農戶移民搬遷的政策執行研究
——基于淮河行蓄洪區個案研究

張 勇 張宇豪 黃 璜

安徽財經大學，安徽 蚌埠 233030

一、研究背景與問題提出

我國移民搬遷政策經歷了從針對個別區域到多個區域，最后在國家層面加以整體設計與全面推進的演變過程。國家針對淮河兩岸群眾生命財產及生產生活安全問題，探索實施了多種形式的移民搬遷政策。2003 年國務院針對淮河洪水問題召開了治淮工作會議，決定對受淮河洪水影響的群眾實施遷建。2011 年國家發改委、水利部印發《關于切實做好進一步治理淮河工作的指導意見》，明確指出“積極推進淮河行蓄洪區和淮河干流灘區居民遷建”。2020 年習近平總書記考察安徽時對行蓄洪區作出重要指示，“要根據蓄洪區特點安排群眾生產生活，揚長避短，同時引導和鼓勵鄉親們逐步搬離出去，確保蓄洪區人口不再增多”。黨的二十大明確提出“要統籌水資源、水環境、水生態治理，推進城鄉人居環境整治”?；春有行詈閰^移民搬遷作為現階段淮河治理的重要公共政策及系統工程，一方面幫助了數以千計人口擺脫貧困處境，另一方面通過空間轉移解決了貧困人口未來生存與發展問題，進而實現“搬得出、穩得住、能致富”的政策目標。

學界針對移民搬遷已形成了多層次、多視角研究，并成為跨學科研究的熱門主題。從生計—社會視角來看，移民搬遷顯著促進農戶增收的同時，改善了農戶居住與發展的外部環境[1]，促進了搬遷農戶的幸福感及生態系統保護[2]。農業與非農收入差距隨著搬遷時間的增加而縮小，表明搬遷對不同時段內農戶生計資本水平與減貧效益都有顯著正向作用[3]。從制度—環境視角來看，當前農戶搬遷與宅基地制度改革之間存在高度的協同性與目標一致性[4]，同時移民搬遷能夠緩解遷出地農戶與有限資源之間的緊張關系，引導搬遷農戶向城鎮轉移[5-6]。從模式—評價視角來看，企業帶動安置模式[7]、城鎮安置模式[8]、鄉村振興與本土化安置模式[9]對農村以及農民的生產、生活、生態水平均有明顯提升。因此，在搬遷政策制定過程中應遵循整體—部分原則，加強制度銜接的同時也要注重結合地方實際情況[10]。

現有文獻主要基于移民搬遷的經濟視角，從農戶收入、制度與模式評價等方面分析移民搬遷的實施效果，為政策實施提供分析思路，但基于政策執行角度對移民搬遷的過程研究成果不夠全面。隨著移民搬遷公共政策的不斷深化，從結果分析轉向過程研究是應有之義。美國公共政策學學者艾利森認為，在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執行。有學者認為信息不對稱、公共組織激勵不足、政策本身不完善是造成移民搬遷政策執行偏差的主要原因[11-12]。因此，為實現大規模移民搬遷安置“搬得出、穩得住、能致富”的政策目標，政策執行的有效性成為關鍵。自下而上的政策執行與反饋，對于實現自上而下的政策目標同樣具有重要作用[13]。然而，作為黨和國家在實踐中探索出的系統工程，移民搬遷過程中存在哪些政策執行困境？如何有效破解移民搬遷政策執行難題？目前學界對上述問題的關注和研究還不多。

