新疆邊境地區基層群眾護邊力量管理探析

王富強，王亞寧

中國人民警察大學

一、新疆邊境地區基層群眾護邊力量簡論

我國新疆地區鄰國眾多，邊界線漫長，同時邊境地區情況較為復雜，極大阻礙邊境地區管理。為維護邊境地區安全與穩定，處于高強度工作狀態的邊境管理機構一直面臨著警力不足的問題。而長期生活在邊境地區的基層群眾護邊力量群體能夠大大緩解邊境管理機構的工作壓力。所以本文以新疆邊境地區為研究地區，以受新組建的國家移民管理局下屬的邊境管理機構（以下簡稱邊境管理機構）指導，配合邊境管理支隊開展工作的邊境基層群眾護邊力量群體作為研究對象進行分析。

（一）基層群眾護邊力量的概念

基層群眾護邊力量這一群體是指在邊境地區生活居住，協助參與邊境管理事務，維護邊境安全穩定的群眾性力量。其主要由在邊境地區生活的邊民、牧民和從事其他行業的群眾組成。這一力量大致可以分為兩類，一類是護邊員，是指在農閑時期和牧場休整、已過放牧期等時間段直接參與守邊護邊，在邊境一線協助邊境管理支隊進行邊境管理工作的農牧民。另一類則是除護邊員以外在邊境地區從事農牧生產的邊民。他們在進行農牧生產作業的同時，會通過相互之間的有效聯絡，對邊境一線的人事物進行觀察，將異常情況及時匯報給邊境管理機構，以間接性和非接觸的形式為邊境安全提供支持。

作為在這片土地上的原生居民，他們對邊境有著極其深厚的感情，對邊境地區的一草一木都無比熟悉，“生于斯長于斯”的觀念已經深深扎根于他們的腦海里，這種強烈的情感和觀念具化于現實，就是對腳下土地的依賴和守護，是“家國一體”的具體反映。

家國與安全始終是基層群眾護邊力量協助邊境管理的重要精神內核，而邊境管理機構的職責使命就是維護邊境安全與穩定，通過邊境管理機構的溝通和引導，在邊境管理上基層群眾護邊力量和邊境管理機構緊密聯系，在邊境管理機構科學有效的管理下，激發和增強邊境地區群眾護邊力量的“家國一體”意識，警民合作共同守護邊境。[1]

（二）基層群眾護邊力量的作用

從古至今，歷朝歷代統治者對邊境地區都會投入大量精力，在邊境管理的過程中，尋找出最適合邊境發展，有效保障中央政權的邊境管理手段。其中基層群眾護邊力量發揮了大量基礎性的作用，時至今日，基層群眾護邊力量在邊境地區有效管理、促進邊境發展以及維穩戍邊方面持續發揮著重要作用。

第一，體現邊境地區國家屬性。人口是國家存在的基本要素，一個國家的邊境地區如果沒有人口，該片區域的領土界定就會產生混亂，有可能威脅國家安全?；鶎尤罕娮o邊力量長期生活在邊境地區，屯墾開荒，不斷經營，在邊境地區開辟出利于人類居住的區域，逐漸延續并保持為人口與土地共存共生的狀態。也正因為基層群眾護邊力量的世代居住和經營，邊境地區得以保持穩定和發展。

第二，體現邊境地區的發展屬性。人是社會發展的動力，也是社會發展的主體?；鶎尤罕娮o邊力量是從“屯墾戍邊”政策下逐漸發展起來的，脫離基層群眾護邊力量，邊境地區的發展就難以維系。此外，安全與發展息息相關，邊境的發展需要安全提供保障。但邊境地區的特殊性決定了其安全需要大量人力維護?；鶎尤罕娮o邊力量在維護邊境安全的過程中能夠起到支撐作用。

