深化國企領域腐敗治理

杜治洲

【關鍵詞】國企 腐敗 廉潔合規體系 腐敗容忍度

【中圖分類號】D262.6 【文獻標識碼】A

2023年6月29日，中央紀委國家監委網站發布消息，中央企業9名管理人員接受紀律審查和監察調查。據統計，自2023年3月16日至6月29日，中央紀委國家監委已集中發布11批國資央企管理人員接受審查調查的信息，至少49名央企管理人員被查。2023年4月26日，中央紀委國家監委網站刊發的《國資央企管理人員接受審查調查信息集中發布 重點領域重點整治》一文稱，集中發布國資央企管理人員接受審查調查信息，釋放出“持續深化整治國有企業領域腐敗，加大查辦案件工作力度，嚴字當頭、一嚴到底的強烈信號”。

國有企業作為國民經濟的主要載體，是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，是我們黨執政興國的重要支柱和依靠力量。黨的十八大以來，黨中央始終高度重視國有企業的反腐敗工作，有的國企高管相繼落馬，國企反腐成效顯著。同時也應該看到，國企領域反腐敗形勢依然嚴峻復雜，新型腐敗和隱性腐敗頻發，呈現出腐敗主體圈子化、腐敗行為間接化、利益實現方式隱蔽化、風腐交織一體化等新的趨勢。國企腐敗不僅導致國有資產流失，而且嚴重破壞社會公平公正，損害政府公信力。國企腐敗侵蝕的是全體人民的共同財富以及我們黨的執政基礎，事關黨和國家前途命運。因此，深入探討國有企業腐敗成因及治理對策，不僅意義重大而且十分緊迫。

國企腐敗的主要表現

利益輸送。國企領域利益輸送的方式主要有：第一，“投資入股型”利益輸送。例如，有的國企管理者的特定關系人在本企業的關聯企業投資入股，獲取非法利益。第二，“高買低賣型”利益輸送。少數領導干部利用職權將國有資產委托、租賃、承包給特定關系人經營，以明顯高于市場的價格向其親友經營管理的單位采購產品，或者以明顯低于市場的價格向其親友經營管理的單位銷售產品。第三，“信息透露型”利益輸送。少數國企高管利用自己掌握的上市公司業績、基金投資策略等非公開信息，推薦關聯方低買高賣公司股票債券等實現利益輸送。第四，“互相辦事型”利益輸送。少數國企領導干部利用職權，相互為對方配偶、子女和其他特定關系人安排工作，或為他們從事營利性活動提供便利條件。

設租尋租。少數國企管理者通過“白手套”“防火墻”“影子公司”“影子股東”等為設租尋租披上“合法外衣”；或憑借物資采購權、資源審批權等對企業經營活動人為設置門檻，進而收受賄賂；或通過向下屬單位負責人“打招呼”的方式，幫助特定關系人承接各類工程建設項目，從中收取“好處費”；或利用職務便利，向參與投標的公司透露評標信息，收取對方“回扣”。

挪用侵占。相對于利益輸送和設租尋租，挪用公共資金、侵占國有資產等腐敗行為更加簡單粗暴，因其“技術含量”較低，近年來通過這種方式實施腐敗的人員數量呈下降趨勢，但仍是少數國企干部腐敗的重要方式。少數國企管理者利用職務之便，以虛假出資購貨等方式挪用巨額公款，供自己賭博揮霍或出借給朋友用于營利性活動；或利用掌握公司對公賬戶密碼等職務便利，以偽造對賬單等方式擅自從公司對公銀行賬戶挪用巨額公款，用于償還高利貸和個人投資、消費；或“靠企吃企”，在國有企業破產清算、改制、投資合作、發展新業態的過程中利用職權“藏錢”，搞“體外運作”，采取各種方式隱匿、轉移和侵吞國有資產。

“近親繁殖”。在極個別國企內部，少數國企領導將組織人事制度拋諸腦后，任人唯親，搞裙帶關系和“小圈子”，決策“一言堂”、用人“一句話”、用錢“一支筆”；企業運行的常態是親親相隱、互相包庇，利益均沾，“一人得道，雞犬升天”，例如，2016年，中央巡視組巡視金融系統時發現，一銀行“總行管理的691名干部中，220名干部的配偶、子女共240人在系統內工作”。最終的結果可能是針插不入、水滴不進，黨紀國法、公司制度成為擺設，無人問津，失去約束力。如此“和諧”的企業事實上卻暗藏著較大的風險隱患。一旦出現違紀違法行為，往往就是串案、窩案，甚至是“塌方式腐敗”，給黨和國家事業造成巨大損失。