鑒于此，本文基于經典理論模型探究移民搬遷過程中存在的問題，采用個案研究方法，以安徽省F縣H鄉淮河行蓄洪區移民搬遷工作為研究案例，從政策執行視角出發，探索淮河行蓄洪區移民搬遷過程中的政策執行問題，分析其內在原因，有助于認識當前移民搬遷面臨的困境，以期為同類地區實施移民搬遷政策提供有益參考。與以往研究相比，本文意義主要體現在：一是基于史密斯政策執行模型的多要素進一步認識政策執行問題的關鍵所在。政策執行涉及多要素與多主體之間的結構關系。誠然，這種結構與關系對于政策執行存在一定張力，甚至在政策執行過程中可能脫離原有政策目標，加劇目標群體與政策執行者之間的緊張關系，進而營造出復雜的政策環境，造成既定公共問題與公共政策無法及時予以回應與解決。因此，對政策執行的探索不僅有助于揭示多要素與多主體之間的架構關系，更是回應如何提高政策執行效能，也是實現政策目標的重要前提。二是基于中國情景、立足于本土案例。F縣淮河行蓄洪區涉及減貧、避險、移民搬遷等多類型要素，關系到如何實現“搬得出、穩得住、能致富”的政策執行目標。F縣H鄉于2019年完成了“淮干工程”，在淮河行蓄洪區移民搬遷工作方面積累了豐富經驗，其正在推進的“淮安工程”能夠更好展現政策執行問題及解決方式，此案例研究能夠充分揭示移民搬遷過程中的政策執行細節問題。

二、理論基礎與分析框架

（一）政策執行過程理論

1970 年拉斯韋爾提出政策科學研究可以劃分為政策過程的知識以及政策過程中的知識，前者聚焦于政策過程的科學性，后者更加關注政策內容，二者具有邏輯上的一致性[14]。此后的公共政策研究大多按上述兩條路徑展開[15]。20 世紀70 年代中期，以Pressman、Wildavsky 等為代表的西方公共政策學者開始聚焦公共政策執行過程這一議題，隨后產生“自上而下”和“自下而上”的研究模式[16]，并在此基礎上基于多層次、多視角構建了眾多公共政策執行分析框架[17-19]。西方公共政策執行理論為中國公共政策研究提供了新的視角與啟發，眾多國內外學者把目光聚焦到中國公共政策執行成功或存在問題及原因分析，逐漸演變成當前中國公共政策執行的研究范式[20]。然而，國內學術界研究發現運用西方公共政策執行理論在解釋與觀察中國政策問題時，尤其是解釋地方和基層政府政策執行過程中，出現了理論與實踐脫鉤的困境[21]。因此，20 世紀90 年代國內學者開始致力于將西方理論本土化，并衍生出符合中國場域的理論學說。例如，將政治學理論與中國特色相結合提出的“政治性執行”[22]、“行政性執行”[23]；結合具體案例研究提出“上有政策，下有對策”[24]、“不出事邏輯”[25]、“變通執行”[26]、“共謀執行”[27]等一系列本土化學說，重構了經典理論與中國情景秩序，為后續公共政策執行研究提供了新的研究框架。

（二）農戶移民搬遷政策執行的理論分析框架

已有研究從多層次、多角度揭示了公共政策執行過程中可能出現的問題，為移民搬遷的政策執行提供了研究視角。但這些研究多以單個因素探討政策執行困境，并沒有從多要素視角解釋影響政策執行的困境及其原因。1973年托馬·史密斯提出的政策執行模型為本文提供了一個良好的研究框架[28]。史密斯指出影響公共政策執行的因素包括四個方面：理想化政策、執行機構、目標群體與環境因素，這些要素彼此產生互動張力，通過反饋促進或阻礙政策效果的呈現。

就移民搬遷而言，本文以史密斯政策執行模型為基礎構建政策執行框架更具合理性。史密斯指出政策執行過程涉及多方主體，是一個“自上而下”到“自下而上”的演進過程。該模型主要觀點包括：一是政策本身與目標群體之間在目標和需求上不一致，需要以公共利益為邏輯起點進行修正[29]；二是政策執行者的目標與手段受政策環境影響；三是互動反饋雙方是一個平等交流過程，并非單向控制；四是目標群體的利益和觀點將反饋到政策上并影響政策制定[30]。史密斯政策執行模型能夠對移民搬遷的內容與過程進行全方位解析，有利于探尋政策執行的影響因素以及其間的內在關系，為移民搬遷從政策目標落實為政策現實提供分析框架。因此，本文構建了移民搬遷政策執行的理論分析框架（如圖1所示）。

