網絡謠言行政治理的必要性與規制走向

張小余

（廣東警官學院，廣州 510230）

對于謠言，既有廣義層面認定為真假不明信息的說法[1]，又有狹義層面認定為虛構信息的觀點[2]。在我國法律語境中，對謠言的界定采用的是后者，認為謠言是捏造的虛假言論信息。在謠言與互聯網的結合中，網絡謠言隨之而起并快速發展。面對網絡謠言違法行為的蔓延和泛濫，行政規制雖存在局限，但卻為必要且有效的治理手段。隨著時代的發展、違法行為類型的增多，行政規制也應及時自省并予以完善，從而有效制裁網絡謠言行政違法行為[3]。

一、網絡謠言行政治理的必要性

從造謠者、傳謠者的主觀意志來看，網絡謠言包括故意捏造類謠言和無意謠傳類謠言；從謠言內容來看，網絡謠言包括自然類、政治類、軍事類、經濟類謠言和社會類謠言；從謠言對象來看，網絡謠言包括針對個人、企業的謠言和針對社會公眾群體的謠言；從謠言目的來看，網絡謠言包括以營利、惡搞、情緒發泄為目的的謠言和以信息確認為目的的謠言。相比于傳統謠言，網絡謠言以網絡為工具、手段進行精神誘導、迷惑，在網絡傳播隱蔽性、廣泛性、迅捷性、低廉性和多樣性的特征下，不同類型的網絡謠言均各有側重地對個人權利、國家穩定和社會秩序產生程度更為嚴重、影響更加惡劣的危害[4]。

1.網絡謠言對個人的危害

于個人而言，網絡謠言不僅有侵害個人人身權利的可能性，同時也有侵犯個人財產權利的可能性。從人身權利角度看，網絡謠言不單單是一條隨意發布的虛假信息，如果謠言內容有損個人形象、信譽、聲望等方面的社會評價，便有侵害名譽權的可能；如果網絡謠言不當利用了個人姓名、照片，便有侵害姓名權、肖像權的可能；如果網絡謠言影響了私人生活安寧和私人信息安全，便有侵害隱私權的可能；如果網絡謠言讓人誤信毫無科學依據的健康科普，損害身體機能的正常發揮或者身體組織的完整，便有侵害健康權、身體權的可能；如果網絡謠言影響了個人對榮譽的獲得、保有、利用，便有侵害榮譽權的可能。例如，2023年4月23日，網絡上便有一則“資江機地下鐵奶茶喝死人”的視頻廣泛傳播，經核實該視頻內容為謠言。這一謠言的廣泛傳播影響了對他人的社會評價，造謠者不當實施了損害他人名譽權的行為，需依法承擔相應的法律責任。而從財產權利角度看，網絡謠言可能會影響民事主體經濟利益的獲取，導致經濟損失的產生。

2.網絡謠言對國家的危害

于國家而言，網絡謠言不僅會降低國家公信力，而且會影響國家安全。例如，2022 年12 月16 日，由微博賬號“芳茗含露1990”發布的“由于疫情原因，國家要求快遞業1 月8 日停業”的信息，經證實為網絡謠言。這一謠言在微博的傳播，導致社會公眾強烈質疑國家行為，誘發了對國家的信任危機。

針對網絡謠言的產生，如果國家以不作為、懶作為、亂作為的姿態對待，不及時、不理性、不恰當地實施辟謠、斷謠、治謠措施，特別是專門針對作為國家管理者的公權力機關自身的貪污腐敗、失職瀆職、庸政懶政怠政等備受關注的焦點謠言，應及時處理、遏制，以防網絡謠言的泛濫，在網絡空間中被無限放大，降低國家公信力[5]。另外，具有顛覆國家政權、煽動國家內亂等分裂國家、推翻統治的網絡謠言，容易挑動民眾的反動情緒、對抗心理，激起民憤、鼓動民怒、慫恿民行，降低民眾對國家的忠誠度、信任度、滿意度，從而危害國家安全，影響國家形象[6]。

3.網絡謠言對社會的危害

于社會而言，網絡謠言不但會擾亂社會經濟秩序，也會造成社會恐慌，導致民眾出現認知鴻溝。例如，2023年6月，江蘇的吳某為吸引關注，通過網路平臺編造“某小學四年級學生被老師打死，不幸離世”的虛假信息，造成惡劣的社會影響，擾亂了社會良好秩序。

