社會組織環境民事公益訴訟涉行政審查的困境檢視與完善思路

謝莉寧

（南京大學，江蘇 南京 210003）

一、問題的提出

環境侵權行為有時是在有行政審批的情況下發生， 其一可能是超過了審批范圍， 其二是行政審批本身就存在違法違規現象。 司法實務中， 針對第二種情形， 社會組織如欲提起環境民事公益訴訟，不論是以環境侵權民事主體為單獨被告， 還是追加行政機關為共同被告要求其承擔相應的民事責任，法院通常會認為此類案件涉及對行政行為的合法性審查并且該審查會構成前提基礎而就此不予受理或駁回社會組織的訴請。以2021 年6 月河南省高院審結的綠發會訴華北路橋建設集團有限公司、 山西同創公路建設有限公司、 鄂溫克族自治旗交通運輸局、林草局等主體關于侵權責任糾紛環境民事公益訴訟案為例， 涉案工程是由鄂溫克旗交通運輸局牽頭投資建設的森林防火公路， 工程建設使用的國有林地、 集體林地、 草原等取得了林草局的審批和人民政府的同意， 環保組織綠發會認為在工程施工過程中，存在大量違法砍伐林木和大面積非法占用、破壞草原的情況，以及未經環境影響評價批復先建項目、違法審批新建取料場等問題， 因此請求判令上述相關主體立即停止非法砍伐樹木、破壞草原生態行為，并要求相關主體對因違法審批、建設、施工等行為造成的生態環境損害進行修復或替代性修復。 一審法院經審理認為林草局是否違法審批等問題， 涉及行政行為合法性審查，不屬于環境民事公益訴訟范圍，對林草局的起訴應予以駁回； 對于在環境影響評價文件未經批準的情況下擅自開工建設的問題， 應由負有環境保護監督管理職責的部門依法處理。因此，一審駁回了綠發會的訴訟請求， 二審法院經審理與一審法院持相同觀點，駁回了綠發會的上訴，維持原判①。 類似的，在綠發會與青海珠峰宏源商貿有限公司、青海省國土資源廳等環境污染責任糾紛案中，宏源公司經青海省國土資源廳審批獲 “采礦許可證”，在自然保護區內進行采礦行為， 綠發會認為該行為直接違反了《自然保護區條例》的規定②，因此向法院提起訴訟， 要求環境侵權行為的直接實施者宏源公司和頒發許可證的資源廳采取措施修復因開采達哈煤礦造成的生態破壞、環境污染，或承擔生態環境修復費用。 一審法院和二審法院都認為宏源公司的行為有審批手續， 案件審理需要對審批合法性進行審查，不屬于民事訴訟的范疇，資源廳未直接實施開采煤礦侵害環境的行為， 不是環境侵權的民事責任主體，屬被告主體不適格，且社會公益組織也不符合法律規定的可對行政機關提起公益訴訟的主體要求， 因此駁回了起訴③。 環保組織綠發會申請了再審，再審法院認可了二審法院的觀點，以需要對行政行為進行合法性審查不屬于環境民事公益訴訟受理范圍的理由駁回。 該案中，同樣因存在事先審批，涉及行政審查問題，遂按行政訴訟駁回。

對于此類情形， 一方面行政責任和民事責任相互獨立，有行政審批的環境行為如果造成侵權，哪怕行政審批手續合法， 也應積極承擔環境民事侵權責任， 法院對有行政審批的侵權行為以 “涉及行政審查”駁回，會導致現有環境損害無法得到直接及時救濟；但另一方面，如果社會組織順利提起該類環境民事公益訴訟， 法院審理時就會不可避免地涉及相關行政行為，如果按照民事訴訟結構進行，就很有可能出現法院做出一個與行政機關行政行為或決定相反的判決，導致司法權與行政權的沖突。 究其根本，此種二維困境的關鍵點在于： 欲審查行政行為的合法性，但在現有的訴訟結構下，社會組織并沒有獲得起訴審查行政行為合法性的機會， 對此如何尋求進路是本文的核心探討。

