基于雙因素理論的公安機關法制員激勵機制研究

楊建峰

（海南大學，海南 ?？?570228）

習近平總書記在黨的二十大報告中強調，要“加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”[1]。公安機關法制員（下文簡稱法制員）對執法辦案工作負有層層把控、全面監督責任，直接影響群眾對公安偵辦司法案件公平正義的評價?，F實中，法制員有著選派任用標準高、職責任務重、管理考核嚴格、受關系氛圍影響大等特點，而激勵機制卻相對缺乏，如何提高公安法制員的工作熱情，激發出更好的履職效果，已成為公安法制員管理中的難點。

一、公安法制員的內涵及特點

2010 年，公安部發布《公安部關于縣級公安機關建立法制員制度的意見》（下文簡稱《意見》）[2]，提出各地方公安機關應建立完善公安法制員制度，但并未直接對法制員作出明確定義。根據《意見》內容，可將其理解為：法制員是由縣級公安機關以自行制定的程序規則對本單位民警進行公開選拔，旨在加強基層執法監督管理、提高執法質量和水平、推進執法規范化建設，分為派駐、專職、兼職類型的一批專業法律人才?！兑庖姟肪嘟耠m已頒布13 年，學界關于法制員的研究以法制員法制培訓研究[3]，法制員制度重要性、不足及改善[4][5]，法制員立法完善[6]等維度展開，而專門研究法制員的激勵機制的文章極少。了解法制員的內涵及特點，探索符合法制員特點的激勵機制，對于科學完善具體的法制員激勵機制具有重要意義。

一是法制員選派任用標準高，法制員自身要堅持原則、作風正派，具有法律知識水平、執法辦案經歷、語言文字表達能力強；治安支隊、刑警支隊等重點內設勤務機構和重點派出所派駐或配備專職法制員，其余機構、派出所由教導員或副職領導兼任[6]，且第一次從事行政處罰決定法制審核的法制員，還應取得法律職業資格[7]，后續可以受聘為公安機關的公職律師。二是法制員職責任務重，法制員肩負基層執法規范化重任，對案件審核監督、法制宣傳、執法臺賬管理、法律訴訟等法制工作“一肩挑?！卑讣k理過程中，從接處警、受立案直至處罰決定、執行結案，法制員對案件關鍵環節要做到全流程、全覆蓋式監管，及時發現糾正執法潛在的涉訴風險，對案件進行法律審核，提出書面審核意見。在辦案之外，還需承擔本單位的法律指導、法制在線討論、案例旁聽庭審、法制“大講堂”、指導建立執法檔案、參與執法大檢查、本單位合同審核、公職律師法制員還參與行政復議等工作。三是法制員管理考核嚴，實踐中縣處一級法制員存在多頭管理考核的現象，橫向受所在辦案部門影響，縱向受上級法監支隊影響。派駐法制員由法監支隊直接管理、考核；專、兼職法制員由所在派出所、機構等單位管理，且接受法監支隊的業務指導，對法制員考核時也應當征求法制部門的意見，工作不負責任或不能勝任的，需及時調整[8]；因故意或重大過失導致法律審核錯誤的，將從嚴追究責任。四是受人際關系氛圍影響大，法制員具有公務員身份屬性，民主測評是其不能回避的話題，作為集體的一員，必須依靠群體關系才能獲得更好的生存和發展機會，在“人脈”思想的影響下，逐步意識到關系是個體獲取資源與利益的關鍵路徑[9]；“堅持原則、作風正派”的法制員選拔標準，一定程度上可以說與“懂得變通”等人際交往技能互相矛盾，易受到組織當中“小團體”、“利益互換”等不良工作環境的傷害。五是法制員制度執行不徹底，其一在法制員選拔任職標準上，雖然要求重點執法單位法制員需派駐、其余所讀法制員由副職領導擔任，但是執行過程中因警力緊張、監管不力等原因，還是由本單位的民警擔任法制員職位，導致靠職權帶來的法制員權威性受到影響；其二法制員激勵制度執行不徹底，《意見》中規定的激勵措施為必要的工作保障、業務指導和培訓、表彰獎勵、優先晉級晉職、提拔使用、以及輪換機制，但各地方細化的方案依舊是重職責任務，輕激勵機制，且是對《意見》部分激勵機制重復復述，激勵機制未細化、難落地執行，激勵效果不明顯。