健康良好的經濟秩序是國民經濟穩步發展的前提，網絡謠言往往成為許多不良商家、違規店鋪囤積居奇、哄抬物價、牟取暴利的慣用伎倆。特別是在突發公共危機事件時，網絡謠言的產生及廣泛傳播，不僅會損害正常的經濟秩序，甚至會危害民眾的生命安全，為社會的健康有序發展造成阻礙。三人成虎、以訛傳訛、眾口鑠金，網絡謠言使民眾整體產生的心理恐慌往往比對個人的人身權利和財產權利的損害更具破壞性，心理異常、認知失調不僅會扭曲民眾正常社會行為，打亂社會生活節奏，而且會危及社會公理、價值、原則的維護[7]。

由此可見，網絡謠言的泛濫、蔓延不僅可能損害個人權益，同時也會危害國家治理和社會良好秩序的維護。正是因為網絡謠言的重大危害，從行政角度利用行政手段的靈活性和及時性對網絡謠言予以有效治理便成為必要。

二、網絡謠言行政治理的規制走向

網絡空間并非法外之地，網絡謠言不可能催生社會正義。在網絡平臺肆無忌憚編造、傳播虛假信息，如果產生不良法律后果，便要依法承擔相應的法律責任，接受相應的法律制裁。隨著我國法治進程的加速發展，有關網絡謠言行政治理的立法規范愈加豐富，為網絡謠言的法律規制提供了可能性。但法律的穩定性并不能適應時代迅速發展的需求，對于行政規制中存在的問題，應予以明晰，并采取具有針對性的完善措施。

1.網絡謠言行政治理的規制分析

在行政法規制中，既存在狹義層面的法律規定，如全國人民代表大會常務委員會制定的《治安管理處罰法》第二十五條規制虛假言論擾亂公共秩序行為，第四十二條規制侮辱、誹謗、誣告陷害侵害人身權利、財產權利的行為；也存在行政法規的規定，如國務院制定的《突發公共衛生事件應急條例》第五十二條對散布謠言，擾亂社會和市場秩序行為的規制；還存在部門規章的規定，如2011 年文化部制定的《互聯網文化管理暫行規定》第十六條禁止互聯網文化單位提供具有散布謠言、擾亂社會秩序、破壞社會穩定內容的文化產品[8]。對于違背行政法規制的網絡謠言行為，應依法予以警告、罰款以及拘留等行政制裁。綜上而言，現有法律規范對造謠者、傳謠者等主體的違法行為已經予以較為充分的規制，說明網絡并非法外之地，社會公眾在網絡空間的行為也應受到法律約束。但是，在實際運用中卻存在以下四方面的問題：

（1）行政法規制內容的矛盾抽象。與民法規制和刑法規制相比，行政法規制涉及的法律規范較為龐雜、紛亂，這是因為法律、行政法規、部門規章以及地方性法規、地方政府規章等法律規范類型均可依照《立法法》規定的立法范圍制定行政法律規范以規制網絡謠言。在諸多的規范形式中，不可避免會出現規制矛盾的情形。例如，《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》第二十條就散布謠言擾亂社會秩序的行為視不同情形給予警告、沒收違法所得、罰款等行政制裁；而對于相同違法情形，《治安管理處罰法》第二十五條卻是分情形給予不同數額的罰款或者不同日數的拘留。另外，對散布謠言的行政違法行為的懲罰標準界定抽象，法律應用困難。例如，作為行政規制依據的《治安管理處罰法》第二十五條對“情節較輕”的表述并沒有其他配套規范予以細化。這類模糊、不明確的法律術語，使行政機關在行使職權時適用困難、司法機關在裁判案件時認定存疑，不利于糾紛的有效解決。

（2）行政機關職權的交叉重疊。不同行政機關會按照不同的行政法律規范行使行政職權，規范的雜亂難免會使行政機關在行使職權時出現職權重疊、混亂的情形。例如，《重大動物疫情應急條例》第四十八條規定，在疫情期間，如果散布謠言，擾亂社會秩序，由公安機關、工商行政管理部門或者價格主管部門依法追究行政責任。依此規定，這一條款中的三個國家機關均有權對散布謠言導致社會秩序混亂的行為予以行政制裁。究竟是三機關共同追究違法行為實施者的行政責任，還是三機關之一來追究即可，未有明定。

