產教融合模式下混合所有制辦學主體的權益保障現狀及對策

肖 婧，黃亞宇

（湖南機電職業技術學院，長沙 410151）

產教融合是產業與教育的深層次合作，而在產教融合模式下，如何保障混合所有制辦學主體合法權益，是破解產教“合而不融”困境，實現職業教育跨越式發展的核心問題。2022年5月新修訂的《職業教育法》正式實施，新法9處提及“產教融合”，并提出國家鼓勵發展多種層次和形式的職業教育，推進多元辦學，支持社會力量廣泛、平等參與職業教育?；旌纤兄妻k學是國家推進職業教育發展的重大決策，也是實現職業教育多元辦學的重要舉措?；旌纤兄聘母锸巩a業主體成為辦學主體，有助于解決人才供需矛盾，真正實現產教深度融合，提升職業教育人才培養的針對性和實效性[1]。然而，由于教育領域的混合所有制辦學是一項新生事物，相關法律與政策尚不健全，在實踐中辦學主體的合法權益得不到保障，影響行業企業、群團組織等辦學主體參與職業教育的積極性。因此，出臺保障混合所有制辦學主體權益的政策刻不容緩。

一、職業教育混合所有制辦學主體概述

混合所有制辦學改革是深化產教融合的重要舉措。新《職業教育法》從法律層面明確了職業學校、職業培訓機構可以與行業組織、企業、事業單位等作為共同辦學主體舉辦職業教育機構、組織職業教育集團。目前，職業教育混合所有制辦學可分為“公辦職業院校+社會資本”“民辦職業學校+國有資本”“社會資本+國有資本”三種類型[2]，涉及的辦學主體主要有公辦職業學校、民辦職業學校、國有企業、私營企業、群團組織等。

公辦職業學校是混合所有制改革的主要對象，同時也在混合所有制辦學主體中占主導地位。一直以來，公辦職業教育被視為我國的公益性事業，其具有非營利性的顯著特征。公辦職業學校的所有權屬于政府，政府通過財政撥款設立公辦職業學校，并給予財政、薪資待遇等方面的一系列政策性優惠與扶持。公辦職業學校實施混合所有制改革，是適應產教融合發展的需要，政府在這一改革過程中則是在保證職業教育公益性屬性的前提下，逐步實現由“辦”到“管”的轉變。公辦職業學校參與混合所有制辦學主要有兩種形式：一是公辦職業學校引入非公有資本改制為混合所有制職業學校，例如蘇州工業園區職業技術學院；二是通過接管民辦職業學校整合為混合所有制職業學校，例如廈門理工學院入主廈門軟件職業學院[3]。

民辦職業學?？煞譃闋I利性民辦職業學校和非營利性民辦職業學校。民辦職業學校主要包括民辦中等職業學校和民辦高等職業學校。具體有五種創辦形式：一是由民營企業出資舉辦，二是由民主黨派、社會團體等其他社會力量舉辦，三是由個人投資創辦，四是由中外合作舉辦，五是由公辦學校轉制形成。但由于民辦職業學校在招生、經費、治理結構、師資隊伍等方面仍然面臨諸多挑戰，混合所有制辦學無疑是民辦職業院校順應產教融合模式下的重要路徑。民辦職業學校主要通過兩種形式參與混合所有制辦學：一種是國有資本進入民辦職業院校，例如紫瑯職業技術學院發展為南通理工學院；另一種是民辦職業學校托管公辦職業學校，例如山東海事職業學院（民辦）托管山東化工職業學院（公辦）。

近年來，隨著混合所有制辦學不斷推進，各方社會力量通過舉辦、管理和評價等活動參與混合所有制辦學，促進了職業教育發展，培養了一批高質量技能人才。各方社會力量中，國企、私企、群團組織積極性較高。實踐樣態中，企業參與職業教育辦學可分為“企業主辦”“企業主體”“企業主顧”三種類型[4]。其中，企業主體型是順應產教融合模式的典型代表，在實踐中不僅能減輕企業的辦學負擔，讓企業專心發展主營業務，還能使企業更好地履行社會責任，培養高水平技術技能人才，在實現職業教育多元化辦學過程中發揮重要作用。但國企、私企、群團組織參與混合辦學的管理形式存在差別。國企作為辦學主體參與公辦職業學?；旌限k學，依然按公辦學校進行管理。從目前的改革實踐來看，公有資本依然占據主導地位。