圖1 移民搬遷政策執行理論分析框架

1.理想化政策。理想化政策應具備合理、合法、可行等特征，能最大程度滿足政策受眾需求，反映出政策制定者的初衷與受眾者的美好意愿，在整個政策執行系統中具有基礎作用。具體來說，政策執行形式要以法律法規明確或由權威機構下達，使其具備合法性；清晰的類型、淵源與范圍是政策實施的關鍵，能夠保證政策內容科學、合理；理想化政策還需考慮社會形象，包括社會認知、公眾看法等。目前，移民搬遷政策由國家、地方政府統籌制定，并交由各地方單位具體實施。因此，政策制定時需要明確政策目標，充分考慮政策受眾群體利益，研判政策執行結果能否達到預期效果。同時政策要經過嚴格的科學論證，考慮其內容、范圍、類型等是否合理可行。最后，政策制定要與實際情況相結合，能夠解決實際出現的問題。

2.執行機構。在移民搬遷過程中，除需要理想化政策引領外，執行機構的行為也決定了政策執行效果[31]。從主體上看，執行機構指負責執行政策的組織機構與人員；從客體上看，還包含執行態度及執行方式。由此，執行機構無論是組織與個人還是部門的縱向與橫向，都要保持密切的協調溝通，形成一套科學高效的執行體系。同時政策執行人員自身能力和素質也影響著政策執行效果，需要對執行客體加以約束，防止出現消極執行等現象發生。

3.目標群體。目標群體是指受政策執行影響的當事人，他們作為“理性經濟人”全面衡量自己在政策中的利弊關系，并基于政策執行的相關因素作出反饋。具體而言，目標群體包括政策執行對象的組織化、制度化程度。作為政策執行中的利益主體，與政策制定、執行機構、環境因素緊密相關，因此在整個政策執行過程中處于核心地位。

4.環境因素。政策在社會大環境下執行必定會受到各種社會因素的制約，政策制定、執行機構、目標群體既受環境因素影響，同時也反向影響著環境。環境因素涉及政策執行過程中的內部環境和外部環境，內部環境包括風俗、家庭情況等因素，外部環境包括政治、經濟、文化等因素。積極的政策環境有助于政策制定與執行，消極的政策環境會制約整個政策執行過程，增加執行成本。

三、案例呈現：F縣H鄉淮河行蓄洪區農戶移民搬遷政策執行

本文采取個案研究方法，筆者于2021 年12 月至2022 年3 月深入F 縣進行實地調研，以F 縣H鄉淮河行蓄洪區移民搬遷為研究對象，對移民搬遷過程中的政策執行進行深入分析。通過對F縣行蓄洪區辦公室工作人員、H鄉鄉鎮干部、村干部、村民等多次正式與非正式訪談，并結合淮河行蓄洪區移民搬遷有關政策文件，對F縣H鄉移民搬遷政策執行進行分析。

F縣位于安徽省東北部、淮河中游南岸，是滁州市所轄八個縣市區之一，下轄15個鄉鎮，國土面積1 949.5 平方公里，人口78.6 萬人?；春釉贔 縣境內長達52.5 公里，包含一個花園湖行蓄洪區，涉及F縣8個鄉鎮，人口約18萬人。F縣H 鄉作為淮河流域28個行蓄洪區之一，同時也是淮干工程與淮安工程的重點區域，其特點為農戶數量多、移民搬遷任務重、受洪水影響大，是淮河行蓄洪區移民搬遷的主戰場。據統計，F縣淮河行蓄洪區居民遷建2019—2021年需完成花園湖行蓄洪區行洪水位20.5 米以下5 596 戶18 459 人外遷安置。在移民搬遷過程中，補償與安置是搬遷農戶最為關心的問題，也潛藏著許多政策執行難題，H鄉的個案在一定程度上兼具典型性與代表性，是觀察與研究移民搬遷政策執行的窗口。

（一）政策本身：政策模糊與“一刀切”