二、雙因素理論對法制員激勵的借鑒價值

1959 年美國心理學家赫茲伯格提出雙因素理論即“激勵—保健理論”，其將激發人們積極工作因素分為起內在作用的激勵因素和外在作用的保健因素。內在激勵因素概括為：成就、賞識、責任、工作本身、晉升、發展前途，它注重工作本身，可以激發人們工作中良好的表現，促使人上進盡責，若不具備激勵因素，工作主動性將降低或者工作難以體會到成就感、滿意感，影響程度不高[10]，但改善激勵因素，則可以提高工作積極性、主動性，可以在工作中獲得高度的成就感與滿意感，更易創造出較高的工作成績，實現個人與單位的雙贏。外部保健因素可歸納為：政策與管理制度、與上級的人際關系、與下級的人際系、工作條件、與同級的人際關系、個人生活、工資、職業保險、職位、技術監督[11]。當保健因素不具備或處理不當的時候，員工的不滿或消極情緒就會產生，它的改善能消除或減少人們的不滿情緒，但對員工沒有激勵作用。

依據雙因素理論，保健因素與激勵因素的效用機制雖不同，但具有關聯性，雙方互補，缺失任何一方都會制約激勵效果。與此同時，保健因素、激勵因素相互影響、相互促進，在一定條件下可以相互轉換，對于雙因素理論的運用應結合行業、部門實際?，F實中對于雙因素理論的運用應結合法制員工作實際區分法制員中的保健和激勵因素，盡可能激發法制員整體的工作積極性，通過科學管理法制員隊伍，最終實現強化基層執法監督管理、提高執法質量和水平、推進執法規范化建設的目的。

三、法制員激勵存在問題

2012 年07 月公安部頒布《公安部關于進一步加強公安法制隊伍履職能力建設的意見》（下文簡稱《履職意見》），在實際工作中，法制員作為法制隊伍中的重要組成部分，《履職意見》中的激勵政策同樣適合法制員?！兑庖姟贰堵穆氁庖姟穼Ψㄖ茊T激勵制度主要表現在以下幾個方面：一是政策上支持，優先晉級晉職、提拔使用、輪崗交流等；二是物質上的獎勵，主要為法制員獲嘉獎、優秀公務員等榮譽時所獲得獎金；三是精神上的激勵，主要是授予嘉獎、優秀公務員、立功等榮譽稱號，樹立典型宣傳、申報各類人才稱號等。公安部雖要求各地公安機關細化政策，但總體而言法制員激勵機制呈現“激勵因素占主導、保健因素缺失”的局面，激勵措施零散、籠統，不成體系，保健因素大范圍缺失，激勵因素與少量保健因素雜糅混亂在一起，激勵效果需進一步確認。

一是激勵、保健因素少且單一，激勵機制難落地?！兑庖姟返谑鍡l中提到少許激勵因素內容：對突出表現的法制員應予以表彰、優先晉級晉職、提拔，但在落地實施時地方公安機關執行可變通程度大，執行力度不夠?！堵穆氁庖姟分械诙龡l規定建立民警任職和交流制度、二十五條規定了科學實施法制考評的內容，各基層公安機關雖有出臺了激勵措施，但也多是對《意見》《履職意見》中提到的評優、評先、立功嘉獎等激勵措施再次復述。因此在雙因素理論層面，目前法制員的激勵因素層面缺少成就、賞識、工作本身、發展前途等維度考量；保健因素層面缺少人際關系、工作條件、個人生活、工資、職業保險、職位、監督維度的考量。在重責任輕激勵的政策下，折射出公安機關過于強調法制員的職責和責任，“被動式”靠職責去推動法制員積極履職，卻忽視了用“主動性”的激勵政策去調動法制員的積極性，領導不重視法制員的激勵機制，也會讓激勵機制難落地執行。

二是激勵措施不細化、操作性不強，激勵機制難持久。在縣處級公安機關中，一個所隊法制員從最開始的民警依靠法制員激勵制度擁有好的發展前途獲得職務上的晉升，按照文件要求一般要經歷以下步驟：

