從推動制造到培育創造：營商環境規則變遷的內在邏輯

張擴振　孫凱強

摘 要：我國正處于從工業文明向生態文明的轉型過程之中。為了適應生態文明的擴展，需要不同于工業文明的新規則，在商業領域則需要推動從制造到創造的新的營商環境規則。產權保護、市場規制（平等競爭）、公共服務（法治、教育）是營商環境規則的支柱，產權是基石，市場是動力，服務是基礎，不同的理念之下，這些營商環境規則展現出不同的形態。以2006年我國提出建設創新型國家為分界線，營商環境規則從推動制造逐步轉向培育創造，其深層原因正是文明的轉型。

關鍵詞：營商環境；創新；規則變遷

中圖分類號：F752；F832.6? 文獻標識碼：A? 文章編號：1673-2596（2023）03-0025-05

一、問題的提出

2018年憲法修改，把生態文明作為發展的方向，把實現中華民族偉大復興作為發展的目標。生態文明是一種新型的文明形態，人的行為模式需要改變成與生態環境和諧共存，生態系統能夠有效運作的方式。中華民族偉大復興意味著我國在許多方面特別是科技領域領先世界，如唐宋那樣成為世界各國學習的對象。這對我國的經濟發展提出了更高的要求，特別需要更優的規則來培育創新和創造，營商環境規則成為了關鍵。

成思危認為，從經濟全球化的發展歷史來看，存在四個層次，分別是輸出初級產品、制成品、資本和知識[1]。輸出初級產品、制成品是初階，輸出資本和知識是進階。知識是經濟發展的核心，許多經濟學家都肯定知識在經濟發展中的重要作用[2]。從制造到創造所體現的是走向以知識為基礎的經濟發展模式，制造所要求的自主知識比重低，可以引進技術，采取“拿來主義”。創造則要求掌握核心科技，不會被其他國家鉗制自身發展。近20年來，我國進口的高技術產品占商品進口貿易總額的比重在30%左右，2015年后，這一比重較以往有所上升，而出口的高技術產品則變化甚微。時至今日，中國與西方發達國家在科技創新能力方面還存在差距[3]。

營商環境規則是一套規則體系，它的構成可以從學界和我國2019年制定的《優化營商環境條例》分析得出。從學界來看，杜運周等人梳理前人的研究發現，政府效率、人力資源、金融服務、公共服務、市場環境和創新環境會影響創業活躍度[4]?；谝陨险J識，筆者認為產權保護、市場規制（平等競爭）、公共服務（法治、教育）是營商環境規則的三個支柱，產權是基石，市場是動力，服務是基礎。

自改革開放以來，我國的營商環境規則不斷變化，這些變化的趨勢是什么，其內在邏輯如何展開，是本文要解決的問題。

二、推動制造：創新型國家提出營商環境規則變遷的主線

（一）產權：從單一集中到多元分散

我國的經濟改革始于農村，而農村的經濟改革始于土地產權改革，分離土地所有權和使用權，即家庭聯產承包責任制[5]。家庭聯產承包責任制所帶來的積極效益無須多言，這一變革背后所涉及的正是產權規則的變化。尤其是土地產權規則的變化對我國經濟發展起到了巨大地推動作用，張五常提出的縣際競爭中很重要的一點就是縣政府擁有土地的使用權和轉讓權，縣級政府能夠轉讓土地才會有后續的收入[6]。

農村經濟改革為城市經濟改革提供了參考，城市經濟改革的重點是對國有企業進行改革。城市經濟改革基本延續了農村經濟改革的思路，將國有企業的所有權和經營權進行分離，擴大企業自主權。這同樣是將所有權拆分為多種權利，權利從單一走向了多元。我國早在1978年就開展了擴大企業自主權的試點工作[7]。1984年發布的《中共中央關于經濟體制改革的決定》提出要使企業成為相對獨立的經濟實體，自主經營、自負盈虧。1993年11月十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出要“轉換國有企業經營機制，建立現代企業制度”，現代企業制度的四個指標是“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”。緊隨其后的是《公司法》，于同年12月在第八屆全國人大常委會第五次會議上通過。國有企業產權改革的集中到分散體現為在國企中推行混合所有制、股份制改革，國有企業變為混合所有制企業使得政府不再是國企的唯一產權人。

（二）競爭：從閉塞隔絕到開放融合

閉塞隔絕是計劃經濟的特征。開放融合是社會主義市場經濟的特質。改革開放以后，市場經濟為我國所肯定，隨后我國轉向了建立和完善社會主義市場經濟體制的階段。走向市場實則是走向競爭，我們必須接受現實，只有競爭才能提高科技水平，產出優質的產品。

