新《職業教育法》背景下我國農村職業教育現代化的法治推進路徑

劉鑫岳

（江蘇師范大學淮海經濟區立法研究院，江蘇徐州 221116）

習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村?！盵1]我國在實現了全面小康這第一個百年奮斗目標之后，如何進一步實現鄉村的全面振興，成為新征程上的一大考驗。國務院在2021 年印發的《“十四五”推進農業農村現代化規劃》中強調，新征程上的“三農”工作要注重持續深化農業農村職業教育改革，繼續提升農民科技文化素質，加快中國特色農業農村現代化進程[2]。農村職業教育作為一種直接面向“三農”問題的類型教育，在鄉村振興過程中起著復合性作用，是實現農業強、農村美、農民富目標的關鍵性手段之一[3]。2022 年5 月，新修訂的《中華人民共和國職業教育法》（以下簡稱新《職業教育法》）正式施行，該法明確：“國家采取措施，支持舉辦面向農村的職業教育，組織開展農業技能培訓、返鄉創業就業培訓和職業技能培訓，培養高素質鄉村振興人才?！边@一立法進一步推動了國家職業教育資源向“三農”方向的傾斜，農村職業教育進一步成為深入推進我國鄉村振興戰略的重要抓手。當前，我國職業教育服務鄉村振興政策正處于“美麗宜居鄉村建設”的創新期[4]，新《職業教育法》的頒布施行為職業教育法治化提供了契機。法治化是現代化的應有之義，在全國奮力推進中國式現代化建設的時代語境下，探尋農村職業教育現代化的法治推進路徑恰逢其時。

一、農村職業教育現代化之于鄉村振興的意義

人才是落實鄉村振興工作的關鍵力量，深入推進鄉村振興戰略要靠“愛農業、懂技術、善經營”的新型農民。在推進農村職業教育現代化的進程中，同時在新《職業教育法》的支持下，農村職業教育培養新型農民的質量和效率都將進一步得到保障。

首先，現代化的農村職業教育強調教育公平，這是保證農村職業教育能夠持續培養新型農民的前提基礎。追求公平正義是“良法”必須具備的內在價值[5]，新《職業教育法》在職業教育平等權的保護上取得重大突破，重視農村職業教育改革。新《職業教育法》第3 條規定：“職業教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型，是國民教育體系和人力資源開發的重要組成部分”，這是我國首次以法律形式明確職業教育和普通教育在法律地位上“平起平坐”。新《職業教育法》第57 條對各級政府提出要求，要“加大面向農村的職業教育投入，可以將農村科學技術開發、技術推廣的經費適當用于農村職業培訓?！睘榱吮ＷC入學機會平等，豐富升學途徑，新《職業教育法》第14 條提出國家應建立“服務全民終身學習的職業教育體系”，第37 條提出國家應“建立符合職業教育特點的考試招生制度”，該制度進一步融通了職業教育的升學途徑，豐富了職業教育的深造方式[6]。為了避免因地區或行業間信息不平等導致入學機會縮水的問題，第37 條要求相關部門要“建立職業教育統一招生平臺”，破除職業教育招生信息壁壘。這些修訂之處都體現了教育公平精神，豐富了農村人口接受職業教育的機會，建立了更加透明便捷的入學升學機制，以增強農村職業教育的吸引力，激發農村人口參與農村職業教育進修深造的積極性。

其次，現代化的農村職業教育能夠不斷培養出適應鄉村振興戰略要求的新型農民，以實現農業強、農村美、農民富的目標。第一，農村職業教育是提高農村人口收入水平、實現農民富的高效手段。有研究表明，隨著時間的推進，農村職業教育整體上對于農村人口的收入回報呈現持續上升的趨勢。對于其中的低收入水平群體而言，農村職業教育的收入回報率呈現“平穩過渡后穩健上升”的特征[7]。還有研究從組織培訓農村勞動者的機構類型角度出發，發現不論是自雇傭個人技能培訓、企業培訓還是政府培訓，都對農村勞動者的收入增加有幫助[8]。由此可見，農村職業教育對于提高農村人口整體收入水平和解決農村相對貧困問題的作用巨大。第二，具有專業技術技能、結構數量合理的新型農民能夠幫助地區產業轉型升級、推動產業興旺。舉例說明，在以農作物種植與培育為主要產業的地區，新型農商人才不僅掌握高產低碳的農產品種植技術，還能運用互聯網技術廣開銷路；在以農產品加工為主要產業的地區，掌握農產品先進加工手藝的新型農民團體能夠將企業吸引到農村建廠，帶動村民就業；在大力發展共享農莊、休閑農業等新產業新業態的地區，具有較強創新精神和服務意識的新型農民們能夠自己做老板，共同成為打造地區服務品牌的中流砥柱。因此，農村職業教育可以通過因地制宜培養新型農民，釋放鄉村的經濟活力，推動當地產業興旺，從而實現農業強。第三，新型農民是建設鄉村生態文明、精神文明和推動實現農村美的關鍵力量。鄉村振興不能以犧牲農村的生態環境為代價，綠色應當是農村現代化建設過程中的永久底色。使綠色生產成為農民們的自覺行動，農村職業教育在其中扮演著重要的角色。在培養新型農民的過程中，一方面大力推廣綠色高產的生產方式，另一方面幫助他們樹立“綠水青山就是金山銀山”的生產生活理念。農村職業教育還承擔了滿足農民精神需求、促進鄉村文明建設的使命，在教育培訓的過程中弘揚社會主義先進文化，循序漸進推動鄉風文明建設。

