基層治理創新視域下鄉鎮干部容錯機制的基本邏輯

萬芙

黑龍江大學

隨著全面從嚴治黨逐步向基層延伸，反腐敗斗爭取得了勝利，領導干部的問責力度也在不斷增大，一些鄉鎮干部卻擔心把握不準黨規和國法的界限，在復雜的目標和任務面前，常常懷著“多做多錯，少做少錯”的想法，出現了“為官不為”“得過且過”的現象。而容錯機制的誕生就從根本上解決了這一問題，即我們需要制定一個容錯的底線，降低“試錯”成本，在不違反底線的前提下，對鄉鎮干部在不完善情況下前瞻性地決策予以包容，從而激勵干部積極創新，敢于作為，善于作為。

一、理論邏輯：鄉鎮干部容錯機制是全面推進國家治理體系和治理能力現代化的應然之需

（一）符合馬克思主義實踐觀的基本要求

馬克思主義實踐觀認為：“實踐是主觀理念與客觀現實、主體與客體間能動作用的一種活動方式，是活動過程和結果反作用于現實的發展過程?！盵1]在實踐中，只有主體不斷地打破客體的限制，才會使得社會進步和客體發展。由于鄉鎮干部并非完全“理性人”，他們的決策往往受到主客觀多方面復雜因素的影響，如外部環境、個人情感或個人偏好等等，這往往會導致他們決策的失誤。作為馬克思主義政黨，我們應用辯證唯物主義的視角來看待鄉鎮干部犯“錯誤”的實質與價值。一方面，鄉鎮干部犯“錯誤”損害了人民的利益，不利于社會的發展；另一方面，鄉鎮干部也能在不斷犯錯的實踐中探索事物發展的客觀規律和人類社會的發展規律，使其通過“實踐-認識-再實踐-再認識”這樣一個無限反復發展的過程去完善和修改錯誤，從而實現螺旋上升式發展，實現基層治理的創新。

（二）蘊含綜合型激勵理論的豐富內涵

容錯機制和綜合型激勵理論有著密不可分的聯系。在現實情況中，由于人是“復雜人”，激勵的效果并非取決于某一方面的因素，而與工作環境、考核公正性、獎懲制度、組織氛圍、領導作風以及個人的期望等多重因素密切相關。實踐證明，對鄉鎮干部隊伍的激勵，絕不能僅僅只靠某一方面的要素去維系，要從多個角度去構建一套完備的體系，這樣才能促進基層治理的創新。而隨著全面從嚴治黨和追責問責機制的不斷成熟，面臨復雜的任務和多方主體的壓力，鄉鎮干部在處理工作時難免會出現錯誤。此時，若是能免除他們一些非原則性的錯誤，給予他們一定的人文關懷，不僅能夠減輕鄉鎮干部的一些壓力和負面情緒，而且能夠激發其工作的動力。

（三）豐富國家治理能力現代化理論的關鍵所在

黨的十八大以后，國家治理能力現代化理論應運而生，并在實踐中不斷發展。推進鄉鎮干部容錯機制的發展，無疑豐富了國家治理能力現代化理論的發展，有利于統籌推進鄉鎮干部進行社會治理，激發鄉鎮干部內生動力，探尋基層治理的新模式。而我們想要推進國家治理體系和治理能力的現代化，無疑也需要一大批敢闖敢拼的基層鄉鎮干部沖在前線，為國家全面深化改革做出貢獻。然而這一大批基層鄉鎮干部在新的領域開展工作時，往往會因為缺乏經驗而出現錯誤，有錯誤肯定要被問責，這也就導致了許多鄉鎮干部不愿作為、不敢作為的情況。我們要想解決這種情況就情況，卸下鄉鎮干部的思想包袱，就應當建立問責與激勵相融合的鄉鎮干部保健機制，即鄉鎮干部容錯機制。