2022 年A 公安機關（以下簡稱A 機關）的20 個所隊、23 名法制員中6 人獲處級優秀法制員、2 人獲得局級優秀法制員，推算出處級優秀法制員激勵覆蓋率約為26%、局級優秀法制員激勵覆蓋率約為9%，處級優秀法制員僅有榮譽證書，無其他激勵獎勵，獲得局級優秀法制員可以申請嘉獎榮譽。在A 機關一般通過嘉獎、優秀公務員、立功榮譽可以提前實現職級晉升，處級優秀法制員、局級優秀法制員等榮譽不屬于提前職級晉升的榮譽類型。A 機關10%-15%優秀公務員比例，高于局優秀法制員9%的比例，對比發現，法制員雖有著標準高、重職責、嚴要求等客觀需求，但與普通民警崗位比無崗位優勢。

現實中，法制員想職務晉升，需要獲得組織持續認可、重點培養，而在機關內設部門的民警，他們更易被領導熟知、賞識、重視，職務晉升機會高于身處基層一線的法制員，每年10%-15%優秀公務員的激勵比例，其職級和職務晉升概率更高。法制員崗位激勵處于弱勢地位，難以滿足局優秀法制員對職務晉升的需求，難持久調動9%較優秀法制員長久高質量工作的積極性。工作扎實、案件資源優質、領導重視以及法制部門認同等多因素疊加一起決定著“局優秀法制員”歸屬，而A 機關有著優質案件資源的大所隊僅有4 個，大所隊法制員在案件資源的優勢下業務能力得到充分鍛煉，剩下16 個基層單位法制員在所隊案件資源受限情況下，很難進入局優秀法制員評比范圍，無法獲得局優秀法制員榮譽，也無法依靠法制員激勵機制實現提前職級晉升。綜上所述，法制員激勵機制缺少職務晉升層面的保障，對有職務晉升需求的“局優秀法制員”吸引力不持久；因激勵機制覆蓋率低，多數法制員難以達到激勵條件，對普通法制員吸引力同樣不持久。

三是激勵機制不穩定，保障性低，出現“相對剝削感”?！疤?、局優秀法制員”僅是象征精神激勵的榮譽稱號，“局優秀法制員”榮譽需在申請“嘉獎”或“優秀公務員”后才能實現職級晉升，會出現局優秀法制員每年申請不同的榮譽稱號的現象。法制員缺少專門、明確、具體職級晉升激勵措施，常需掛靠其他榮譽實現職級晉升，無疑弱化了法制員榮譽的重要性及穩定性。所隊法制員需監督本單位的執法辦案，依賴所隊支持并受所隊管理、一定程度上工作環境和職責本身存在矛盾，從事著“出力不討好”的工作，自己認真履職，監督多、糾違多，越不容易被同事理解，可能得罪的人多，卻難得到任何激勵，相對容易產生“委屈感”、“相對剝削感”。

四是激勵機制碎片化、不統一，易出現“職業倦怠”?！兑庖姟贰堵穆氁庖姟泛偷胤椒ㄖ茊T管理辦法中激勵機制呈現碎片化特點，反映出法制員激勵存在“激勵因素占主導、保健因素缺失”現象。激勵因素雖占主導地位，晉升作為一種內在因素的激勵作用明顯弱化，既無法激發普通法制員在履職過程當中的良好表現，促進工作的積極性及成就感，又對少數優秀法制員職務晉升上的激勵作用無保障；保健因素方面，因為法制員日常工作職責為監督，避免不了對案件進行糾違糾錯，工作的性質容易引起反感，處理好人際關系難度加大、且作為法制員雖有較高的法律素養和專業崗位，但和其他民警一樣無任何專項補貼，缺少良好的辦公環境，保健因素的缺少難免會感到工作本身對法制員的能力、精力以及法律素養過度要求，付出與背負責任與享受的待遇失衡不匹配，極易讓法制員感到情緒低落、枯竭，精疲力盡，產生職業倦怠現象。