再次，現代化的農村職業教育有利于打造和諧有序的善治鄉村，這是實現鄉村振興的環境依托。農村職業教育可以作為一種鄉村社會治理工具是國家對鄉村社會進行有效治理的重要手段。當前我國鄉村社會正值轉型期，處在“半熟人社會”背景下的農村社會結構愈加扁平，鄉村內部的血緣關系紐帶作用日漸式微，村民間的交往更加理性，傳統內生權威控制力下降[9]286，這些變化都會給鄉村治理環境帶來不穩定因素。在深入推進鄉村振興戰略的進程中，現代化的農村職業教育能夠發揮其治理功能應對鄉村社會轉型帶來的治理難題，從育人層面促進實現鄉村治理現代化。此處的育人是指培養能夠促進實現鄉村善治的具有職業技術能力的農村人才。農村職業教育運用不同的教育培訓工具，一方面塑造受教育者的良好的個人素養、正確的權利義務觀念、應當承擔的公共責任等利于更好地參與鄉村公共生活的品質。這有助于提高農村人口自我管理的能力，減少在農村公共生活中因傳統內生權威降低而帶來的不穩定風險。另一方面，培養受教育者能夠持續適應農村現代化建設所需的職業技術能力和參與鄉村治理工作的組織能力和管理能力。這有助于防止出現農村人口大量失業從而破壞鄉村社會結構的現象，也有助于提高更多農村人口依法參與鄉村公共事務的能力，繼而實現鄉村善治。

二、農村職業教育現代化的困境研判

當前推進農村職業教育現代化面臨著無法適應農村“空心化”、辦學條件落后、合作匱乏和教育同質化現象嚴重等問題，總結其困境成因是辦學定位模糊、制度不健全和政府作用發揮有待提升。

（一）農村職業教育現代化的問題審視

其一，農村職業教育的開展沒有適應農村的“空心化”趨勢。當前我國農村職業教育的指導思想已轉變為吸納人才回鄉創業就業、引領地方致富轉型，但愈演愈烈的農村“空心化”現象卻令人懷疑這一轉變的實踐可行性。在大力推進城鎮化建設的過程中，我國城鄉之間的就業機會和收入水平的差距逐漸拉大，為了追求更好的物質生活條件，許多農村人口離開農村進城務工創業。根據第七次人口普查數據，在2020年，農村流向城鎮的人口為3.31 億人，占整個流動人口的比重達到88.12%，顯示農民進城熱度并未減弱。從鄉村流向城鎮的人口在2010 年至2020 年這10 年間增加了1 億人[10]。在現實面前，農村職業教育“離農”“去農”的問題愈加凸顯，很多培訓演化成了輔導農民進城務工技能速成班，辦學導向逐漸背離了鄉村振興的發展需要。當前僅強調農村職業教育要發揮吸納人才返鄉就業的功能，屬于偏離實際需要，沒有把握清楚農村職業教育最主要的目標受眾。

其二，辦學條件難以支撐農村職業教育現代化轉型。辦學條件一直都是我國農村職業教育工作的短板，并且存在總體上缺乏和地區間不平衡的雙重難題。硬件方面，作為推進農村職業教育現代化的物質基礎，部分地區配套設施和教學器材的匱乏嚴重限制了農村職業教育的教學質量。常見的情況是，一般在農業現代化水平較低的地區，其經濟發展水平也較為落后，政府對于農村職業教育的硬件投入也不足。當在這些地區開展新農業技術培訓時，相應設備的短缺就會導致培訓效果的大打折扣，進而容易導致當地農業現代化水平與發達地區的差距進一步擴大。軟件方面，專業師資力量的薄弱也使推進農村職業教育現代化工作缺少人才支撐?，F代化的農村職業教育要求具備一支面向“三農”、數量充足、結構科學并且質量較高的教師隊伍，但當下農村職業教育工作普遍存在師資數量不夠、實訓能力不足、專業程度較低等一系列問題。沒有現代化的辦學條件的支持，就難以抓住鄉村振興的戰略契機加快農村職業教育的轉型與發展，這也將嚴重限制新型農民的培養質量的提升。