當代中國行政體系中，上級為了保障公共政策執行力度，普遍采用行政發包制，因此上級政策具有指導與引領作用[32]。近年來，隨著社會環境日漸復雜以及經濟發展水平不斷提高，上級政策制定很難完全符合各地區實際情況，雖然一定程度上賦予了地方自主探索與裁量空間，但在實際政策細化與實施過程中，由于上級政策的模糊性，反而加劇了下級部門細化工作的難度。與此同時，理想化的政策是政策制定產生的目標，也是政策執行的前提和遵循的結果導向[33]。因此，在地方細化政策過程中忽視目標致使政策“不接地氣”，會帶來公共政策執行偏差。F縣行蓄洪區辦公室的工作人員張某表示：

“上面的文件對各市建設標準、進度、資金總量都作了明確說明，但安置補償部分的描述太過于籠統了。補償怎么分？分給誰？誰來分？這些東西不明確，我們也不好繼續細化?！保ㄊ茉L者：張某，訪談地點：F縣行蓄洪區辦公室，訪談時間：2022年1月5日。）

一方面，從政策目標上來看，行蓄洪區移民搬遷是為了實現“搬得出、穩得住、能致富”，進而解決“一方水土養不起一方人”的困境，因此行蓄洪區移民搬遷的政策制度具有典型自上而下的特征。從政策文本上看，2015 年《安徽省人民政府關于調整安徽省征地補償標準的通知》明確規定，被征收土地上的房屋、其他附著物及青苗補償標準每兩年調整一次，但文本中并未提及補償調整幅度，也沒有明確最低補償標準與保障措施，政策表述過于模糊、精簡。這導致F縣人民政府依據上述文件并結合地區經濟發展水平與財政狀況制定補償標準時缺乏依據，政策的模糊性直接加劇了下級政策制定難度。另一方面，在調研過程中發現行蓄洪區內的農戶對細化后的補償方案并不滿意，主要問題在于統一的補償標準和農戶現有居住條件存在出入，補償標準過于“一刀切”。在與H鄉行蓄洪區內農戶王某訪談時，他表示：

“我家三層小洋樓2017年才蓋的，里面全部是精裝修，和安置區新房基本沒區別，本來住的舒服得很，現在通知要搬走。我們村有一戶人家有兩套瓦房十五年沒住過人，和我們家采用同樣的補償標準，我們怎么能愿意呢？”（受訪者：王某，訪談地點：F縣H鄉，訪談時間：2022年3月18日。）

F縣在細化政策過程中忽視了農戶房屋的實際情況，沒有根據房屋狀況加以區別，而是采用統一賠償標準，導致細化后的政策存在“一刀切”的問題。補償標準事關搬遷農戶核心利益，農戶會基于“理性經濟人”角度評估補償標準從而決定是否搬離，同時不合理的補償也會降低農戶對政府的預期，以至于產生信任危機，進而引發諸多社會矛盾。

（二）執行機構：執行體系與執行人員失衡

移民搬遷作為一項龐大復雜的系統工程，是以國務院及相關部門為主導、省級和地方政府為主體、縣級政府具體落實，涉及國土、環保、財政等多個部門，需要政府各部門之間協調聯動才能順利實施[34]。因此，各部門之間溝通是否流暢，職責劃分是否明確，都會對政策執行的效果產生影響。

從縱向層面來看，國務院及其相關部門頒布移民搬遷政策，通過“自上而下”的行政體制落實到行蓄洪區所屬的基層部門，而在政策執行過程中，由于不同層級單位利益、職責、目標不同，導致上下聯動存在障礙。具體而言，國務院等負責制定指導性政策的中央單位，更注重行蓄洪區移民搬遷的整體利益；負責政策細化與執行的地方政府，則更關注完成上級任務以及實現政績提升。因此，移民搬遷過程中不同層級單位只做到各司其職，未形成工作聯動機制，使淮河行蓄洪區移民搬遷政策執行受阻。從橫向層面來看，F縣行蓄洪區移民搬遷涉及部門眾多，盡管成立了由縣委縣政府主要領導為雙組長，各部門相關負責人員組成的領導小組，但各部門處于同一行政層級，力量有限、缺乏必要的協調與溝通，難以形成合力與推力，在某些環節甚至出現越位、缺位、錯位現象，無法構建高效的移民搬遷聯動機制和政策執行格局，導致執行效率低下，政策效果差強人意。F縣行蓄洪區一位工作人員表示：