二、新疆邊境地區基層群眾護邊力量管理存在的問題

為促使邊境基層群眾護邊力量能夠發揮更大的作用，制定相應的管理制度，對基層護邊力量進行嚴密適當的管理成為了邊境管理的剛性需求。但基層群眾護邊力量群體的組成人員復雜，特別是對除護邊員隊伍以外的基層護邊群眾，這一群體沒有相應的制度進行規范，管理難度頗大。此外由于護邊員是在當地群眾中進行選拔，護邊員與護邊員之間的差異較大，他們彼此之間對于邊境事物的看法也不盡相同，也存在很多管理問題。

（一）傳統管理中忽視基層力量

“黨政軍警民合力強邊固防是我國邊海防的獨特優勢?！盵3]作為“五位一體”合力強邊固防中“民”的代表之一，基層護邊群眾力量在鞏固黨政軍警民合力強邊固防上發揮著重要作用。[4]同時，邊境管理相關法律也一直在強調“民”對于邊境的重要性。例如《中華人民共和國陸地國界法》第十三條“公民和組織應當維護陸地國界及邊境安全穩定，保護界標和邊防基礎設施，配合、協助開展陸地國界相關工作”。[5]《新疆維吾爾自治區邊境管理條例》第八條“任何單位和個人都有保衛國（邊）界、保護國（邊）界標志和邊防設施，維護邊境地區社會秩序和安全的義務?！?/p>

在基層群眾護邊力量的管理過程中，按照統一指揮、規范高效、平戰結合、保障有力的原則，發揮基層群眾護邊力量在邊境地區的先天優勢。但在思想傳達和貫徹中，始終存在忽視基層力量的情況。

第一，定向指導基層群眾護邊的邊境管理思想相對較少，也沒有較為有效的方式和途徑進行相關指導思想的強化和引導。同時，基層群眾護邊力量因為思想貫徹與實際存在差異，存在一定的不適應性等原因，往往無法獨立開展工作，普遍存在依附“軍”“警”的情況。這些問題導致基層群眾護邊力量的主觀能動性受到影響，極大限制了基層群眾護邊力量的作用。

第二，由于基層群眾護邊力量的基數較大，進行整體管理的時間相對較短，加上長久以來邊境地區的維護和管理一直由國家專門機構開展相關工作，邊境政策制度和管理方法也一直傾向國家專門機構，涉及基層力量的制度和方法相對簡單且數量較少。此外，對于以護邊員為代表的基層群眾護邊力量而言，協助邊境管理機構開展邊境管理工作，維護邊境地區的穩定，是自身職責與使命。所以在一定情況下會對管理制度進行片面化的理解，并且因為長期受邊境管理機構的指導，護邊群眾不會把更多的精力專注于管理制度上。久而久之，基層群眾護邊力量對管理制度的重要性認識越加模糊。這種惡性循環進一步加劇了基層力量思想與制度忽視狀況。

（二）管理制度不完善

通過制定相關管理政策和制度，基層群眾護邊力量管理由原來的粗放型轉變為專業規范，形成了一系列行之有效的管理制度，大大加強了基層護邊力量的整體能力，發揮護邊員隊伍的最大優勢。相應的，隨著時間推移，基層群眾護邊力量的管理制度也暴露出一些問題。

第一，管理制度滯后，以《護邊員隊伍管理辦法》為例，作為指導護邊員隊伍管理的規范，通過日常工作中出現的問題和解決方法，針對管理規范進行修訂和更新，是維護邊境安全、更好的進行邊境管理的有效措施之一，但在實際工作中相關的管理規范很難進行有效修訂和更改。舊版本的適用對當前邊境管理工作產生負面作用。

第二，管理制度執行率低。管理制度一旦形成，在不斷優化和改進中始終保持運轉，但是由于省級區域之間邊境一線的形勢不同，甚至同一地區不同地點的邊境線也不相同，落實基層群眾護邊力量管理制度難度頗大，并且盡管遵循因地制宜的原則，對管理制度有效落實也存在阻礙。