二、產教融合模式下混合所有制辦學主體權益保障的現狀

1.產權流轉困境

產教融合模式下，多元主體在參與混合所有制改革辦學過程中面臨的首要問題就是產權困境。主要表現為產權歸屬界定困難，產權管理體系不健全、產權流傳不暢等，而產權流轉不暢則是影響多元主體參與混合所有制辦學的關鍵問題。實踐中，導致混合所有制改革過程中面臨產權流轉困境，產教融合難以深入的直接原因在于職業教育產權交易市場的不健全。一是產教融合模式下的產權交易市場有限。我國公辦職業學校在職業教育中產權流轉程市場需求有限和民辦職業教育不夠規范，參與混合所有制改革的程度不夠的整體現狀使得職業教育產權流轉市場空間有限。二是產教融合模式下的產權供需不相適應?，F階段，混合所有制辦學改革過程中產權交易市場的有限性導致了產權市場供給方和需求方不成比例。此外，由于產權性質的界定、歸屬等問題難以確定，也間接加大了產權供需結構配比的難度，進而影響產權流轉困境的突破。

目前，混合所有制改革的產權流轉困境突出存在于公辦職業學校中。由于公辦職業教育長期被定性為公益性事業，具有非營利性特征，開展混合所有制辦學過程中需要引入非公資本，這必然導致公辦職業教育的公益性遭受挑戰[5]。目前多元辦學主體之間的所有權的產權歸屬的確定、流通沒有相關的法律法規加以規定，山東省率先出臺了混合所有制辦學的指導意見，遺憾的是，該指導意見并沒有涉及職業學校實施混合所有制改革后的產權界定問題。并且在我國現行的法律體系中，不論是新《職業教育法》，還是《高等教育法》或《民辦教育促進法》，都未對混合所有制職業學校的產權歸屬和管理細則予以明確規定。因此，在進行混合所有制改革的職業學校中，產權的界定與流通問題在法律層面暫不明確，意味著各方辦學主體參與混合所有制辦學投入的公有資本存在流失的風險，非公有資本存在流轉困難的問題，將導致混合所有制辦學主體各方產權難以得到保障。

2.決策權歸屬不明

根據《民辦教育促進法》的規定，我國民辦職業學校的決策模式是符合社會資本要求的董事會抉擇模式。而對于公辦高職院校而言，根據《高等教育法》的明確規定，其決策模式是黨委領導下的校長負責制。而當公辦高職院校進行混合所有制改革后，兩種決策模式無疑存在沖突。實踐中，混合所有制產權主體的多元性決定了高職院校管理主體的多元性。在此背景下，如何處理好董事會領導與黨委領導兩種不同領導模式之間的關系，以及如何充分發揮黨委政治核心作用，健全黨委參與決策和監督機制，是混合所有制改革后高職院校面臨的另一大難題?；旌纤兄聘母锏穆殬I院校決策權歸屬不明，則各方辦學主體的治理權、監督權無法得到保障，使得各方利益難以保障和平衡。針對這些矛盾，混合所有制辦學的高職院校在行政管理層面還未有明確規定，亟須從法律層面予以解答。

3.利潤分配不均

市場經濟的發展規律決定了資本的逐利性，在混合所有制辦學改革過程中，營利性混合所有制職業學校必然存在利潤分配的問題，而如何既保證教育的公益屬性，又促進辦學資產的保值增值，使辦學收益分配更顯公平，是影響非公有資本參與混合所有制辦學的重要問題。在營利性混合所有制職業學校中，由于公有資本依然占主導地位，則可能存在利潤分配不均的風險?！陡叩冉逃ā泛汀睹褶k教育促進法》根據辦學資本的屬性，對辦學產生的結余概括性地規定依據《公司法》規定處理，而營利性混合所有制職業學校辦學過程中產生的營利性收入如何在辦學主體之間進行分配并沒有法律規定可遵循。當涉及公辦職業學校以國有資產出資參與營利性混合所有制職業學校辦學的情形時，資產的認定與評估、實際出資方等將難以確定。實踐中，山東省出臺的指導意見中對于辦學收益的分配，也僅簡單地規定為辦學結余依《公司法》等有關法律法規進行分配。而實際上，營利性混合所有制辦學主體的投資行為與公司股東相似，基于股東資格和地位，可借鑒《公司法》中的相關規定，完善配套法規制度，賦予享有股東資格和地位的辦學主體“利潤分配請求權”，使各辦學主體之間的利潤分配趨于合理。