“行蓄洪區移民搬遷難免會出現各種各樣問題，我們能處理能落實的還好辦，一旦有難以落實的問題，就得聯系相關部門，有時候給出的答復我們也弄不明白，加上整個過程周期較長，導致工作推進十分緩慢?！保ㄊ茉L者：鄧某，訪談地點：F縣行蓄洪區辦公室，訪談時間：2022年1月5日。）

在整個政策執行體系中，H 鄉人民政府作為基層政府代表在移民搬遷中扮演著“最后一公里”的角色。因此，執行者數量、對政策認知程度以及自身能力等因素都決定著政策執行效果。H鄉下轄6個建制村和1個社區，共112個村民小組、2.4萬人。按照《安徽省人民政府辦公廳關于印發〈安徽省淮河行蓄洪區安全建設三年（2019—2021 年）分類推進方案〉的通知》，此次H 鄉淮河行蓄洪區安全建設涉及四個村（社區）居民3 224戶、9 944人。在H鄉移民搬遷任務繁重的情況下，急需一支具備高能力、高素質、規模龐大的政策執行隊伍。雖然F縣投入了大量人力推進淮河行蓄洪區移民搬遷工作，但對于鄉鎮而言，一線工作人員數量并沒有實質性增加。同時，現行基層單位和工作者處于“劣勢地位”，H鄉人民政府及其工作人員既要承擔來自上級政府的任務，又要滿足廣大群眾的需求，面對工作量巨大的安置任務，很難在短時間內較好地完成，這就容易導致執行者為了完成任務不能很好地貫徹政策，出現政策宣傳不到位、政策落實不徹底等情況。H鄉政府一位工作人員表示：

“我們鄉工作人員就那么些，不僅要負責行蓄洪區移民搬遷工作，現在還要負責疫情防控、疫苗接種等工作，有時候真的很難兼顧?！保ㄊ茉L者：梅某，訪談地點：F 縣H 鄉人民政府，訪談時間：2022年12月7日。）

（三）目標群體：農戶對移民搬遷政策認知存在偏差

淮河行蓄洪區內的農戶作為移民搬遷的目標群體，是整個移民搬遷工作的出發點與落腳點。因此，淮河行蓄洪區移民搬遷能否實現“搬得出、穩得住、能致富”的政策目標，農戶對移民搬遷政策的認知程度直接關乎移民搬遷的進度與效果。就H 鄉而言，行蓄洪區內的農戶對于移民搬遷程度認知還存在偏差。一方面，農戶自身條件致使政策認同度較低。目標群體對政策的積極響應有助于推動政策順利執行。調研中發現，H鄉是以農業為主的經濟欠發達地區，農戶受教育程度普遍較低，對于移民搬遷政策缺乏認知，多數農戶對于搬遷政策持冷漠、不關注態度，造成移民搬遷過程中出現農戶不理解、不配合、不愿搬等問題，進而影響移民搬遷政策的實施。另一方面，農戶目光短視致使目標群體陷入“奧爾森困境”。1965 年奧爾森在《集體行動的邏輯》中提到，如果個人追逐的利益與集體利益相沖突，則集體行動將會陷入停滯狀態。在F縣H鄉的實際考察中，筆者發現行蓄洪區內的大多數農戶基于“理性經濟人”角度看待移民搬遷政策，他們更關注政策補償能為自己帶來的經濟價值，并未正確認識到移民搬遷能為自身安全和行蓄洪區整體發展帶來的正向作用，同時這種“目光短視”還伴隨輻射效應，加劇了周圍農戶對政策的認知偏差，進而引發個人利益與集體利益沖突，致使“奧爾森困境”愈演愈烈。H鄉農戶趙某在訪談中說道：