二、現行法律框架下可取進路

社會組織欲避免被法院以“涉行政審查”理由駁回，使環境損害得到及時救濟，其一就是從行政訴訟法層面找到“訴的利益”，獲得起訴相關行政機關的正當理由， 其二就是借助有權對行政機關起訴的主體的力量，依據《行政訴訟法》第 25 條④的規定，檢察機關享有對生態環境領域違法作為或不作為的行政機關起訴的資格， 即社會組織可以尋求檢察機關幫助。將此兩種方法放在現行法律體系框架下思考，可得的對應進路即“利害關系人行政訴訟”和“與檢察機關配合”。

（1）利害關系人行政訴訟

我國《行政訴訟法》第25 條第1 款規定與行政行為有利害關系的公民、 法人或其他組織有權依法提起行政訴訟，將行政訴訟的原告主體資格從“相對人主體資格論”擴張至“利害關系人資格論”，使得可訴行政行為的范圍隨之擴大，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第12 條對上述條款中“與行政行為有利害關系”做了列舉，其中包括 “要求行政機關依法追究加害人法律責任的”，環保組織作為以維護公眾環境權益為宗旨并專門從事環境保護公益活動的團體， 對環境侵權行為包括有行政審批的侵權行為做出響應是其運作的主要工作內容之一，從這個層面上來說，特定侵權案件下行政機關的具體環境行為與環保組織的存在意義是息息相關的，可以解釋為屬于“特定利害關系”，如果行政機關對侵權人環境侵權行為不予處理或同意侵權人的環境侵權行為， 環保組織有權依照上述法規和司法解釋提起行政訴訟。但是，通過利害關系人行政訴訟路徑，存在很大的局限：首先法院并不一定能認可該條款之下環保組織具有合格利害關系，因為該條款多適用在“受害人”身上，超出通常范圍的適用法院會抱以審慎態度；其次，即使法院認可了這一利害關系，適用范圍也只局限在“要求行政機關依法追究加害人法律責任”這一情形，也即社會組織在發現有審批的環境侵權行為發生時， 需要有策略性地找到相關行政機關要求他們追加侵權人的環境侵權責任， 而不是直接質疑其行政審批等決定的合法性并要求其進行內部合法性審查， 這樣的策略性選擇訴求受到的限制極多。

（2）與檢察機關配合

《最高人民法院關于審理環境公益訴訟案件的工作規范（試行）》第8 條規定社會組織雖然沒有直接針對行政行為提起訴訟，但若其提出的訴訟請求，需要以人民法院審查行政行為是否合法為前提的，則不屬于人民法院受理環境民事公益訴訟的范圍⑤。而第56條又規定人民法院在審理檢察機關提起行政公益訴訟案件中， 可以一并審理檢察機關或者社會組織就同一污染環境、破壞生態行為提起的民事公益訴訟，相關案件按照《行政訴訟法司法解釋》第18 條（現已更改為第140 條⑥）進行立案登記。 從文義解釋層面出發，兩個條文之間是存在一定矛盾之處的：依第8 條的規定，如果對有行政審批的環境侵權行為提起訴訟，法院通常會認為這涉及行政審批的合法性審查問題，便自然引用第8 條予以駁回，認為社會組織提起的訴訟不屬于環境民事公益訴訟范圍；但是如果依照第56 條的規定，同樣情形，檢察機關對行政機關違法審批行為提起環境行政公益訴訟，允許存在社會組織就同一污染環境、破壞生態行為提起民事公益訴訟，這樣就會存在矛盾之處。因此，為了司法解釋本身體系的融貫性， 防止前后矛盾，應對第8 條進行體系解釋，即如果社會組織提出的訴求，需要法院進行行政行為合法性審查，但是并沒有其他現有訴訟能涵蓋該行政審查，則需要予以駁回；但是如果在此之前，檢察機關已提起行政公益訴訟，已有訴訟能涵蓋進行此行政審查，在這種情況下，社會組織提起相關環境民事公益訴訟就應該予以受理。

