高職院校兩級治理的權力、責任與利益

曹叔亮

（溫州職業技術學院，浙江 溫州 325035）

在高職院校推進內部治理體系和治理能力現代化的進程中，傳統的一級治理已很難適應高職院校內涵式發展的需要，管理成本逐漸增加、管理效益日趨降低與內部治理改革要求高職院校積極推行兩級治理，深化管理體制機制改革，這是當前高職院校實現高質量發展需要解決的問題。高職院校只有變革內部管理體制和運行機制，建立與有效實施兩級治理體制，轉變學校管理職能和角色，降低管理重心，充分調動院系辦學的積極性與主動性，發揮院系在人才培養、科技開發與社會服務方面的作用和管理功能，才能真正提高高職院校的管理效能和人才培養質量[1]。從長遠來看，實施兩級治理是高職院校構建內部治理體系的需要，是高職院校增強自我發展能力的必然選擇，有利于形成特色鮮明的人才培養模式，有利于推進職業教育創新[2]。本文在分析高職院校兩級治理體制機制核心要素的基礎上，探討高職院校兩級治理體制機制改革中的權力重置、責任分擔與利益共享問題。

一、高職院校兩級治理體制機制的核心要素分析

兩級治理是指高職院校按照一定的原則和目標，通過管理重心下移和放權于二級學院，利用資源整合，形成學校宏觀決策、二級學院具體運行的校、院兩級治理模式[3]。高職院校兩級治理必須明確原則、目標、權力、資源、決策與運行等要素，才能實現預期目的。實踐證明，高職院校實施兩級治理是完善內部管理體制和提高管理效能的一種有效管理模式[2]。有研究者從教學管理的視角指出，轉變管理觀念是優化兩級治理的前提，明確管理職責是優化兩級治理的基礎，健全管理制度是優化兩級治理的關鍵，加強隊伍建設是優化兩級治理的保障[4]。據此，高職院校兩級治理的核心要素為管理觀念、管理職責、管理制度與管理隊伍等。也有研究者認為，高職院校兩級治理體制的基本要素是明晰管理層級、優化資源配置、實行目標管理、建立評價機制、改革分配制度[5]。據此，高職院校兩級治理的核心要素為管理層級、資源配置、目標管理、評價機制、分配制度等。

上述觀點從不同的研究視角分析了高職院校兩級治理的核心要素，為高職院校推行兩級治理提供了許多有益的借鑒和參考。本文認為，高職院校兩級治理體制機制的核心要素首先應從管理的基本原理或基本原則出發去探析，尤其要以管理的權責利相統一的原則為指導來分析兩級治理的核心要素。具體來說，高職院校的內部治理問題通常來源于權力分配的不合理、責任劃分的不明確、利益協調的不公平等方面。因此，高職院校兩級治理體制機制改革必須解決權力分配、責任分擔、利益分享等三個問題，才能實現高效運行的管理目的。實施兩級治理，必須樹立一種權、責、利相統一的管理理念，根據實際情況逐步推進兩級治理體制，推動管理重心下移，明確院系為責任主體，充分調動院系的主動性、積極性與創造性，優化辦學資源配置，提升辦學質量，提高辦學效益。要提高質量，就必須發揮高?；鶎拥姆e極性與創造性，就必須從優化高校內部治理結構進行突破[6]。

基于科層制的管理規則、特點與方式，在高職院校兩級治理體制機制改革中，權力重置是首先要解決的問題。必須改變以往一切權力集中于學校頂層的格局，“明確校院之間權力分配方式和邊界”[7]，將實質性權力下放給二級學院，才能激發二級學院的辦學活力。責任分擔是兩級治理的切實保障，建立與權力相適應的問責制度，才能將下放的權力關進制度的籠子里，避免權力濫用的不良局面。利益共享是兩級治理的動力源泉，必須建立科學合理的利益分配制度，才能有效調動二級學院及其教職工的積極性與自主性。因此，權力重置、責任分擔與利益共享是高職院校兩級治理必須予以重視的核心要素，只有從根本上解決上述三個問題，實現權、責、利的辯證統一，才能建立科學、高效、順暢的兩級治理模式。

二、權力重置：高職院校兩級治理體制機制改革的分權訴求

對于規模較小的高職院校，以集權為主要特征的一級治理模式可以做到有效管理和監督，既能節省管理成本，提高管理效益，又能集中辦學資源，提高辦學質量與水平；而對于規模較大的高職院校，傳統的集權管理體制往往難以做到精細化管理和有效監控，常導致管理成本直線上升，管理效益卻日益下降，有限的辦學資源難以充分利用，人才培養質量與辦學效益都難以得到有效提高。因此，以分權為主要特征的兩級治理模式是規模較大的高職院校管理體制機制改革的必然選擇，而權力重置當然就是兩級治理體制機制改革必須滿足的管理訴求，從某種意義上說，兩級治理首先要解決的核心問題是集權和分權問題。高職院校由一級治理轉變為兩級治理，實際上是一個從集權管理模式向分權管理模式轉變的過程。