競爭是不同類型市場主體間的競爭。改革開放以后，國家首先肯定了個體經濟，然后私營經濟得到確認，個體經濟、私營經濟的地位在一次次黨的決定和憲法修正案中逐步提高。十一屆三中全會肯定了家庭副業、集市貿易，十二大報告肯定了多種經濟形式合理配置和發展，1988年憲法修正案以根本法的形式肯定了私營經濟。1993年中共中央《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出要平等對待各類所有制企業，讓它們參與市場競爭，十五大報告指出非公有制經濟是我國社會主義市場經濟的重要組成部分，要鼓勵和引導。1999年憲法修正案和2004年憲法修正案有個體經濟和私營經濟的表述做了調整。

競爭也是不同地區市場主體間的競爭。這是說競爭的場域在擴大，既要破除國內地區間的障礙，建立全國統一大市場，也要積極融入世界，與全球接軌。建立全國統一的市場首次于1993年出現在《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中，文中提到“建立全國統一開放的市場體系”，2003年《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》闡述為“加快建設全國統一市場”。

（三）法治：從健全法制到依法治國

“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”是社會主義法制建設的十六字方針，最早出現在十一屆三中全會中。立法居于基礎地位，也正是因此，與營商環境關聯度高的民商事立法在十一屆三中全會后密集出臺[8]。法制建設有著明確的時間節點，到20世紀末要初步建立與社會主義市場經濟相適應的法律體系，到2010年要建成中國特色社會主義法律體系?？傊?，在黨中央提出依法治國方略之前，“有法可依”正逐年推進。

1997年十五大報告提出依法治國，1999年憲法修正案將“依法治國，建設社會主義法治國家”寫入憲法。在推行依法治國之前，從認識上來看，人們對法律的認識是用法治國，也即以法治國，在此意義下，法律的工具色彩濃重。就實際情況而言，由于政府權力約束少，市場主體的生產經營活動處于不穩定狀態，極易受公權力影響。依法治國對公權力機關而言，意味著它們受法律約束，要在法律的范圍內行事；對于市場主體而言，相當于給它們劃定了活動范圍，在正式法律范圍內，市場主體可以從事任何經營活動。法治一方面約束政府，另一方面它也約束著市場主體的行為[9]。法治所具有的秩序價值和公正價值[10]可為市場主體的生產經營活動提供保障，在一定程度上限制公權力的恣意行為。

（四）教育：從積貧積弱到規模龐大

改革開放之初，我國的教育處于積貧積弱的狀態，“1978年，我國小學升入初中比例只有60.5%，高校在校生85.6萬人，研究生1萬人?！盵11]教育事業的落后難以滿足經濟社會的需求。推動制造需要一大批勞動者，我國首先做的是推行義務教育，推進中等職業教育，擴大大學招生規模，增加有生產制造能力的勞動者數量。

推行義務教育，改善人口素養。人才既是制造的基礎，也是創造的基礎，但兩者對人才的要求有所不同。改革開放前期，我國發展的勞動密集型產業居多，被稱為世界工廠。吳要武的研究發現，改革開放初期之所以發展勞動密集型產業與我國國民的受教育程度密切相關[12]，國家統計局的數據也顯示，1982年我國的文盲率高達22.8%，1990年為15.9%，2010年降至4.1%，2011年，中國宣告全面實現九年義務教育。發展勞動密集型產業需要大量的勞動力，勞動力受教育程度跟不上會限制其發展，1986年頒布的《義務教育法》是繼《學位條例》之后，我國在教育領域頒布的第二部法律，推行義務教育或許可以稱之為掃盲運動，既是完成歷史偉業，也是發展經濟所需。

推進職業教育，增加技術人才。適應經濟建設、社會發展、企業需求是發展職業教育不變的主題，1985年中共中央發布的《關于教育體制改革的決定》明確了技能人才對社會主義現代化建設的重要性，有關“職普比例相當”的表述最早出現在這份文件中，“職普比例相當”的初衷也許僅是為了快速增加技能人才。2002年國務院發布《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》，文中依然強調職業教育應適應經濟、社會和企業需求。2005年發布的《國務院關于大力發展職業教育的決定》更是提出“把發展職業教育作為經濟社會發展的重要基礎”。

改革高等教育，擴大人才隊伍。制造需要技術人才，也需要高素質人才，自1978年以來，普通本?？普猩鷶岛脱芯可猩鷶祷境蔬f增趨勢，1999年1月，國務院批轉《面向21世紀教育振興行動計劃》，該“計劃”提出，到2000年高等教育入學率達到11%左右，到2010年入學率接近15%。1999年全國普通本?？普猩?59.7萬人，同比增長47%。1999年后，高等教育院校招生人數進入快速增長階段，截至2010年，我國高等教育入學率達到26.5%。

三、培育創造：創新型國家提出之后營商環境規則變遷的主軸

自2006年提出建設創新型國家以來，創新逐步成為熱度很高詞語，營商環境規則也在逐步發生變化。無論是“創新型國家”的提法，還是“創新驅動發展”的理念，都是為了培育創造。