依照上述體系解釋， 社會組織在發現涉行政行為的環境侵權行為時，可以向檢察機關報告案源，由檢察機關發送檢察建議， 開展相應的環境行政公益訴訟，社會組織可以同時提起環境民事公益訴訟，檢察機關可以支持起訴， 當然社會組織也可以放棄該訴訟， 由檢察機關一并提起環境行政公益訴訟附帶民事公益訴訟。 但是這種進路的缺陷在于環境侵權事項的維權主動性完全在于檢察機關， 在檢察機關不予處理的情況下，社會組織依然求助無門，環境損害依舊得不到應有的救濟。

綜上，從現行法律框架下找尋的“利害關系人行政訴訟”和“與檢察機關配合”兩條進路在解決社會組織欲提起涉行政審查的環境民事公益訴訟問題上發揮的作用是非常有限的， 并沒有有效針對問題的根本癥結，扮演的只能是臨時性的進路依靠，而不是長久之計。

三、探索性進路：賦予社會組織提起環境行政公益訴訟原告資格

如開篇所提，問題根本的落腳點在于：社會組織在現有的訴訟結構下并沒有獲得起訴審查行政行為合法性的機會。 筆者認為在維持我國目前現有的訴訟結構下， 借助行政訴訟是審查環境保護行政行為最佳的司法監督方式，因此，可以考慮拓寬環境行政公益訴訟的原告資格， 賦予社會組織提起環境行政公益訴訟的原告資格。 從環境行政公益訴訟歷史發展沿革、環境公共信托理論、法條解釋、比較法視野等多角度論證， 社會組織參與環境行政公益訴訟都有其可能性和必要性。

（一）環境行政公益訴訟制度發展沿革

環境行政公益訴訟是從規范性文件中的試點制度上升為法律制度的，2014 年 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，2015 年根據 《全國人大常委會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，開展為期兩年的檢察機關提起公益訴訟試點工作，高檢院先后發布《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》和《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，構建檢察機關提起公益訴訟制度， 指導人民檢察院提起公益訴訟實踐活動。 2017 年 6 月《行政訴訟法》修正，在第 25 條增加第4 款⑦， 從法律層面規定檢察機關可以提起環境行政公益訴訟，2018 年最高法和最高檢聯合發布《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，至此檢察機關提出環境行政公益訴訟有了較為完善的法律基礎和實體程序規則， 同時也逐漸演變為檢察機關是唯一具有提起環境行政公益訴訟資格的機關。

但在《行政訴訟法》修改之前，實踐中就存在有環保組織提起環境行政公益訴訟被法院立案受理的案例，如2009 年中華環保聯合會訴清鎮國土資源局案， 這是我國首例由環保組織作為原告主體的環境行政公益訴訟案， 中華環保聯合會認為清鎮市國土資源局沒有履行監督職責， 致使位于百花湖區域內一幢名為“百花城堡”的爛尾樓對飲用水源及生態環境構成潛在威脅， 因此訴至貴州省清鎮市人民法院環保法庭，法院受理該案后，清鎮市即作出《關于無償收回清鎮市百花湖冷飲廳國有土地使用權的決定》，表示將無償收回涉案土地和地塊上的全部建筑物，并在開庭前主動完成了相關程序，因此原告中華環保聯合會當庭撤訴⑧。 存在十幾年的爛尾樓問題，在中華環保聯合會起訴后快速得到了解決， 可見社會組織參與行政行為監督的重要性。 2015 年新《環境保護法》實施后，在法律上明確了環保組織提起環境公益訴訟的資格， 隨后環保組織也在不斷嘗試提起環境公益訴訟。 2016 年 12 月19 日，自然之友向云南省瀘水市人民法院遞交了訴怒江州環境保護局關于行政許可及行政處罰的兩起行政公益訴訟案件的起訴材料， 自然之友主張被告作出的責令限期補辦環評手續的行政處罰以及環評批復明顯違反 《環境保護法》第61 條的規定，訴請瀘水市法院判令被告依法撤銷《行政處罰決定書》和環評批復，但該案處理結果并未公開⑨。 嚴格意義上來說，這兩起案例還不能說明司法實務有明確肯定環保組織提起環境行政公益訴訟資格的做法，但是從“被立案受理”這一情況至少說明對社會組織提起環境行政公益訴訟是不排斥的。