4.救濟途徑缺位

公辦職業學校、民辦職業學校、企業、群團組織等作為出資人參與混合所有制辦學的出資行為與公司的股東類似。但新修訂的《職業教育法》并沒有給予多元辦學主體類似于股東的權利，當出資各方權利在辦學的各個環節遭受侵害時，雖然有辦學協議的事先約定，但救濟途徑依然存在缺位?？梢源_定的是，混合所有制職業院校作為獨立的法律主體，其權利遭受侵害時，可以自己的名義向人民法院提起訴訟。但在各辦學主體內部，其中一方出資主體權利遭受混合所有制職業院校侵害或受到另一方或多方出資主體侵害，如何尋求救濟，能否以自己的名義維護自身權益？再者，若出資各方相互串通侵害混合所有制職業院校權益時，具體應當如何維護學校整體利益？現有法律法規中尚無相應規定，這無疑使得在實踐中對想要參與混合所有制辦學和已經參與混合所有制辦學的出資方的權利保護存在漏洞。

三、產教融合模式下混合所有制辦學主體權益保障缺失的原因

1.新職教法規定屬于原則性規定

產教融合是貫徹新《職業教育法》的重要舉措。新修訂的《職業教育法》中9處提及產教融合，通過第九條、第二十五條、第二十六條、第四十條賦予了多元主體辦學的合法地位，但均未對如何鼓勵予以明確規定。新法的規定順應了政策及實踐的需要，為企業和其他社會力量參與混合所有制辦學提供了依據，但仍是原則性規定，這也為地方立法提供了補充和細化的空間。近年來，山東、遼寧、江西、浙江等省份陸續出臺了《關于推進職業院?；旌纤兄妻k學的指導意見》（以下簡稱《意見》），尤其山東省走在改革前列，《意見》中山東省對混合所有制辦學的舉辦形式、收益分配、資源投入、治理體系、人事薪酬、政策支持、管理運行機制等方面進行了一系列創新性規定，為全國職業院校探索混合所有制辦學實踐提供了制度和模式參考。但辦學主體權益保障還存在缺位。例如，辦學收益的分配，也僅簡單規定為辦學結余依《公司法》等有關法律法規進行分配。辦學主體產權評估、權利救濟等問題如何解決尚未予以規定。

2.企業參與辦學積極性不高

產教融合的本質是產業活動與教育活動的深度結合，在產教融合模式下混合所有制辦學改革不僅是教育問題，而且是經濟問題[6]。當前，混合所有制改革主要針對公辦職業學校，企業以投資主體和利益主體進入職業學校參與辦學，享有相應的治理權。與校企合作相比，混合所有制辦學不僅更有利于激發職業院校的辦學活力，也能更大程度地提高企業辦學的積極性[7]。然而從實踐來看，目前除少數試點職業院校取得了創新實效外，整體范圍的職業院?；旌纤兄聘母镞M程依然緩慢，多數還停留在二級學院、專業、實訓基地等“小混合”層面。企業參與積極性遇“冷”，積極性不高，參與程度和范圍不足等問題依然突出[8]。究其原因，可以概括為三個方面：一是校企雙方利益訴求存在沖突。職業教育“公益性”與企業“逐利性”的沖突，導致管理體制、利潤分配、治理模式等多方面存在利益矛盾。二是企業參與辦學缺乏自主權。長期以來，職業院校最主要的資金來源于政府出資，因此在職業院校的各項產權上國有資本享有絕對的控制權和主導權。企業等社會資本進入職業學校參與混合所有制辦學，由于資本占比、產權劃分都處于劣勢，因而在方案建設、資源配置等具體事務上都缺少自主權和話語權。三是企業的預期收益難以保障。企業作為市場中的逐利性社會組織，依然是以獲得收益為預期目的參與混合所有制辦學。而混合所有制改革作為一種更深層次的校企合作，也必然伴隨著各種風險。雖然企業在進入之前與職業院校訂立了合作協議，但由于參與實際辦學過程中涉及具體的人才培養計劃、資源與利潤的分配方案等諸多方面，加之配套法律法規的缺失，企業可能前期投入成本過高而后期無法獲得對等的長期收益。