其三，因合作匱乏而無法激發農村職業教育的轉型合力。新《職業教育法》支持企業和其他社會力量參與舉辦職業教育，重視推進產教深度融合，提出國家應建立健全職業教育與普通教育相互融通、不同層次職業教育有效貫通、服務全民終身學習的現代職業教育體系。雖然本次立法也意在繼續通過合作辦學新模式來推動我國職業教育改革，但在農村地區，此項工作還面臨諸多阻礙。很長時間以來，參與農村職業教育的各方力量多是各自為戰，尤其在地理位置偏遠的經濟欠發達地區，辦學生態仍然較為封閉，教學合作模式老舊，農村職業教育的開展與當地環境需求、發展態勢關聯較弱[11]。如果各方力量都能夠在某種機制下保持溝通、充分合作、激發合力，就能讓每個受教育者在現代化農村職業教育體系中學到適合自己并貼近農村發展實際需要的職業技能。

其四，教育同質化嚴重限制新型農民的個性化發展。農業現代化建設意味著新型農民的培養要走分工精細化道路，農業產業鏈的延長使得勞動者之間的分工差異逐漸增大?，F代化的農村職業教育應當與時俱進、因地制宜地調整專業設置和課程構建，從當地的農業生產結構、產業特色和人才基礎等方面分析人才培養需求，以此作為當地農村職業教育的專業設置和課程構建的依據。但是，當前農村職業教育的專業設置和課程構建存在高度同質化的特點，與現代農業發展方向嚴重脫節。農村職業教育為了迎合市場，紛紛開設許多非農專業課程吸引生源以獲得生存資本，甚至隨意縮減涉農學院和專業數量，限制招生人數，忽視對區域特色農業人才的培養。長此以往，農村職業教育將越來越趨同于城市職業教育，更無法培養出能夠服務區域特色農業發展的個性化新型農民。

（二）農村職業教育現代化問題的成因剖釋

首先，模糊的辦學定位容易使我國的農村職業教育工作偏離現代化轉型的關鍵發力點。其一，農村職業教育的目標群體定位模糊。當前我國仍然處于城鎮化率較快速度增長階段，工業化城鎮化建設趨勢不可逆轉，許多農村人口為追求更好的居住環境進城務工創業的意愿也暫時不可能被改變。在此情境下，如果將農村職業教育的功能定位為吸引進城農民返鄉，是不符合社會發展規律的，也會造成農村職業教育資源的浪費，無法滿足一直從事農業生產活動的農村人口的個性化教育需求。需要明確的是，現階段我國農村職業教育應當以一直從事農業生產活動的農村人口為主要教育目標人群。先集中力量把這些受教育者的職業教育工作做好，自然就能夠起到吸引農民返鄉的效果。其二，當前農村職業教育的現代化轉型工作的功夫多用在表面，未真正觸及轉型的重點。農村職業教育現代化要求我國農村職業教育要實現從“普通職教”向“農村特色”的轉型。但現實中許多地區與這一目標背道而馳，只顧及迎合市場謀求生存資本，使得農村職業教育呈現“離農”“去農”的現象。當前，“受教育人權的重心正在從獲得教育機會向獲得優質教育過渡?！盵12]沒有因地制宜、失去農業特色的農村職業教育，其質量令人擔憂，培養的人才技能特點不明顯，勢必會面臨“進城進不去，回鄉回不來”的就業窘境。

其次，保障農村職業教育現代化的配套制度不健全，缺乏完善的制度體系作為轉型支撐。一是農村職業教育存在太多無法可依地帶。我國目前對農村職業教育作出規定的現行立法只有新《職業教育法》，但其也僅是在宏觀層面確定了國家對于發展農村職業教育的重視和支持，尚沒有立法細化農村職業教育的工作具體該如何展開、農村職業教育現代化該如何推進。新征程上的“三農”工作要求加快實現中國特色農業農村現代化，但在其中的人才培養層面，我國尚缺少一部能夠促進農村職業教育現代化轉型的教育單行法，同時也缺少更多特色鮮明的農村職業教育地方立法。二是農村職業教育缺少有效的執法監督機制。在農村職業教育領域，執法監督的缺失會使教育行政執法效果大打折扣，因此，亟須教育立法在內容上更加明確化和具有可操作性，以建立健全農村職業教育的執法監督機制[13]。新《職業教育法》大量使用鼓勵性條文，缺乏責任主體的追責條款[14]，難以保證對農村職業教育的開展進行有效的執法監督。目前學界對于農村職業教育的法治研究多集中在立法研究，忽視了對執法主體的有力監管。