從制度沿革上來說， 社會組織提起環境行政公益訴訟已有實踐先河，后續修改的《行政訴訟法》和出臺的《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》 等法律和司法解釋構建的檢察機關環境行政公益訴訟規則并不能當然地理解成檢察機關成為唯一合法提起環境行政公益訴訟的機關， 對我國目前環境行政公益訴訟制度現況來講， 正確的解讀應該說只是發展到為檢察機關環境行政公益訴訟提供成熟指導規則的階段， 而不是只允許檢察機關提起環境行政公益訴訟的制度限定。因此，從環境行政公益訴訟制度沿革來看，社會組織提起環境行政公益訴訟具有可能性。

（二）環境公共信托理論

公共信托原則起源于羅馬法的物權制度， 在英美得到繼受，得到廣泛的適用。 20 世紀70 年代公共信托原則在美國得到新發展， 從商業利益保護跨越到環境利益的保護， 美國提出系統的環境公共信托論，運用于自然資源保護領域，美國許多州將該原則作為一項憲法原則寫入州憲法中。 1970 年《密歇根州環境保護法》 中公民訴訟條款被譽為全世界第一部基于公共信托理論起草的環境法律。 環境公共信托原則是環境公益訴訟的重要法理基礎， 解決了不能獲司法救濟的“反射性利益”問題。

依照公共信托原則， 全體人民出于更好地保護公共自然資源的目的將所有權移交給國家， 于是和信托一樣存在三方法律主體， 全體人民是委托人和受益人，國家是受托人，受托人對信托財產的管理是其職責，即既包括權力也包括義務。當受托人做出侵害受托財產、違反信托義務的行為時，委托人當然地享有起訴受托人的權利。 參照具有共同原理的信托制度， 可以發現多數國家和地區的信托法都賦予了委托人對受托人起訴的權利。 如我國《信托法》第22條規定在受托人違背管理職責等使信托財產受到損失時，可以申請人民法院撤銷該處分行為。 此外，臺灣 《信托法》 第 23 條、《日本信托法》 第 27、31 條、《韓國信托法》第38、52 條都賦予了委托人相應的申請撤銷權、請求恢復原狀和賠償權。 據此，筆者認為由人民組成的社會組織，自然屬于委托人范疇，因此如果發現作為受托人的政府有侵害生態環境的行為時，應該具有起訴政府的權利。

（三）法條解釋

《環境保護法》第58 條明確授予了社會組織提起環境公益訴訟的權利，在法條表述中，提到“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為”和“提起訴訟”時，并沒有限定所指行為和訴訟必須是民事行為和民事訴訟，即“行為”和“訴訟”兩詞射程范圍本身包括了行政行為、行政訴訟，再基于體系解釋，《環境保護法》是一部綜合性部門法，采用綜合調控體系，且主要依靠行政法調控手段，第58 條中的“行為”和“訴訟”包含“行政行為”和“行政訴訟”既符合文義解釋，也符合體系解釋。 因此，《環境保護法》第58 條可以成為社會組織提起環境行政公益訴訟的實體法依據，根據《行政訴訟法》第12 條第2 款的規定，人民法院可以受理其他組織提起的、法律法規規定的可以提起訴訟的其他行政案件， 這是社會組織提起環境行政公益訴訟的程序法依據。綜上，社會組織提起環境行政公益訴訟在現行法律框架體系內是可以找到實體法和程序法依據的， 或者至少說明法律法規沒有禁止社會組織提起環境行政公益訴訟。