二、實踐邏輯：鄉鎮干部容錯機制是克服基層治理創新“疲勞癥”的重要舉措

（一）實施鄉村振興戰略的實踐要求

鄉村振興，關鍵在人，關鍵在干。要想實施鄉村振興，我們需要打造一批敢作為、善作為、能作為的干部隊伍。然而，長期以來，部分鄉鎮干部受績效考核等因素的影響，過度推崇業績，認為只有出結果才是最重要的，若是在此過程中出錯，那么之前所付出的一切努力都會被否認。所以，部分鄉鎮機關干部對于容錯機制仍然持觀望態度，認為到其具體實施還存在一定的時滯性，對于他們做事的保護力度具有局限性。若是一旦不小心犯錯，就會導致他們失業。同時，在新的一輪改革創新中，許多鄉鎮干部擔心改革的風險大、難度大、易得罪人，往往會為了求穩而不愿作為、不敢作為，使得改革在“深水區”停滯不前。對此，我們應當克服“改革疲勞癥”，打破鄉鎮干部的思想藩籬，發揮鄉鎮干部的主觀能動性，加強鄉鎮干部容錯機制的廉政建設，打造一批德、能、勤、績、廉全方位發展的機關干部。這樣我們才能培養出為人民服務的好干部，切實保障人民的既得利益，推進基層治理創新，從而實現鄉村振興。

（二）實施基層治理現代化的實踐要求

習近平總書記強調，基層強則國家強，基層安則天下安，必須抓好基層治理現代化這項基礎性工作。但是，探索就有可能失誤，做事就有可能出錯，洗碗越多摔碗的幾率就會越大。[2]我們要想提高基層政府效能，使鄉鎮干部為老百姓干實事，就要建立健全容錯機制，使鄉鎮干部敢作為、愿作為。這就要求不斷提高鄉鎮干部的政治站位、服務水平以及應對風險的能力，讓他們始終遵循“摸著石頭過河”的基本道理，在實行一項政策時勇于試錯, 從而激發廣大鄉鎮干部的主觀能動性，促使其全身心投入自己的本職工作當中去，實現自我價值，為組織健康發展做出貢獻。在此基礎上，我們還應給予廣大鄉鎮干部以某種程度上的包容，從而激發其積極性和創新性，保證決策與執行的一致性，從而促進基層治理現代化的實施。

（三）體現基層組織人文關懷的實踐要求

隨著全面從嚴治黨不斷深入發展，基層治理問責機制也愈發成熟，然而，與其配套的保護機制發展并不完善，即鄉鎮干部容錯機制。這樣就導致了基層治理問責大于激勵，使鄉鎮干部出現“多干多出錯，少干少出錯”的錯誤思想，這對于基層治理創新的發展極為不利。黨的十八屆六中全會明確了將容錯機制納入“全面從嚴治黨”之政治導向，并強調了容錯激勵機制與監督機制之重要性。從嚴管理與關心鄉鎮干部并不矛盾，我們應該平衡二者之間的關系，使約束和激勵處于動態穩定的狀態。建立健全容錯機制就是在全面從嚴治吏的基礎上，給予鄉鎮干部堅強的后盾保障。只要鄉鎮干部知錯就改，就不影響其后續的績效評價以及職位晉升，這體現了基礎組織的人文關懷。

三、制度邏輯：鄉鎮干部容錯機制是實現“中國之治”的重要法寶

（一）鄉鎮干部容錯機制日趨完善

十八屆三中全會最先提出容錯機制問題，明確要“寬容改革失誤，為全面深化改革營造良好社會環境”。[3]自此，人們對容錯機制的認識日趨增多。隨后，2016年的政府工作報告提出要“健全激勵機制和容錯糾錯機制，給改革創新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事”；黨的十九大報告強調“建立激勵機制和容錯糾錯機制，旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁”；黨的二十大報告強調，“堅持嚴管和厚愛相結合，加強對干部全方位管理和經常性監督，落實‘三個區分開來’，激勵干部敢于擔當、積極作為”。此外，2018 年 5 月，中共中央辦公廳印發了《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》，首次從制度層面提出“三個區分”“四個原則”“七個條件”[4],這為地方政府建立容錯機制提供了政策和文本依據。2019 年3 月，中共中央辦公廳印發《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，要求 “建立對基層公職人員履職既有約束又有激勵的考核評價體系以及容錯糾錯機制，為愿干事、干實事、多干事的人解除后顧之憂”，這不僅將容錯機制的主體擴大到基層公職人員，更將容錯機制推向了基層治理。由此可見，容錯機制形成和發展的時間雖還不長，但其內涵卻一直在隨著改革創新的步伐而不斷發展完善。

（二）鄉鎮干部容錯機制的構建

首先，我們應建立鄉鎮干部容錯專項機制，對于容錯機制的對象、主體、性質、程序等都要有一個清晰的界定。這主要是根據黨中央提出的“三個區分”原則來界定的，對于鄉鎮干部在改革創新中出現一定偏差的；對于鄉鎮干部由于缺乏經驗而出現錯誤的；對于鄉鎮干部在為民服務過程中，為提高政治效能而出現操之過急的；對于鄉鎮干部出現錯誤而及時糾正的……我們都應在查明情況后，再給予相應的寬大處理。