“我不識字，也不懂政策里面講了啥，只知道政府在行蓄洪區外建立了新的安置點，但政府給的補償太低了，我們還要再搭錢進去才能住進新房子。而且其他鄰居也覺得補償低沒有搬，我憑啥要搬？”（受訪者：趙某，訪談地點：F縣H鄉，訪談時間：2022年12月8日。）

從與趙某的訪談中可以發現，目標群體的認知偏差不僅影響政策執行進程與結果，同時也是導致政策失靈的重要因素。與此同時，農戶對政策的認知偏差導致的動力不足，從側面暴露出H鄉在目標群體參與政策、反饋政策上的缺失，出現“政府包辦替代”“政府干，村民看”等現象。

（四）政策環境：內環境與外環境的失衡

政策執行困境不僅與政策基因缺陷有關，同時也受環境因素影響[35]。因此，政策執行環境在某種程度上影響著政策執行的過程與效果。在內部環境方面，H鄉地處淮河流域，沿岸居民故土難離的傳統觀念對移民搬遷工作形成一定阻力。在經濟方面，H鄉常年受洪澇災害影響，經濟發展一直較為落后，在搬遷補償基礎上還要交費才能搬至安置區，這對于他們來說是一筆巨大開銷。H鄉的黃某在訪談中表示：

“我們生在這長在這，吃這里的糧食，喝這里的水。我和家里老頭就靠著幾畝地，拉扯大了兩個兒子一個女兒。而且我們老百姓，不求大富大貴，就希望安安生生地過日子，不喜歡搬來搬去的。在這里真的住習慣了，我（去世的）爸爸媽媽也都留在這里?！保ㄊ茉L者：黃某，訪談地點：F縣H鄉，訪談時間：2022年1月8日。）

事實上，已有很多學者研究表明在移民搬遷過程中，目標群體形成的不確定因素是多維和動態變動的，政策標準下的識別缺乏差異性和靈活性，造成初始政策環境不理想[36]。在外部環境方面，雖然針對H 鄉移民搬遷制定了一系列政策，但政策過于“一刀切”，沒有考慮到群體差異。此外，農戶只了解搬遷有很多福利政策，但具體有哪些政策和補貼，并不十分清楚。同時搬遷環節缺少政策文件的補充解釋，使得政策存在模糊性和不適用性，導致群眾認同感較低。搬遷初期存在農戶參與程度不足、政策宣傳不到位的情況，沒有形成良好工作氛圍，加之農村地區普遍的“熟人社會”特征，在抓鬮選房、簽訂協議等環節可能存在尋租行為，導致政策執行外環境情況較為復雜，進而激化目標群體之間或目標群體與政府之間的矛盾。

四、建議與討論

（一）政策執行視域下移民搬遷的優化策略

本文基于對F縣H鄉淮河行蓄洪區移民搬遷的實地調研，圍繞“搬得出、穩得住、能致富”的政策目標，通過構建理論分析模型和案例考察，從政策本身、執行機構、目標群體、政策環境等方面梳理移民搬遷過程中存在的問題，一方面為研究農戶搬遷提供了新的理論視角，另一方面也為H鄉推進行蓄洪區移民搬遷以及其他地區開展類似生態遷建工程提供有益參考。結合H鄉淮河行蓄洪區移民搬遷的案例分析，本文提出以下政策建議。

1.優化政策執行環境。良好的政策環境對提升政策執行效率和質量具有促進作用。移民搬遷政策執行注重平臺載體的打造，為此要重視對話平臺載體的建設和利用，進而優化政策執行的內環境。同時，要改進執行方式，優化政策執行氛圍，確?！傲己梅諊迸c“有為政府”形成良性互動，營造良好的外部環境。