四、基于雙因素理論法制員的激勵路徑

一是樹立以人為本的戰略性管理理念?！耙匀藶楸尽敝匾晫θ说睦婧桶l展，將法制員當成單位的寶貴人才資源，對其潛能進行挖掘同樣是“愛警暖警”的一種體現。以人為本的戰略性管理，其一是要以法制員為本開展管理行為，確定其激勵的主體地位，公安機關應該貫徹執行公安部對法制工作人員規定的激勵政策，從完善法制員管理辦法、提高法制員待遇等方面細化具體措施，想方設法調動法制員主動性和創造性，挖掘每名法制員的潛力；其二公安機關要以法制員個體的高質量發展為目標，為優秀法制員創造更多機會、提供穩定、暢通的晉升通道，使其體會到法律專業價值帶來的實惠，激發其自主高效地服務集體，促進其個體價值與集體價值的結合；其三長效提升法制員工作熱情，離不開以人為本的原則，公安機關應適當改變現行法制員重職責任務、輕激勵的機制，制定激勵制度充分考慮到法制員激勵的覆蓋面和普遍性，科學制定受法制員認可的激勵機制，將以人為本的理念固化在工作制度中的條款中。

二是健全激勵因素，暢通優秀法制員職務晉升通道。激勵因素層面要健全法制員的任職交流制度，上級公安機關對下級法制工作檢查時可以將法制員的表彰獎勵、優先晉級晉職、提拔使用等激勵措施落實情況納入考核范圍，下級公安機關以黨委文件的形式細化固定法制員激勵機制，讓法制員崗位擁有一條有保障暢通的晉升通道。針對優秀法制員“工作成績突出的，應提拔使用的；定期選拔干部到法制部門任職、掛職或跟班輪訓”的激勵政策要落地執行，讓更多優秀法制員人才出現在領導崗位；對于其他法制員要注重交流，加強法制員與其他執法部門的輪崗交流、加強長時間任職法制員的民警的交流。讓法制員可以通過認真履行工作職責而被賞識，實現職級和職務晉升，實現個人成就和良好職業發展前途，形成一條清晰可預見的法制員職業規劃路線。A 單位9%優秀法制員定期提拔交流到其他崗位后，所隊案件等資源重新分配，可以促進產生一批新的局優秀法制員，給更多法制員提供了質變優秀法制員的機會，實現隊伍良性循環發展。

三是提升保健因素，提高法制員激勵覆蓋面。保健因素層面，要充分考慮法制員工作監督糾違“不討喜”的特性，推行和建立法制部門分級考評和工作報告制度，在制度上探索法制員對所隊案件的監督脫離所隊管理的模式，并在制度上要求辦案單位領導必須支持法制員工作，給法制員履職提供強有力的保障；有條件的所隊給法制員提供獨立的案管辦公環境；上級公安機關也應多給基層法制員提供平等學習培訓機會。改變僅有少部分優秀法制員享受到激勵政策局面，提高法制員激勵機制的覆蓋面，可以嘗試將法制員專業技能、案件審核、執法考評等工作情況納入績效薪酬，使法制員心理預期與業績能力的認可達到相對平衡的狀態，像鐵路公安一樣設置專門的警務區職位津貼，設置法制員崗位津貼，提高法制員激勵覆蓋面，擁有法制員工作本身的激勵機制。

四是構建良好關系氛圍，注重激勵機制內外結合。營造符合法制員人才期望的資源政策和組織氛圍，需要人力、組織環境互相作用對法制員發展的心里預期產生積極影響。其一創造良好的組織氛圍，一方面法制員所在單位部門領導平時要強調和諧氛圍、提倡同事間相互理解和尊重；另一方面法制員自身可通過提供工作外的法律服務、與同事一起參與戶外活動、增進同事之間感情，提升同事間的配合與協調能力，通過倡導簡單、愉快的工作關系氛圍，提高工作效率。其二構建科學、公平資源政策，可以通過采用德爾菲法、層次分析法等方法，建立涵蓋案件審核、執法考評、執法檢查、個案監督、法制服務、法制宣傳等權責清晰、權重合理、科學公平的評價指標，實現有效激勵和避免激勵失效的目的，選拔培養出優秀的法制員，淘汰不適合的人員，組建出精良的法制員隊伍。