其次，我們應進一步細化容錯機制的相關程序。從地方探索情況看, 容錯機制實施程序一般分為申請、核實、認定、報備四個環節。[5]申請要明確符合容錯條件的行政行為，不能什么都申請，否則就會失去容錯機制的權威性。核實認定是容錯機制的關鍵環節，需要廣泛搜集證據材料，全面調查容錯主體是否符合容錯條件。認定反饋就是對于可以進行容錯的主體給予及時反饋，并上報上級，消除檔案；對于不能容錯的主體，應該及時說明原因，并做出相關處罰。

最后，我們應建立鄉鎮干部澄清申訴機制。聲譽對一名干部的影響是極大的，甚至會影響其積極性。我們對于被誣告或是有輕微失誤的鄉鎮干部要進行適度地澄清申訴，建立心理疏導評估系統，對其進行心理疏導，及時消除負面情緒，使他們能積極投身到社會建設當中去。

四、價值邏輯：鄉鎮干部容錯機制是堅持“人民至上”的正確價值理念

（一）符合“以人為本”的基本原則

我們知道改革的道路并不是一帆風順的，由于人們認識的局限性和改革創新風險的未知性，我們往往要經過多次“試錯”才能找到正確的方向，而鄉鎮干部容錯機制正符合這種客觀規律?！叭朔鞘ベt，孰能無過”，犯錯誤并不可怕，關鍵是如何在基層治理創新的道路上避免重蹈覆轍。對此，容錯機制的實施應該遵循一定的價值邏輯，堅持“以人為本”的原則，進行人性化管理。對于那些敢于擔當，勇于創新，不墨守成規，積極進取的鄉鎮干部應給予一定的寬容，這樣有利于激勵其不斷前進，創造業績；對于不違反底線而由于缺乏經驗導致的錯誤也應給予一定的寬容，這樣有利于卸下干部怕干錯事的思想包袱，為鄉鎮干部敢作敢為搭建一個寬闊的平臺。

（二）符合依法治國的基本理念

鄉鎮干部容錯機制是完善依法治國的應然之需，是進行全面深化改革的必然要求。在法治化時代，法律、法規和政策對國家社會秩序的控制越來越重要了?？v觀我國法律體系，有關干部問責機制方面的內容已非常完善，但對于干部保障機制方面的內容卻不完善，而容錯機制的建立正好彌補了法律方面的空白。就法律視角來看，容錯機制所容之“錯”，本質上仍然帶有損傷、侵害之意，我們不能將容錯機制當作“免死金牌”“尚方寶劍”，更不能當作“保護傘”，我們應當遵循依法治國的相關原則，對于鄉鎮干部所犯之錯進行區分，適當酌情進行從輕、減輕或免除的處分?？梢?，容錯機制與權責相統一原則具有同質性，這勢必可以導出那些失職、瀆職以及違法的政府官員必須承擔政治責任與法律責任。[6]

（三）符合最廣人民群眾的根本利益

正如習近平總書記所強調的：“改革開放是億萬人民自己的事業，必須堅持尊重人民首創精神，堅持在黨的領導下推進?！编l鎮干部容錯機制在實行過程中的價值遵循是什么，我們應當如何檢驗其實行效果的好壞，以及其“為什么人”的根本立場問題等，這都體現了其服務于最廣的人民群眾的基本邏輯價值。建立健全鄉鎮干部容錯機制，我們應當樹立“人民至上”的價值理念，并將其貫穿于該制度的始終。對此，我們可以建立起群眾監督制度，使人民群眾積極參與到容錯機制制定和實施的過程中去，從而保障基層治理創新，增加政府公信力，形成良好的政治環境。

結語

基于事物發展的客觀規律和中國特色社會主義建設的偉大實踐要求，鄉鎮干部容錯機制的構建具有理論邏輯、現實邏輯、制度邏輯以及價值邏輯。建立健全鄉鎮干部容錯機制是全面推進國家治理體系和治理能力現代化的應然之需；是克服基層治理創新“疲勞癥”的重要舉措；是實現“中國之治”的重要法寶；是堅持“人民至上”的正確價值理念。