政商“旋轉門”。政府官員可以去國企任職，國企領導也可以“旋轉”為政府官員。不可否認，這樣的交流如果是規范的，的確可以實現政府治理和國企效益的雙贏。然而，有的人卻要通過政商“旋轉”搞官商勾結，要么先當官后發財，或者先發財后當官，當官發財兩不誤。例如，國企領導進入政府部門任職可能會帶來一些問題：一方面，國企領導將企業管理中的效率優先和追求利潤最大化的思維帶入政府機關后，可能會導致較大的權力腐敗風險；另一方面，從國企到政府部門任職由于薪資待遇的差距產生的心理落差，可能會使“旋轉人”產生強烈的補償心理，從而大大刺激其“撈錢”的動機。而過去在國企任職掌握的信息、人脈等各種資源和當下在政府部門擁有的實權，則為政商合謀大開方便之門，極少數“旋轉人”的發財夢就有可能順利實現了。

國企腐敗的主要原因

關于國企腐敗的原因，主流的解釋有兩種：一是有油水的地方就容易滑倒。國有企業權力集中、資金密集、資源富集，腐敗誘惑大、機會多。二是委托—代理鏈條過長，導致信息不對稱。深入分析國企腐敗案例可知，國企腐敗主要有以下幾個方面的原因：

有的國有企業內部黨的領導弱化。黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力，是個別國企腐敗案件發生的根本原因。少數國企領導干部重業務、輕黨建，將黨的領導和黨的建設拋諸腦后，長期不履行全面從嚴治黨主體責任。他們錯誤地認為只要抓好業務就可“一俊遮百丑”，黨的紀律和規矩是小事，出了問題不會被問責。有的國企內部黨組織的核心作用被弱化、淡化、虛化和邊緣化，尤其表現為黨建與經營“兩張皮”，企業生產經營被認為是董事長、總經理的事，黨委沒必要參與，只要就黨務抓黨建就行。在此觀念影響下，有的國有企業內部，“三重一大”（重大決策事項、重要人事任免事項、重大項目安排事項、大額度資金運作事項）決策制度形同虛設，民主集中制成了擺設，決策變為“一把手”的“一言堂”和分管領導的“自留地”。這背后的深層次原因則是尚未實現國有企業經濟屬性與政治屬性的統一：經濟邏輯占主導就會導致黨的領導弱化，政治邏輯占主導就會損害企業經營效率。如果有的國企黨建只強調政治邏輯，生產經營只強調經濟邏輯，企業行為就會在二者之間踩“蹺蹺板”，出現“為考核而黨建”“形式主義黨建”等不良現象。

權力濫用與權力合謀。任何腐敗現象都并非獨立的存在，國企領域的腐敗也不例外，它與政府權力的濫用有著千絲萬縷的聯系。國企腐敗案件的背后，往往有著少數腐敗的政府官員的影子。從某種意義上講，國企腐敗是政府中的個別腐敗分子與國企中的少數腐敗人員合謀的結果。一方面，在當前的國有企業管理體制中，政府和國有資產監督管理機構通過人事任免權和業績考核權等權力實現對國有企業的控制。在此體制下，一旦出現少數政府官員覬覦國有資產，對國家財富動了貪念，那么他們與其管轄下的個別國企領導干部合謀進行非法牟利的可能性就會上升。另一方面，個別政府部門通過制定傾向于國企的政策，與少數國企干部共同從國企改革中獲取巨額利益。例如，在國企管理層收購中，政府的推動力量幾乎是決定性的。受少數國企內部管理者的影響，少數公共政策的制定者就有可能以人民或者公共利益的名義與少數國企管理者合謀，瓜分國有資產，破壞社會公平和正義。