兩級治理的實施目標是通過對學校教育資源的重新整合與優化配置，使高職院校能主動適應社會改革和發展形勢的需要，確立并調整學校與院系及職能部門之間的權、責、利關系，使院系通過相對獨立的自主辦學，以及學科、專業的整合與發展，激活內部辦學活力，有效提高教育教學質量和辦學效益[8]。在兩級治理體制機制改革的過程中，無論是資源整合優化、組織結構調整，還是職能重新劃分、激活辦學活力，都必須以以分權為核心的權力重置為前提，否則一切都是表面形式的改變，不太可能有實質性的改革效果。兩級治理的本質是基于分權的資源整合，并通過權力重新分配、責任重新劃分、利益重新協商等途徑來實現，而權力重置是先決性條件，直接影響責任劃分與利益協商的進程與結果。

當前高職院校一級治理體系主要面臨如下權力問題：權力過度集中于學校高層，基層單位缺乏處置權；權力運用缺乏規范性與制約性，運用邊界不清晰；權力監督機制不健全，脫離辦學目標。因此，高職院校兩級治理的權力重置必須堅持以下幾個原則：第一，權力分配適當性原則。一個學校分權程度的大小取決于一系列的內部因素與外部因素，各個學校應根據實際情況來權變地確定分權程度的高低；同時根據內外部因素的變化，動態地調整兩級治理中的權力分布結構[9]。第二，制度保障原則。多種形式的權力在學校內部的重新分配必須以制度形式加以明確和規范，否則極有可能造成權力沖突或形成管理真空。學校與院系的權力范圍與邊界必須通過以辦學章程為核心的一系列管理制度來固化與完善。第三，權力監督原則。隨著管理事務的增加與辦學形勢的復雜化，無論多么詳細的管理制度，都難免會有一些漏洞。因此，必須加強權力監督，建立與完善監督制度與機制。第四，目標管理原則。權力重置是為了更好地實現辦學目標，提高辦學質量與辦學效益，那么，制定明確的發展目標及其詳細的指標體系，不僅是目標管理的具體舉措，也是權力重置的直接指向。

三、責任分擔：高職院校兩級治理體制機制改革的問責基礎

高職院校兩級治理體制機制改革必須建立問責制度，通過制度明確縱向機構與橫向部門之間的職能范圍與責任邊界，并以此作為兩級治理的問責基礎。二級學院是高校辦學的主體，構建“?！骸睓嘭熃Y構是二級學院治理的前提[10]。學校、院系、職能部門的職責劃分，應建立科學合理的評價體系和責任追究制度，全面梳理辦事程序，規范問責工作流程，逐步建立科學、有效、規范的責任管理體系。在實施兩級治理時，要進行常態化、制度化的評估與檢驗，建立起科學、有效的監控體系，實現院系管理的科學運行，實現管理效益的最大化[11]。從縱向層次看，明確學校與院系之間的職責劃分是高職院校兩級治理的主線之一，否則就稱不上兩級治理。學校層次必須承擔全面發展、戰略規劃、總體設計等方面的責任，而院系層次則必須承擔人才培養、科技開發、社會服務等方面的具體責任。實行兩級治理體制，最重要的是要處理好學校與院系之間的關系，而科學劃分兩級管理權限、科學合理界定學校與院系的職能職責是處理好學校與院系關系的關鍵[12]。從橫向部門來看，明確院系之間、院系與職能部門之間的職責是高職院校兩級治理的必要條件，否則學校管理將會出現混亂。院系必須承擔人才培養、科技開發、社會服務等方面的責任，而職能部門則必須承擔本部門職責范圍內全校性的協調與服務責任。實施兩級治理，首先必須制定兩級治理規程，明確院系與教學、科研、人事、行政等職能部門之間的職責與管理權限[5]。