3.學校進行所有制層面混改辦學存在顧慮

企業參與辦學積極性不高的同時，學校在進行混合所有制層面混改辦學也存在顧慮。具體而言，一是擔心身份變化引致待遇降低。由于現有法律法規均未對混合所有制職業學校的法人屬性予以明確規定，公辦職業學校進行混合所有制改革后或將失去事業單位法人身份，進而影響原有的各項優惠政策、級別待遇、師資隊伍的穩定性等。二是擔心國有資產的流失?；旌纤兄频谋举|是“公有權”與“私有權”的融合，基于此，國有資產在職業學?；旄闹械氖褂煤吞幹脝栴}尤為重要。目前，在教育領域尚未形成“歸屬清晰——權責明確——保護到位——流轉順暢”的產權制度，因此在辦學過程中存在國有資產流失，損害國家利益的風險。三是企業入股可能增加辦學風險。職業學校實施混合所有制辦學，意味著校企各方辦學主體應共同承擔責任，共同抵御風險。對于企業而言，其發展本身面臨著諸多外部因素的影響，也面臨著許多不確定的風險與挑戰，這無疑也增加了混合辦學的風險與挑戰。四是多元主體有可能增加治理成本。學校由單一辦學主體向多元辦學主體進行轉變，不僅在治理結構上發生了改變，也將影響原有的管理體制[9]。例如，人事安排、薪資待遇、資產的評估、股權的匹配等問題都將涌現，從而增加學校的治理成本。

4.政府各部門支持措施有限

長期以來，我國公辦職業學校屬于財政撥款，依賴于政府的各項支持，享有諸多優惠政策。在產教融合模式下，混合所有制改革后，政府部門的支持措施則變得有限，主要原因在于：一是懼怕改革風險?；旌纤兄聘母锸锹殬I學校在校企合作、產教融合實踐基礎上更深層次的創新與發展。政府不僅作為公辦院校的主要舉辦主體，同時也承擔著監管國有資產的重任，再加上目前相關法律法規還存在空白，導致政府在混合所有制改革過程中必然更加審慎。二是擔心國有資產流失被問責。政府作為國有資產的監管人，本身并沒有資產的管理職能，也無法直接組織以辦學資產為核心的混合所有制改革。缺乏這一職權支持，則增加了政府教育部門負責人因國有資產流失而被問責的風險。三是擔心失去控制權。職業學校進行混合所有制改革，企業等社會力量參與辦學，政府不再是公辦職業學校的唯一辦學主體。隨著多元利益主體的介入，原有的治理模式將被打破，政府也將失去原有的對學校的宏觀管理和調控權力。四是無法解決學校對政府支持力度需求提高與財政收入下降的矛盾。財政撥款是大多數公辦職業學校收入的主要來源，財政撥款收入的高低，也直接反映政府對職業學校支持力度的大小。而實踐中會出現地方政府財政收入下降的情況，政府出于全盤考慮，往往就會降低對公辦職業學校的財政資金投入。

四、混合所有制辦學主體權益保障對策建議

1.完善地方職教政策

混合所有制改革的目的是發揮多元主體的辦學優勢，優化職業教育治理模式，提高人才培養質量。新職教法雖然對多元辦學給予了鼓勵和支持，但僅停留在方向和框架層面的表述，而要真正發揮多元主體辦學的優勢，還應盡快完善地方職教政策，通過辦學細則的制定保障辦學主體的合法權益[10]。一是完善產權認定制度；二是完善產權流通機制；三是完善國有資產保護制度；四是完善利潤分配制度。目前，各地陸續出臺支持職業學校多元辦學的執教政策，例如山東、江西、遼寧等省份相繼出臺推進混合所有制改革的指導意見，鼓勵職業院校多元主體辦學，深入推進職業學?；旌纤兄聘母?。全國各地、各職業學校結合自己的辦學實際和資源條件，也紛紛對混合所有制辦學進行了有益的探索和實踐，但效果還不明顯。而要真正消除辦學主體的顧慮，提高企業參與混合辦學的積極性，地方應當以新修訂的《職業教育法》實施為契機，出臺科學合理的地方法規政策，以彌補上位法的原則性與模糊性帶來的不足。