目標定位還有待進一步明確。國有企業既是“國有”又是“企業”，因此，國企兼具公共性與營利性雙重屬性。國企的公共性決定其必須服務和服從于公共利益，注重公平；而營利性則決定其必須關注產出投入比，追求效率。國企的雙重屬性容易導致目標定位的搖擺不定、模糊不清，甚至被少數管理者利用。一方面，自上而下的公權力對國有企業起到決定性作用；另一方面，國有企業具有市場經濟主體的屬性，在國家監管、社會責任與公益目的極度弱化的情況下，多元化的經濟行為和經營方式又成為其謀取私利的重要途徑。①換言之，國企目標定位模糊，使得國企的公共性與營利性均成為少數企業及其管理者逃避責任、謀取利益的借口，成為少數國企干部腐敗的“遮羞布”。

有的國企內控制度建設滯后。內部控制制度可以發揮事前防范、事中控制和事后監督的全過程功效，在規范業務、防范風險及確保國有資產保值增值方面發揮著重要作用，但有的國企內控制度建設嚴重滯后，導致腐敗風險劇增、國有資產流失等問題長期被掩蓋。首先，有的國企領導不重視內控制度。有的國企領導干部沒有認識到內控制度的重要性，盡管建立了內控制度，但體系不完整，執行也不到位。此外，有的國企領導變動頻繁，并且前后任領導關注的重點不一樣，上一任領導建立的內控制度體系不一定得到下一任領導的認可和重視，也就無法真正落實。其次，內控制度可操作性不強。有的國企直接照搬其他企業的內控制度，沒有考慮到企業自身的組織架構、生產流程、管理需要等方面的特殊性，造成內控制度缺乏可操作性和適應性。最后，內控制度剛性不足。少數國企領導在執行內控制度的過程中過分變通，一味強調靈活性和特殊性，有的國企員工懾于少數領導的權威，選擇被動配合，從而使內控制度流于形式，失去了應有的剛性。

國企腐敗的治理之策

國企腐敗不僅損害企業和人民的利益，而且破壞社會公平，損害黨長期執政的基礎。中國共產黨第二十屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議將國有企業列為反腐敗重點領域強化部署，強調堅決清理風險隱患大的行業性、系統性、地域性腐敗。治理國企腐敗，需要從國家治理體系和治理能力現代化的高度來審視，從黨的自我革命的要求來謀劃，結合國情，從實際出發，提出具有針對性、可行性和科學性的治理對策。

加強黨的領導。習近平總書記指出：“堅持黨對國有企業的領導是重大政治原則，必須一以貫之?！毙枰Y合黨的建設弱化、淡化、虛化、邊緣化問題在本企業的具體表現，找準癥結，采取有效措施，使黨組織發揮作用組織化、制度化、具體化，推進黨的建設與企業治理深度融合，以黨建引領和服務企業發展。第一，將黨組織在國有企業治理體系中的地位法定化。需要在公司章程中明確黨組織的機構設置、職責分工等具體內容，明確黨組織在國企治理結構中的法定地位，把黨建工作納入企業管理制度體系。第二，優化黨政干部“雙向進入，交叉任職”制度。在董事長、總經理分設的前提下，符合條件的黨組織領導班子成員進入董事會、監事會和經理層。特別是需要有序推行國企黨委書記“一正兩副”模式，即黨委書記兼任董事長或執行董事、一位黨委副書記兼任總經理、另一位黨委副書記專職抓黨務。第三，健全重大事項決策機制。國有企業需要完善“三重一大”決策程序，嚴格落實黨組織研究討論重大事項前置程序。建立健全重大決策終身責任追究制度，實施必要的痕跡管理，通過錄音、錄像等方式將黨組織研討“三重一大”事項的情況如實記錄下來，建立臺賬，以備檢查督察。

規范政府權力。治理國企腐敗，政府既是責任主體，又是實施對象。首先，整治政府內部的腐敗問題。政府權力具有一定的滲透性，政府內部的腐敗現象會快速蔓延至國有企業，因此，治理國企腐敗也需要加大懲治政府官員腐敗的力度，將政府的權力關進制度的籠子，保證公權力在正確的軌道上運行。其次，明確界定政府與國企之間的邊界，最大限度地減少政府對市場活動的直接干預。堅持政企分開、政資分開，科學界定出資人代表機構的權責邊界，一企一策地對國有企業分類授權。同時政府相關部門對國企放管結合，將該放的權下放到位、該管的事管出成效。最后，健全公職人員退出制度，消除離職人員的“剩余權力”。嚴格執行公職人員離職后從業限制的相關法紀規定，加強離任經濟審計，關注官員離職退休后的“冷凍期”，限定其定期向原單位報告個人有關事項等。更進一步的對策是：借鑒域外立法，新增政商“旋轉門”利益沖突罪，在刑法中將離職公職人員的“旋轉門”利益沖突行為規定為犯罪行為，并與其他黨紀國法緊密銜接，形成對“旋轉門”腐敗的強大威懾。