（一）產權：全面布局、嚴格保護

微笑曲線指的是產品的附加值的高低，一般來說，研發環節和營銷環節的附加值高，制造環節的附加值低[13]。培育創造需要擺脫低附加值的制造環節，向高附加值的研發環節轉移。創造性的生產活動歷來困難重重，如果沒有特殊的制度支持，特別保護，市場主體將沒有動力從事這項工作，這需要知識產權規則發揮更好地保護作用。

保護知識產權需要法律法規和政策文件的支持。我國在20世紀末和21世界初已經搭建了知識產權保護的基本框架[14]。2006年全國人大常委會決定加入《世界知識產權組織版權條約》，2008年國務院印發《國家知識產權戰略綱要》，完善制度和加強保護是這一戰略的重點。2015年國務院發布《關于新形勢下加快知識產權強國建設的若干意見》，與以往不同的是，這份《意見》提出“實行更加嚴格的知識產權保護”，原因是我國沒有強而優的知識產權，侵犯知識產權的現象多發，市場主體的創新創業熱情受到影響。在2015年以后，我國也開始仿照國民經濟和社會發展五年計劃綱要，每五年制定一個知識產權保護與運用規劃。2019年修訂的《反不正當競爭法》主要對商業秘密的相關內容做了修改，加強了對商業秘密的保護。2021年，中共中央、國務院印發《知識產權強國建設綱要（2021—2035年）》，“嚴格保護”是一項基本工作原則。

（二）競爭：充分開放、公平競爭

在走向法治之后，任何組織或者個人都必須在憲法和法律范圍內活動，這要求市場主體依據正式制度進行競爭。我國在增加市場主體，擴大對外開放，維護公平競爭上的積極行動是為了給市場主體提供一個更加公平高效的市場，這將進一步促進創造活動。

在增加市場主體方面，2013年立法機關將《公司法》中的注冊資本改為“認繳制”，取消了有限責任公司注冊資本的最低限額，降低了設立公司的門檻，市場主體參與市場競爭的成本下降。2015年國務院發布《關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》，從微觀上闡述了如何促進這一目標的實現。

在擴大對外開放方面，我國對外開放的大門始終敞開，積極利用和引進外資。2001年我國制定了外資保險公司。2006年制定了對外資銀行的管理條例，2002年國務院還發布了外商投資文件。2013年中共中央發布的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“放寬投資準入”，這事關外商投資。2017年國務院發布《關于擴大對外開放積極利用外資若干措施的通知》，文件中進一步明確了放寬的領域。2019年我國頒布《外商投資法》，規定準入前國民待遇和負面清單。以上規范性文件的頒布是不斷擴大對外開放的真實寫照。

在維護公平競爭方面，國家大力推進建設全國統一大市場，反壟斷、反不正當競爭，保障各類市場主體受到平等對待。十八大以來，為推進全國統一大市場，廢除壟斷，打擊不正當競爭，黨中央和國務院發布有專門的規范性文件。2021年，市場監管總局、發展改革委、財政部等部門印發《公平競爭審查制度實施細則》，2022年修訂的《反壟斷法》的立法宗旨增加“鼓勵創新”“建立健全公平競爭審查制度”，加強執法、司法對公平競爭秩序的維護。2019年公布的《優化營商環境條例》第五條規定建立統一開放、競爭有序的現代市場，保障各類市場主體平等競爭，第六條第二款規定平等對待外資。這些規定充分表明國家意圖為所有市場主體提供平等的競爭機會，不論市場主體的籍貫和國籍。

（三）法治：系統治理、全面推進

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將依法治國推到了一個新高度。立法、執法和司法活動并不生產制造社會所需的產品，是純粹消耗社會資源的活動。它們存在的意義是為社會的運行節約交易費用，良好的法律環境可以給生產生活帶來便利，也可以使市場主體獲得預期，從而有序地開展生產交易活動。如果沒有制度做后盾，相隔成百上千公里素未謀面的交易者無法放心地完成商品交易。法律亦有缺陷，立法滯后，執法不嚴，司法不公等問題時有發生，成本相對較低的社會規范對于維護生產生活所需的基本秩序有著不可替代的作用。正是基于此，系統治理這一命題應時而生。

立法、執法、司法和守法全面推進是新時期法治建設的指導方針，它要求國家機關在立法、執法和司法環節主動作為，通過科學的立法活動，為市場主體的經濟活動掃清制度障礙；通過嚴格的執法活動，對一切違背市場經濟規則的行為予以嚴厲打擊；通過公正的司法活動，校正權利人被侵害的合法權益，守護好社會公平正義的最后一道防線。與營商活動密切相關的《民法典》的出臺，修改《公司法》等商事法律法規；深化執法體制改革，推進綜合執法，行政處罰權可交由基層政府；法官檢察官“員額制”改革，以審判為中心的訴訟制度改革等立法、執法和司法領域的變革將深刻影響我國的法治。