首先，各級政府要做好政策宣傳工作，通過數字化信息化等傳播平臺，以群眾喜聞樂見的方式將政策宣傳推廣出去，讓群眾能充分認識政策、了解政策，從而贏得理解與支持。其次，對于在政策執行過程中出現的矛盾，鼓勵黨員、宗族長者等上門調解，充分利用“熟人社會”特征進行引導，并建立信息公示制度和政策執行監督機制。防范在政策執行過程中的不正之風，實現執行過程透明化，政策執行結果公平化、公正化，為政策執行提供良好的政策外環境。最后，解決基層政府與農戶信息不對稱問題，通過多種渠道強化農民的政策知情權意識，形成農戶踴躍參與、積極響應的良好格局，確保移民搬遷政策高效執行。

2.規范與細化政策內容。伴隨著鄉村振興戰略的全面推進，地方政府在制定政策時要與地方實際相結合，確保各項政策能夠有效地執行與落實，進而實現預定的政策目標。因此，基層政府要堅決落實中央和上級政府出臺的移民搬遷政策。而移民搬遷政策的頂層設計只有與地方實際相結合，政策目標才能落實到位。首先，要明確政策目標，確立好政策設計目的和目標群體利益，通過實地調研和科學論證等方式確保政策執行的科學性和可行性，使政策符合設計初衷、政策執行結果令群眾滿意。其次，避免政策存在模糊表述，明晰政策文本語言，使目標群體和政策執行者都能通過政策文本清楚知曉政策內容，避免造成歧義或無章可循的現象，同時加強政策的配套和補充，細化各類規則與制度，提高政策執行的準確性。最后，政策制定要與地方實際相結合，使政策具有高度適用性。對于不同類型的目標群體補償標準應區別對待，避免“一刀切”現象。

3.構建部門聯動機制。政府部門之間的溝通協調和基層政府執行能力的優化，對于實現政策目標具有直接影響。因此，加強政策執行者隊伍建設，構建權責清晰、溝通流暢的執行體系尤為重要。在政策執行過程中，一方面要強化政策執行機構之間的聯動，各部門明晰權責、制定計劃、分工合作，加強溝通與交流，運用現代化交流平臺提高信息傳遞與政策執行效率。另一方面，移民搬遷包含宣傳、拆遷、監管等諸多環節的落實，應改變現有執行隊伍不足的局面，健全政策執行機構，增加執行人員。除此之外，通過加強培訓不斷提高執行者的政策認知與業務能力，提升基層干部的組織協調與開拓創新能力，為推動移民搬遷工作、提高基層政府執行能力奠定基礎。

4.增進群眾政策認同。政策制定和執行除了要明確規則、規范行為之外，更依賴于目標群體對政策的科學認知與互動參與。尤其是針對特殊群體的特定需求，要制定合理的補償安置政策，減少因認知與利益引發的政策阻礙，進而提升目標群體對政策的認同度、參與度和滿意度。一方面，應加強移民搬遷補償與安置的政策宣傳，通過上門宣傳、分發宣傳資料、定期召開村民座談會等方式，做實做細群眾工作，加深目標群體對移民搬遷政策正向功能的理解，消除其對政策的困惑與誤解。另一方面，拓寬群眾移民搬遷參與渠道，完善群眾參與機制，充分調動群眾參與的積極性和主動性，使其更有效地參與到政策制定和執行過程，從而提高政策執行效率。

（二）進一步討論

無論是政策執行理論研究還是公共問題的治理實踐，都表明公共政策的實施需要在復雜的政策環境中形成一套科學、高效的執行機制，既遵循既定政策目標，又可以在多元化政策執行要素中靈活面對各類問題。本文針對淮河行蓄洪區移民搬遷的典型案例，構建了政策執行的研究框架，分析F縣H鄉在移民搬遷過程中受到的政策本身、執行機構、目標群體、政策環境等要素的影響，揭示F縣淮河行蓄洪區移民搬遷政策執行的基本“圖景”，為考察其他地區移民搬遷過程中的政策執行情況提供有益借鑒。

需要說明的是，淮河行蓄洪區移民搬遷具有一定特殊性，本文案例在一定程度上忽略了在復雜環境情況下，多元主體在政策執行過程中的博弈行為，尤其是基層政府政策在執行過程中的復雜性。對于這一問題，將在后續研究中持續關注。