推進股權改革。當前，亟需對國企實施分類監管和混合所有制改革。一方面，將國有企業分為公益性國企和營利性（競爭性）國企，并采取不同的監管模式。公益性國企的政治目標大于經濟目標，需要以非營利性為原則，以實現公眾利益和社會效益最大化為標準實施監管。對公益性國企不采取市場化監管手段，而是以政府監管為主、社會監督為輔。競爭性國企的經濟目標大于政治目標，需要遵循“非禁即準入”原則，建立國有資產退出機制，并且禁止以政府決策代替企業決策，以維護國企的市場主體地位。另一方面，大力推進國企混改，國有企業中引入非國有資本，通過改革企業股權結構，扎實推進國有企業混合所有制改革?；旄牟粌H能夠提高國企的競爭力和效率，吸引更多的資本和管理經驗，減輕政府財政負擔，而且能夠促使國資和民資之間形成有效的制衡機制，落實委托人對代理人的監督，促進企業決策權和經營權運行的科學化、廉潔化，從而降低國企腐敗風險。

深化合規管理。2022年10月，國務院國資委印發的《中央企業合規管理辦法》正式實施，標志著中央企業合規管理工作進入了新的發展時期，也預示著所有國有企業的合規管理已成大勢所趨。為防范生產經營和資本運作過程中的廉政風險和其他風險，國有企業需要建立合規管理體系，有效防控合規風險。第一，建立符合企業實際的制度化的合規管理體系。國企的合規管理體系是包括廉潔合規體系、反壟斷合規體系、數據保護合規體系等在內的大體系，而且需要與企業經營規模、業務范圍和風險等級相匹配，各項制度根據管理需要“量身定做”，具有可行性，堅決避免合規管理體系被束之高閣，成為“面子工程”。第二，建立一個專門的、獨立的合規管理部門，明確合規管理團隊的職責和權限，構建完善的合規風險防范框架。合規管理部門的首席合規管理官及其領導的團隊成員，需要具備專業合規管理知識，并且與公司的利益無較大關聯，這樣才能減少業務部門對其合規管理工作的干擾。第三，定期開展合規管理體系有效性評價。國有企業可以通過“開展評價—發現問題—及時整改”的方式，不斷完善合規管理體系，提升廉潔合規管理水平，最大限度降低權力濫用和國有資產流失的風險。

建設廉潔文化。一方面，通過嚴厲懲治和有效預防提升民眾對腐敗危害的認知，降低民眾的腐敗容忍度。廉潔文化與廉政制度建設密切相關，沒有脫離廉潔文化的廉政制度，也沒有脫離廉政制度的廉潔文化。懲治和預防腐敗制度的剛性執行，將對少數民眾托關系甚至行賄行為進行糾偏，進而在民眾心中種下規則意識和公正觀念的種子，讓其生根發芽，不斷傳播，形成公私分明、公開公正的廉潔文化氛圍。另一方面，在全社會范圍內實施全生命周期的廉潔教育。廉潔教育需要從娃娃抓起，國家需要在幼兒園、小學、中學和大學建立完整的廉潔教育體系；出臺《中華人民共和國家庭教育促進法》的司法解釋，進一步明確監護人對被監護人實施廉潔教育的具體責任；媒體、公益機構、社區等需要承擔起對公民開展終身廉潔教育的社會責任，設置專項經費，保障廉潔教育的持續有效開展。

（作者為燕山大學公共管理學院教授、博導，廉政與治理研究中心主任，中國廉政法制研究會理事）

【注：本文系研究闡釋黨的十九屆六中全會精神國家社科基金重大項目“新時代地方推進全面從嚴治黨的實踐探索、成效評價與經驗總結”（項目編號：22ZDA035）階段性成果】

【注釋】

①毛昭暉：《懲防體系的軟肋：國企腐敗的制度依賴性透視》，《廉政文化研究》，2010年第2期，第27頁。

責編/謝帥 美編/王夢雅