（四）教育：注重質量、全面發展

科教興國、人才強國是我國分別于1996年、2002年提出的戰略，科教興國要求“把經濟建設移到依靠科技進步和提高勞動者素質的軌道上來”，人才強國要求“重點培養人的學習能力、實踐能力，著力提高人的創新能力”。十八大以來，我國在人才培養方面出臺的政策法規更加凸顯對教育質量和人的全面發展的重視。

從基礎教育來看，減輕義務教育階段學生的負擔是改革重點。2018年12月教育部印發《中小學生減負措施》（減負三十條），文件從學校辦學、校外培訓、家庭監護和政府監管四個方面規范了為中小學生減負的舉措。2021年7月中央辦公廳、國家辦公廳聯合印發《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》，“雙減”政策出臺進一步細化了減負要求，力度更大，文件要求為學生的負擔做減法，為教學質量做加法。從中等教育來看，培養高素質技術技能人才是改革方向。2014年國務院發布《關于加快發展現代職業教育的決定》，提出要“培養數以億計的高素質勞動者和技術技能人才”。2019年國務院發布《國家職業教育改革實施方案》，要求職業教育服務現代化經濟體系、高質量和充分就業的需要。2022年修訂的《職業教育法》明確職業教育是“為了培養高素質技術技能人才”。發展職業教育是為社會提供高技能、應用型人才的舉措，技能人才數量提高后，歸因于高質量發展需求，對職業教育的質量也有了更高要求。從高等教育來看，提高人才質量和水平是改革主題。2012年教育部印發《關于全面提高高等教育質量的若干意見》，文件提出保持本科招生規模穩定，全面實施素質教育。2015年國務院印發《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，“培養一流人才，產出一流成果”是目標，一流人才聚焦知識發現、科技創新、先進思想、優秀文化，一流成果“支撐國家創新驅動發展戰略、服務經濟社會發展”。

四、結語

人類社會正經歷著從工業社會向知識社會的轉變，人類文明也從工業文明進入了生態文明。生態文明是一種新的文明形態，這種文明形態在工業文明的基礎上，需要在某些方面改變人的行為規則，以形成人與自然的和諧相處，恢復地球的生態環境，確保地球生態系統的良性運作，在可預見的未來服務地球生物的理想。生態文明對人的行為規則改變急需創新，可以說如果沒有創新和創造，從工業文明到生態文明的轉變不可能實現。

培育創造主要是科學技術上的創新?？茖W技術的進步無法依賴其他國家，必須依靠自身的創造能力。在利益的驅動和企業的創新下，企業成為創新創造的主體，營商環境規則就是為企業的創新創造提供支持。上文探討的培育創造的規則（立法）作為一種權威性資源對市場主體從事創造活動有著強大的支持作用。創造是一項冒險的事業，它需要社會科學培育具有科學精神的人，為科研攻關和技術突破提供力量支撐，還需要敢為天下先的企業家，培育創新的社會氛圍。

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（責任編輯 徐陽）

From Promoting Manufacturing to Cultivating Creativity： the Internal Logic of the Change of Business Environment Rules

ZHANG Kuo-zhen， SUN Kai-qiang

（School of Political Science and Law， Jiangxi Normal University， Nanchang 330022， China）

Abstract： China is in the process of transformation from industrial civilization to ecological civilization. In order to adapt to the expansion of ecological civilization， new rules different from industrial civilization are needed， and in the business field， new business environment rules from manufacturing to creation need to be promoted.? Property rights protection， market regulation （fair competition）， public services （rule of law， education） are the pillars of business environment rules， property rights are the cornerstone， the market is the driving force， and service is the foundation. Taking China's proposal to build an innovative country in 2006 as the dividing line， the rules of the business environment have gradually shifted from promoting manufacturing to cultivating and creating， and the deep reason is the transformation of civilization.

Keywords： Business Environment； Innovation； Rule Changes

收稿日期：2023-01-09

作者簡介：張擴振（1975-），男，山東滕州人，法學博士，江西師范大學政法學院教授，研究方向：憲法學、立法學研究、教育法學；孫凱強（1996-），男，江西鄱陽人，江西師范大學政法學院研究生，廣東省汕頭市金平區總工會工作人員，研究方向：憲法學、立法學。

基金項目：國家社科基金項目“規范性文件合憲性事先控制的體制機制研究”（20BFX027）；江西師范大學2022年創新創業教育專項研究課題“生態文明視域下創新創業教育研究”；江西省社科規劃一般項目“依法治教視域下中小學教育懲戒行為的規范”（20FX05）