（3）網絡登錄實名制的規制隱憂。網絡空間的虛擬難測使真實侵權主體難尋，這一問題屬于民法規制、行政法規制和刑法規制的共性問題。但如果在行政法規制中確立網絡登錄實名制，便有助于對違法主體的確認。目前我國《網絡安全法》以法律的形式對“網絡實名制”做出規定，該法第二十四條要求網絡運營者在提供辦理網絡接入、移動電話入網手續等服務中，應要求用戶提供真實身份信息，如用戶不配合提供，便不得為其提供相應的服務。此外，2022年修訂的《互聯網跟帖評論服務管理規定》第四條規定按照“后臺實名，前臺自愿”原則，要求跟帖評論服務提供者要履行通過多種方式認證注冊用戶真實身份信息的義務。再者，《互聯網用戶賬號名稱管理規定》第五條也肯定以“后臺實名，前臺自愿”的原則推行網絡登錄實名制，即要求互聯網用戶必須以真實身份在互聯網空間活動。網絡登錄實名制的實施最大程度降低了網絡虛擬性的弊端，既能使網絡用戶在網絡平臺發聲時秉持更加審慎、嚴謹、認真的態度，不造謠、不信謠、不傳謠，并可積極主動辟謠，從而體現個人素養、提升個人形象，同時也能及時對網絡謠言違法行為實時定位、追蹤、監測、懲戒和制裁。

然而，網絡登錄實名制在我國全面推廣仍存在影響言論自由、增加公民個人信息泄露風險的適用阻礙。2007年，韓國率先推行網絡實名制以應對網絡誹謗和言論自由過度泛濫，但鑒于這一制度對韓國憲法中規定的公民平等權、個人隱私以及言論自由的威脅，最終于2012年被廢止[9]。我國網絡登錄實名制的存廢在學界也存在諸多爭議，不同觀點之間的博弈充分展現了這一制度的優勢與劣勢。對于網絡登錄實名制的未來立法走向，需綜合分析予以明確。

2.網絡謠言行政治理的規制完善

行政法律規制的雜亂導致不同規范之間的矛盾規定，法律條文的抽象表述使得行政制裁標準界定抽象，不同行政機關之間的職權混亂使得行政管制執法行為的重疊、推脫不斷，網絡登錄實名制的設置在網絡空間的存廢之辯爭議不休，這些問題的呈現均不利于執法行為的實施、執法活動的開展和執法權威的形成。因此應秉持統一標準、協調規范的原則，及時將已有的問題提上規制完善日程，從而強化對網絡謠言的行政治理，更好地維護人民群眾的合法權益，促進法治國家的建設。

（1）對于不同規范之間的矛盾規定，主要是解決立法技術問題。為防止行政制裁的差異，在不同位階法律規范立法過程中，應嚴守下位法不得違背上位法的規定。與此相適應，下位法的行政制裁措施及強度也應與上位法保持一致。在我國現有的法律體系框架下，針對散布謠言的違法行為的行政法制裁，應堅持以《治安管理處罰法》為核心標準，其他下位行政法規范在規制散布謠言違法行為時可直接以法理中的“準用性規則”形式，適用《治安管理處罰法》的制裁標準。制裁標準的統一需制定機關及時進行規范的清理工作。而針對行政制裁標準的抽象界定，應盡快出臺配套的司法解釋予以明晰。在此可參考刑法規范中《關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》第二至三條對誹謗罪的細化詳定，從而明確行政規范中的模糊性術語，以更好地指引法律實踐的應用。

（2）對于不同機關之間規制散布謠言行為的職權混亂，應按照職權范疇做好分類安排。其一為負責網絡安全管理的行政機關，如國家安全部、公安部；其二為負責網絡技術服務的行政機關，如工業和信息化部；其三為負責網絡內容管制的行政機關，如文化和旅游部、國家市場監督管理總局、國家廣播電視總局。對于行政機關之間存在職權重疊的情形，改革開放以來，我國已進行了8 次國務院機構改革，根據2018 年的職責整合情況，國務院組成部門已壓縮至26 個。但即便如此，由于散布網絡謠言這一行為可能會違背多部行政法律規范，由此，多機關均有權對該違法行為予以處罰。在這一情形下，需防止兩種極端職權行使傾向，即“一事多罰”的重復處罰以及“一事不罰”的慵懶怠政。行政機關之間應當做好溝通協調，搭建聯動配合機制，以符合法律規制精神和原則，盡早盡快發現問題苗頭、及時準確公布信息、合法合理處置事件，提高行政管理效能。