最后，政府對改善辦學條件和促進教育合作的投入不足，發揮作用有待提升。新《職業教育法》要求，各級人民政府應加大對農村職業教育的投入力度，如有需要，甚至可以適當占用農村科學技術開發、技術推廣的經費。由此可知，各級政府應當對農村職業教育辦學條件差的問題負責，各級政府有責任增加投入以持續改善本區域農村職業教育的辦學條件，支持農村職業教育現代化轉型，解決農村職業教育辦學硬件設施不足和師資力量薄弱的問題。同時，新《職業教育法》構建了由政府統籌管理的職業教育實施體制，進一步強化、細化了從中央到地方各級政府的職責要求。面對農村職業教育中出現的合作匱乏問題，各級政府有責任利用其統籌管理能力，牽頭組織農村職業教育的各方參與力量積極溝通，共同謀劃布局適合本地區的校企合作、產教融合等工作。面對教育同質化現象嚴重的問題，各級政府有責任推動本地區因地制宜發展適合自己的農村職業教育，及時糾正農村職業教育趨同于城市職業教育的錯誤發展方向。

三、農村職業教育現代化的法治進路

在找到制約因素后，未來應在法治軌道上從明確辦學定位、健全配套法律制度和加大政府投入三個方面推進農村職業教育現代化。

（一）明確農村職業教育新定位

農村職業教育現代化應以適應并助推農村現代化發展為目標，遵照農村社會特征和受教育者身心發展特點，實現農村職業教育向現代教育的整體轉換過渡的過程[15]。在這個過程中，重點是將目標人群通過農村職業教育精準塑造為能夠服務鄉村振興戰略的新型農民。對于一直從事農業生產勞動的農村人口，農村職業教育要因地制宜為他們開設符合當地農村現代化發展特點和農業特色的專業課程。上文曾舉例說明，現代化的農村職業教育整體上可以按照專業技能型、生產經營型和社會服務型這三種類型進行新型農民培養。這三種類型能夠根據不同地區的發展需求細分出豐富多樣的農村職業教育課程類型，確保實現差異化培養，改善當前農村職業教育的同質化現象和與其他職業教育的趨同性趨勢。另外，要充分認識到農村職業教育現代化的治理功能，在未來充分利用其治理工具屬性，推進實現鄉村善治。農村職業教育現代化用育人的方式嵌入式推進鄉村社會治理現代化進程，通過培養能夠促進實現鄉村善治的具有職業技術能力的農村人才來抵御“半熟人社會”中的不穩定因素，提高更多農村人口依法參與鄉村公共事務的能力。

（二）健全配套法律制度

只有通過有效的制度安排，才能實踐法治的理念，才能實現法律的目的，才能成就社會治理的終極目的[16]。新《職業教育法》的頒布施行為我國農村職業教育現代化建設提供了立法支持，但要想真正實現這一轉型目標，還需要健全配套法律制度，以形成有效的制度安排來保障其實現。

一方面，要推動制定出臺農村職業教育單行法。農村職業教育的法律完善能更好地發揮法律作為上層建筑的頂層指導作用，加快實現農村職業教育的現代化轉型，服務鄉村振興戰略。專項立法在指導農村職業教育現代化轉型工作突破現有困境的同時，還可以為農村職業教育的未來發展提供前瞻性指引。筆者建議農村職業教育單行法的制定應注意以下幾個方面。第一，該專項立法首先要對農村職業教育的責任主體、法律行為以及法律責任都予以盡量詳盡的規定，而非倡導性、指示性或原則性的規定，這樣才能為農村職業教育中出現的法律問題提供明確且具有可操作性的解決途徑。第二，農村職業教育單行法還應對具體項目的展開進行細化。例如，應對新《職業教育法》第57 條中規定的農村科學技術開發、技術推廣經費等事項進行進一步細化。對每個項目的責任主體、經費管理、考核評估等問題進行規定，爭取做到專人專項管理、專項?？顚Ｓ?，用立法來為農村職業教育項目開展效果提供保障。第三，農村職業教育單行法在立法時應充分考慮我國農村地區間的巨大差異，做到協同式立法，緊扣鄉村振興戰略，以立法帶動建立與各地農村相協調的農村職業教育體制。