2.健全內部治理機構

與傳統辦學模式相比，混合所有制辦學是一種更深層次的產教融合和校企合作，其創新之處是在產權的基礎上形成多元辦學主體之間公私資本的融合，通過創造融合條件，最大限度地實現不同類型辦學主體之間的利益訴求，以完善職業院校辦學內部治理架構，進而構建多元共治的職業教育混合所有制治理體系[11]?；旌纤兄坡殬I學校的內部治理主要由治理結構、監督機制、獎勵機制、分配制度等構成，其最重要的是如何處理黨委與董事會之間的關系。綜合已有的研究與實踐，在處理黨委和董事會之間關系時，建議將公辦職業學校黨委領導下的校長負責制與企業的董事會管理制度相結合，實行黨委領導下的董事會管理模式，同時建立監事會制度，承擔檢查和監督職責，監事會主席有權列席董事會會議，并對會議討論的事項提出意見和建議。通過構建“黨委領導，校長負責，董事會監督”的內部治理模式，實行產權與治權、所有權與經營權相分離的現代混合職業院校治理模式，最終實現決策權、監督權和執行權的相互協調與制衡的狀態。這種管理模式，不僅能夠提高混合所有制職業學校院內部管理的效率，同時也能夠使各方辦學主體參與到學校管理中來，創新治理模式?？傮w上看，這種內部治理模式基于各自的資源的獨特優勢，不僅能夠發揮多元辦學主體在辦學和育人過程中的主體作用，調整和配置教育資源，同時也能明確出自各方的利益訴求，共享辦學成果，在公有資本占主導地位的混合所有制職業院校中值得探索與借鑒。

3.明晰權益保障內容

目前，學界和實踐中關于混合所有制辦學主體的權益內容并未形成統一的意見，特別是對具體的權利內容探討較少，如產權保障問題還須深入研究。而明確權益保障內容，不僅能夠保障辦學主體的合法權益，促進辦學主體權力的制約與權益保障的平衡，還能夠激勵辦學主體提高辦學質量，擴大招生規模，實現混合所有制職業院校的良性發展。

混合所有制職業學校辦學主體的多元性決定了權益保障內容的多樣性。概括而言，根據《高等教育法》《民辦教育促進法》《職業教育法》的有關規定，各方辦學主體按投資比例享有相應的財產性權利和非財產性權利。財產性權利包括產權、獲得收益等權利。非財產性權利包括選舉權、監督權、知情權、任免權等決策性權利及繼承權、轉讓權、變更權等處分性權利，還有在權益遭受損害時進行教育申訴、行政復議以及提起訴訟的救濟權利。具體而言，非營利性混合所有制辦學主體應當享有獲得財政撥款、稅收減免等優惠政策，如劃撥教學用地用于辦學、劃撥經費用于辦學以及基金獎勵和捐資獎勵等權益。除此之外，應當增加非營利性混合所有制職業學校終止時辦學主體可獲得相應補償及獎勵的權利。營利性混合所有制辦學主體的投資行為與公司股東相似，可以借鑒《公司法》的相關規定，賦予營利性辦學主體享有類似公司股東的權利，除享有辦學收益及剩余財產的分配權之外，還應當享有代位訴訟的權利。

4.建立監督救濟途徑

在明確權益保障內容的前提下，還需要建立完善的監督救濟制度，才能實現對混合所有制辦學主體權益的保障?；旌纤兄妻k學主體的多元性決定了辦學資本來源的多元性，針對不同資產，在監督救濟上的保護也有所區別。

一是構建國有資產和非國有資產保護機制。第一，完善產權評估制度。通過明晰國有資產產權，促進國有資產的保值增值，防止國有資產的流失。應當根據《資產評估法》的有關規定，建立規范的產權制度，引入第三方資產評估機構，由專業的評估機構對出資各方的有形資產和無形資產進行科學評估，明晰產權的界限和價值。第二，規范產權流轉程序。應當建立規范的資產流轉程序，允許非國有資產通過利潤分配、股權轉讓等方式在混合所有制辦學中進退，從而實現教育資源的高效配置。

二是完善權利救濟途徑，明確辦學主體的訴訟權利及代位訴訟權利，實現各方辦學主體的權益保障。第一，當辦學主體之間出現損害對方利益的情形時，首先可以通過辦學協議按照協商、訴訟的方式予以解決。第二，當國有出資人或非公有出資人一方侵害混合所有制職業學校合法權益時，另一方可以提出申訴，或者以自己名義或學校名義提出復議或訴訟。第三，當第三人損害混合所有制職業學校合法權益時，各方辦學主體或學校都可以用自己的名義提起訴訟。

綜上所述，產教融合模式下，職業教育多元辦學問題不僅僅是一個教育問題，同時也是法律問題和經濟問題。對于混合所有制辦學的研究從理論到實踐的許多問題尚未達成共識。應以法治的手段防范混合所有制辦學產生的風險，保障混合所有制辦學主體的合法權益，促使產業主體參與職業教育，實現資本關聯和權利流轉，解決人才供需矛盾，提升職業學校治理能力，保障職業教育混合所有制改革的穩定性和規范性。