當前高職院校一級治理體系主要面臨如下責任問題：學校與院系的責任劃分不明確，導致任務落實不到位；院系與職能部門的責任劃分不清晰，出現推諉扯皮現象；院系承擔的責任與享有的權力和利益不對等，積極性較低；缺乏可操作的問責制度與措施，導致有責難究。因此，高職院校兩級治理的責任分擔必須堅持以下幾個原則：第一，權責對等原則。各級各類機構或部門必須在享有適當權力的前提下承擔有限責任。若權力大于責任，必將出現權力濫用甚至腐敗的現象；若權力小于責任，則會出現無人敢于承擔責任的局面。第二，責任制度原則。責任分擔必須用制度來明確，不能僅憑領導意志或情感偏好來認定。責任范圍與擔責程度必須通過問責制度予以清晰界定，應包含問責的依據、標準、程序、組織機構、方式方法及懲罰措施等。第三，有責必究原則。若出現責任缺失或超越的現象，必須追究當事人及其分管領導的責任，如果一味放縱，必將出現管理失范而混亂、政出多門而無人負責的狀況。第四，預防為主原則。從根本上來說，責任追究并非為了懲罰某個人或某件事，而是為了預防管理事故的發生。因此，采取預防措施，防患于未然才是問責制度的最終目標。

四、利益共享：高職院校兩級治理體制機制改革的共贏目標

管理體制改革必須堅持整體優化的原則重新配置學校的辦學資源，而且必然涉及院系及教職工利益格局的調整。因此，高職院校兩級治理體制機制改革必須建立科學合理的利益協調機制，既要兼顧學校、院系及教職工的利益，又要協調學術利益與行政利益的沖突，還要統籌解決教職工的物質利益與精神利益的平衡關系。但是，建立利益協調機制的根本目的并不是片面的利益公平，還是應以效率優先為原則，畢竟，高職院校的效益提高與長遠發展需要首先提高學校的辦學質量與綜合競爭力，因此，目標管理是兩級治理體制機制改革中的重點問題，只有實現高職院校的總體發展目標，才能實現所有部門及其成員利益共享的共贏目標。高職院校應該實行目標考核管理，需要建立健全院系績效考核評價體系，評價結果與院系的發展、職工的待遇掛鉤，使院系的辦學效益與教職工個人利益息息相關[13]?？冃Э己藨鶕茖W的標準、指標和方法，對各級各類人員完成指定任務的工作業績和效果做出價值判斷，在此基礎上建立利益分配制度與協調機制。利益分配制度改革要有利于院系管理權限的落實，有利于調動教職工的積極性，有利于激發教學與科研人員的創造性。要取消按照職務（或職稱）高低享受崗位津貼的做法，實行崗位目標考核的績效管理模式。

當前高職院校一級治理體系主要面臨如下利益問題：利益分配的原則不利于激發教職工的積極性；利益分配的重點脫離了教學與科研中心；利益分配的目標與學校發展目標不相符；利益分配的機制與實際需求脫節。因此，高職院校兩級治理的利益共享必須堅持以下幾個原則：第一，按勞分配原則。利益共享不是實行平均主義，而是堅持按勞分配的原則，在為學校做出貢獻的前提下，院系實行二次分配，使貢獻較大的教職工享受更多的改革紅利。第二，教學傾斜原則。利益分配應向教學科研一線傾斜，向“雙師型”教師、新技術推廣能手傾斜，構建有利于調動廣大教師積極性、有利于教學良性發展、有利于吸引有學術造諧和教學專長的教師安心基層工作的分配方案[14]。第三，目標指向原則。利益分配方案必須根據學校與院系的既定發展目標來制定，符合發展目標的工作應該受到優先獎勵，偏離甚至不符合發展目標的應該少獎勵或不獎勵，以此引導教職工向共同的發展目標努力。第四，動態激勵原則。高職院校兩級治理體制的有效運行，依賴于動態的激勵機制[15]。激勵措施不能一成不變，應該根據學校的發展戰略與所處的形勢不斷調整，以便實現學校的短期與長期發展目標。第五，有限差距原則。利益分配必須拉開適當的差距，以激發院系及其教職工的工作活力與動力。差距過大，容易激起內部矛盾，打擊基層教職工的主動性、積極性與創造性；差距過小，則不能有效實現激勵目標與效果。

對于規模較大的高職院校，管理問題日益復雜，實行兩級治理體制機制改革是必然趨勢。權力重置、責任分擔與利益共享是兩級治理繞不開的話題，其中所包含的指導思想、改革目標、基本原則、核心內容、具體措施與監督機制等皆是高職院校兩級治理必須予以重視的要點。清晰界定校院兩級權責利關系是完善內部治理結構、提升治理效能的基礎[16]，科學、有效的管理體制與和諧、順暢的運行機制有利于提高高職院校的管理效率，有利于促進高職院校內涵建設與高質量發展，有利于提升高職院校的綜合競爭力。因此，以權、責、利辯證統一為核心的兩級治理對于高職院校的管理體制機制改革、推進內部治理體系與治理能力現代化具有重要意義。