（四）其他國家地區做法借鑒

賦予社會組織提起環境行政公益訴訟原告資格在不少國家和地區都已存在， 并建立了一套相對系統的行政公益訴訟制度， 因此考慮拓展環境行政公益訴訟原告資格并非為無源之水、無本之木。他山之石，可以攻玉，在相關制度設計上可以借鑒國外以及臺灣地區的有益經驗， 為我國環境行政公益制度發展提供借鑒。

1.歐盟

1998 年聯合國歐洲經濟委員會通過的《奧胡斯公約》 第9 條第2 項認可了非政府組織提起公益訴訟包括環境行政公益訴訟能夠得到法院及獨立公正的審查機關的審查。 2006 年歐盟議會與理事會通過條例，決定將《奧胡斯公約》條文在歐盟層級機構中適用。 該條例規定符合特定條件的非政府組織在申請行政復議之后， 對行政復議決定不服或復議機關沒有按期做出附議決定的， 可以針對歐盟機構的行政行為或行政不作為向歐洲法院提起環境行政公益訴訟。

環境行政團體訴訟在歐盟成員國內較為普遍，歐盟成員國情況： 葡萄牙民眾訴訟法賦予了滿足特定要件的社團和財團、 保護本地域市民利益的自治體等主體行政、民事及刑事的訴權。其《環境團體法》也認可了滿足民眾訴訟法要件的非政府組織 （不論是否具有利益關系） 對成為環境惡化原因的公私主體的作為、 不作為有提起變更、 停止請求之訴的權利。此外，在行政訴訟法內也規定了包括團體與自治體在內的任何市民,都有權為保護公共衛生、環境等提起訴訟。 意大利1986 年的《關于建立環境部和環境賠償事務的規定》 便授權了全國性環境保護協會或至少代表五大區的環境保護協會可以針對非法行政行為提起撤銷訴求的環境行政公益訴訟。 德國在2002 年修改《聯邦自然保護法》時，首次在聯邦層面賦予了環保組織公益訴訟原告資格， 在一些自然保護領域，環保組織如果認為存在行政違法行為，就可以提起公益訴訟，2006 年發布的 《環境法律救濟法》，進一步擴大規定環保組織可以對任何違反環境法律的行政決定或不作為提起行政公益訴訟。

2.菲律賓

菲律賓最高法院2010 年頒布的《菲律賓環境案件程序規則》第2 節第5 條規定了包括非政府組織、人民團體在內的任何菲律賓人都可以提起行使環境法的權利或義務的訴訟，不需要證明受到人身侵害，提起公民訴訟的對象可以是任何類型的環境案件。且早在1989 年的《清潔空氣法》中，便詳細規定了公民訴訟，其中就涵蓋了環境團體行政訴訟，但如果是針對公共官員的，在起訴前，需要提前30 日向公共官員和違法行為人發送通知，且在對應期間，公共官員沒有提起適當訴訟才可以提起。

3.美國

美國確立的公民訴訟制度在世界上影響廣泛，奉行“私人執行”（private enforcement）理念，該制度規定了經法律授權的公民、 團體和其他非官方團體可以針對污染者和行政機關違法行為向法院提起訴訟，要求其遵守環境法、承擔法律責任。 其公民訴訟范疇明確涵蓋了我國語境下的環境行政公益訴訟?！肚鍧嵖諝夥ā泛汀肚鍧嵥ā分卸加幸幎òㄉ鐣F體在內的社會團體可以訴請法院撤銷環境資源行政行為等。 美國的公民訴訟制度以私人檢察總長理論為重要基礎，采用“補充式的私人檢察總長”模式，要求公民訴訟在訴訟功能上屬于政府行政執法的有效補充， 這種訴訟功能安排決定了公民訴訟實施過程中一些特別的限制，也是用來避免濫訴、不當干擾行政執法等情況出現： 其一是被訴的行政行為不屬于行政自由裁量權范圍內， 其二是需要進行 “訴訟提示”， 即在提起訴訟60 日前向被控行政機關發出將起訴書面通知，如果60 日期間內行政機關勤勉提起訴訟，則不得提起公民訴訟。