另一方面，要讓農村職業教育法律制度進一步完善，執法監督是關鍵一步。監督主體、監督程序以及監督后的追責機制都應以法律條文確定下來。第一，當前監督主體權力范圍尚未厘清，需要在相關法律條文中確定監督主體的監管范圍；要加強農村職業教育主管部門間的協同參與和相互制約，并且防止因部門間相互推諉導致的效率低下問題。第二，以立法形式規范相關主體之間的監督程序。權力的運行需要監督，而監督的運行需要一個高效有序的程序設計。農村職業教育單行法屬于行政法范疇，農村職業教育中出現的監督程序也應以行政程序為范例具體細化，從而保證農村職業教育執法活動是在法律允許范圍內以及在有效的監督機制下實施的。第三，監督過程中如果出現違法違規、嚴重阻礙農村職業教育現代化的行為時，糾錯追責機制就十分有必要。必須將監督主體、監督行為以及監督結果及時予以公示，監督程序必須要做到公開透明，在糾錯追責中，要將過失、過錯、越權和缺位等行為進行針對性問責，確定解決措施和預防機制。

（三）全面提升政府的投入力度

首先，政府要積極作為，發揮統籌作用，加大對農村職業教育的資金投入力度。政府不僅要增加財政支持，更要確保對農村職業教育的?？顚Ｓ?，要讓相應財政支出落到實處，加大?？顚Ｓ帽O督力度。同時，要保證定期定向投入支持農村職業教育成果產出、農村職業學校建設、農村職業學校優秀學生獎勵機制建設和農村職業教育人才補貼等項目。新《職業教育法》第56 條規定，職業教育的經費投入應當與職業教育發展需求相匹配，為此國家要不斷優化教育經費支出結構，鼓勵通過多種渠道依法籌集發展職業教育的資金。政府應當準確把握當地農村職業教育的發展需求，聯系多種渠道參與農村職業教育發展投資。此舉不僅可以緩解財政壓力，而且還可以引入市場活力，構建政府、市場、鄉村“三位一體”的協同推進機制，實現農村職業教育的共建共治共享。

其次，政府也應加大人才引進力度，提高政府組織的教育培訓質量，積極引進高效多樣的教育培訓方式。政府層面解決農村職業教育師資短缺問題，不僅可以引入高端專項職業人才，還可以培養本土化職業教育人才。提高農村職業教育教職工待遇水平，推動本地職業教育人才自愿回鄉執教，形成農村職業教育發展和農村職業人才培養雙向促進。另外，有研究表明，企業培訓能顯著提升農村勞動者的收入水平，政府培訓雖然對于農村勞動者收入水平的提升效應不顯著，但也能夠促進農村勞動者就業和幫助提高他們的生活水平[8]。因此，政府應當鼓勵企業在農村職業教育中開展更深入更廣泛的教育培訓，并為企業提供減稅、培訓補貼等政策優惠和科研、場所等資源支持。

最后，政府要對當地農村職業教育的發展情況進行跟蹤，定期發布統計數據，便于及時發現新問題和接受人民監督。教育部每年都會發布我國年度教育事業發展統計公報，以《2021 年全國教育事業發展統計公報》為例，公報中提到了學前教育、義務教育、特殊教育、高中階段教育、高等教育和民辦教育，但并未將職業教育發展狀況單列一節進行統計，而是將其按階段等標準穿插進其他教育類型進行統計，并且全文未提及農村職業教育的發展狀況[17]。對此，今后應當提高對于職業教育以及農村職業教育的重視程度，各級政府要將二者更加顯著地體現在每年的教育事業發展統計報告中，以此推動全社會對于農村職業教育現代化建設的重視和監督。

四、結語

新《職業教育法》的出臺推動了國家職業教育資源向農村地區的傾斜，為我國農村職業教育工作提供了更多法律層面的支持。作為深入推進鄉村振興戰略的重要抓手，我國農村職業教育應當盡快實現現代化轉型，才能適應新征程上的鄉村振興工作要求。法治化是現代化的應有之義，推進農村職業教育現代化應當在法治軌道上進行。面對當前我國農村職業教育的轉型困境，一是要明確農村職業教育新定位，二是要健全配套法律制度，全面提升政府的投入力度?，F代化的農村職業教育將進一步保障農村地區人口的受教育權，促進教育公平的實現，助力鄉村實現農業強、農村美、農民富的建設目標。