（3）對于網絡登錄實名制的存廢爭論應以辯證的角度看待。任何制度的存在均不可能盡善盡美，網絡登錄實名制對網絡謠言違法行為的“事前預防、事中探查、事后追責”均有一定的積極作用，但這一制度的實施同時也影響了網絡用戶言論自由的行使，容易引發“寒蟬效應”[10]。而且，如果配套的個人信息數據保護技術未能發揮應有作用，相應的隱私保護制度未能及時搭建，在網絡登錄實名制下收集的個人信息的安全也就無法得到有效保障[11]。近年來，伴隨網絡科技的廣泛應用，不管是在運輸行業、銷售行業等行業領域，還是在校園、工作場所等空間中，都存在許多個人信息泄露事件。由此，配套保護措施需予以強化并切實發揮應有效能。

優劣對比下，面對我國已經設立的“后臺實名，前臺自愿”的網絡登錄實名制，中國既不能直接采用韓國完全廢止的做法，也不能繼續按照現有的路徑前行，而應在繼續堅持實施這一制度的基礎上進一步完善，從而更好地發揮其優勢，避其劣勢。具體的完善方案主要包含兩方面：一是明確需要實名提供的信息內容。我國《互聯網用戶賬號名稱管理規定》中僅概括說明網絡用戶應在認證真實身份信息后注冊賬號，并未明確具體真實身份信息的內容。有的網絡平臺僅要求網絡用戶提供電話號碼或者電子郵箱，而有的網絡平臺則要求提供個人姓名、聯系方式、有效的身份證明（身份證或者護照）甚至是銀行卡賬戶信息。針對這一模糊規定，在今后的細化規制中，建議應在平衡網絡用戶言論自由以及監督權利行使的基礎上，根據不同的網絡空間要求，確定網絡用戶提供不同內容的身份信息。由此也就需要繼續確定完善方案的第二點，即明確需要實名登錄的網絡領域[12]。根據國家介入程度的差異，對于學術交流、生活娛樂等網站，國家應當積極引導正當言論的發布，而不應強制推行網絡登記實名制，可由網絡服務提供者根據網絡平臺設置的功能和目的，對具體需要提供的真實信息自行做出規定，特別是對網絡游戲、網絡婚戀交友等平臺的搭建，可實行會員制，級別越高的會員享有的平臺權益越多，所要提供的個人身份信息也就越多；對于政務類以及金融類官方網站應當全面推行網絡登錄實名制，要求網絡用戶提供姓名、聯系方式和有效的身份證明等必要信息，從而更好地實現官方網站的監督作用和服務作用[13]。

當然，在人工智能時代，推行網絡登錄實名制必然要提前做好配套的信息數據保護，對此可充分發揮區塊鏈技術在信息保護方面的治理優勢，以實現網絡空間分領域、分權限實名登錄，從而更好地協調個人利益與他人利益、社會利益、國家利益的平衡，提高追責、懲戒效率，充分營造均衡治理格局[14]。

三、結 論

現有法律規范對網絡謠言的行政規制較為分散，而且，短期內直接制定一部專門規制網絡謠言的高位階法律較為理想化，并不具有現實可行性。當前針對網絡謠言違法行為，仍應立足于具體行政法律規范中存在的問題分別解決，從而適應于目前的法治發展現狀及演化規律，高效處理因網絡謠言產生的矛盾糾紛。面對網絡謠言對個人生活、社會秩序、國家穩定的重大危害，我們應以具有國家強制力的行政規范為規制手段，在產生本源上清除網絡謠言的存在基礎，在演變過程中阻隔網絡謠言的傳播行為，在危害后果上實現網絡謠言的嚴厲打擊，從而對網絡謠言念好“緊箍咒”，為網絡空間正本清源。