4.中國臺灣地區

臺灣地區的環境行政公益訴訟制度受到美國的很大影響，其環境行政公益訴訟有明確的法律依據，臺灣《行政訴訟法》第9 條、35 條規定在法律有特別規定的領域， 人民或公益團體為公共利益可以對行政機關的違法行為提起行政訴訟；《環境基本法》第34 條規定人民或公益團體依照法律規定可以針對行政機關違法行為向行政法院提起訴訟。 這兩部法律都要求在法律有規定的情況下， 公益團體可以向行政法院提起環境行政公益訴訟， 而這些法律規定可見于《空氣污染防治法》第81 條、《廢棄物清理法》第 72 條、《土壤及地下水污染整治法》 第 54 條、《水污染防治法》第72 條、《海洋污染防治法》第59 條。與美國做法類似， 公益團體提起環境行政公益訴訟也需要履行訴前程序，即書面告知主管機關達60 日以上，仍未依法履職。

四、 社會組織與檢察機關提起的環境行政公益訴訟順位問題

根據上述進路，如果賦予符合《環境保護法》第58 條規定條件的社會組織提起環境行政公益訴訟原告資格， 則還要協調處理與檢察機關提起環境行政公益訴訟的順位問題。 筆者認為環境行政公益訴訟屬于行政訴訟范疇，仍是“民告官”的訴訟結構，檢察機關提起環境行政公益訴訟行使監督權， 代表的還是公權力，其訴訟結構本質上屬于“官告官”，所謂檢察機關的行政公益訴訟是法律擬制出來， 因此為避免司法權對行政權的過分僭越， 形成良好的監督關系， 筆者認為還是應該堅持社會組織起訴第一順位。在具體制度細化設計上，秦鵬教授等提出了一套流程： 檢察機關偵辦案件時發現或由不具備原告資格的公民、 社會組織報告發現的環境主管部門未履行、不充分履行職責造成公共利益受損的情況，先由檢察機關向相應部門提出檢察建議， 法定期限經過之后，如果行政機關還是未履職，則由檢察機關發布通告，如果有符合第一順位的社會組織，則檢察機關支持起訴，如果沒有，就由檢察機關起訴。

筆者認為在確認社會組織第一順位后， 還應考慮行政機關的自我糾正機會， 因為在檢察機關提起行政公益訴訟的情況下， 有履行訴前程序的限制——檢察建議， 行政機關尚有2 個月的自我糾正機會，因此在確認社會組織第一順位之后，行政機關的自我糾正機會還是應該保留， 同時也是為了避免濫訴、浪費訴訟資源等情形：即如果具有原告資格的社會組織發現違法情況后， 可以向行政機關提出意見，法律可以創設一定的回復時間，在時間經過后未依法履職的，社會組織可以直接提起行政公益訴訟；如果是由檢察機關首先發現的， 則由檢察機關提出檢察建議，在法定期間經過后未整改的，由檢察院發布通告，如果有第一順位社會組織提起（此時可以不用受前述回復時間限制，直接提起訴訟），則檢察機關支持起訴，如果沒有，則由檢察機關起訴。

五、結語

在社會組織提起環境民事公益訴訟因涉行政審查被駁回的現實困境下， 目前現行法律框架體系內可以提供給社會組織的兩種路徑： 其一是利害關系人行政訴訟，其二是與檢察機關分工配合，一方提起行政公益訴訟，一方提起環境民事公益訴訟。但不可否認，這兩種進路都存在很大的局限性，不是解決該二維困境的根本方法。 為兼顧公眾環境權益的維護和行政權與司法權的良性關系， 我國法律應該考慮明確賦予符合《環境保護法》第58 條規定的社會組織提起環境行政公益訴訟原告資格， 從環境行政公益訴訟歷史發展沿革、 環境公共信托理論、 法條解釋、比較法視野等多角度來看，社會組織參與環境行政公益訴訟都有其可能性和必要性。此外，在社會組織與檢察機關提起的環境行政公益訴訟順位構造上，為保持行政訴訟“民告官”的本質，應確認社會組織處于環境行政公益訴訟第一順位。