（三）管理方法科學性有待提高

在對基層群眾護邊力量的管理中，先后出現了一些針對性的管理方法，這些管理方法在規范管理、夯實基礎、提高基層群眾護邊力量整體實力等方面起到了重要的支撐作用。此外，在基層群眾護邊力量的管理體系中，管理方法作為重要元素之一，本身帶有的權威、遵守、嚴格等屬性也一定程度上增強了基層群眾護邊力量管理的便利和運轉效率。但隨著對基層群眾護邊力量管理的不斷深入，相關的管理方法也逐漸暴露出管理方法呈現剛性、實施過程相對僵化等原因。降低了基層群眾護邊的主動性和積極性。其帶來的負面影響也在削弱基層群眾護邊力量管理的效能。

（四）基層群眾護邊力量整體素質不高

基層群眾護邊力量群體因為組成成員來自邊境地區生活的居民，在成為護邊成員之前并沒有得到相關的邊境管理培訓，他們對于邊境管理的認識不夠全面。此外由于在心理上對邊境一線保持敬畏情緒，也一定程度上阻礙了護邊力量對邊境管理的了解。即使在邊境管理機構大力宣傳邊境管理知識，也仍有人對邊境管理存在疑惑和不解。在這種情況的影響下，在加入群眾護邊力量群體后，護邊群體對邊境管理的了解和認識勢必會存在差異。這種差異需要通過一定時間的培訓和教育進行彌補，時間差上的問題就突出表現為了護邊力量群體整體缺乏邊境管理專業知識。

三、完善新疆邊境地區基層群眾護邊力量管理應采取的措施

（一）完善基層群眾護邊力量管理制度

2018 年國家機構改革之后，基層群眾護邊力量的管理發生了變化，新的變化催生新的挑戰，基層群眾護邊力量的管理制度也需要做出改變。以護邊員隊伍管理為例，除《群眾護邊員隊伍管理辦法》以外，針對護邊員管理的規定較為散碎，沒有統一的規范，無法為當下的護邊員隊伍管理提供合理有效的規范支撐。為解決這一問題，需要對當前護邊員管理制度及進行修改和優化，通過集中整理散見于其他規范性法律文件中的護邊員管理條文，如更新完善護邊員個人基本情況、工作記載、主要政績和獎懲情況等。[6]制定修改出更符合當前護邊員隊伍管理的全新規定。

（二）優化基層群眾護邊力量管理方法

良好的管理方法能夠促使管理體系運行更加流暢，基層群眾護邊力量在邊境安全和穩定上有著重要的支撐作用，改變原來的偏剛性的管理方法和模式，保證基層群眾護邊力量的工作質量和效率，使整個管理體系運行流暢就顯得尤為重要。在符合當前邊境形勢的基層群眾護邊力量管理制度下，最大限度地改變較為僵化的管理方式從而激發基層護邊群眾的積極性和主動性，使管理體系整體更加高效，運轉更為高效順暢。從而發揮出基層群眾護邊力量更大的作用，保證邊境地區安全穩定。

（三）加強基層群眾護邊力量的宣傳

加強基層群眾護邊力量宣傳具有很大優勢，以護邊員隊伍管理為例。在護邊員隊伍管理機制中，政府鼓勵所帶來的護邊員宣傳對于護邊員隊伍發展建設起到了重要作用。加強護邊員的宣傳能夠提高護邊員的社會責任感和榮譽感，進而提升護邊員隊伍整體的集體意識和團結向心力，增強護邊員隊伍的工作主動性和戰斗力。同樣宣傳也是一把雙刃劍，給護邊員整體帶來積極影響的同時，也會暴露護邊員整體的缺點和不足。而護邊員隊伍的缺點這一劣勢可以通過加強宣傳所引起的社會監督進行削弱和補正，從而借助社會輿論和關注倒逼護邊員隊伍的管理完善。通過宣傳可以同時起到激勵和監督兩種效果，有力保證了護邊員隊伍管理的持久性和發展力。

四、結語

維護邊境穩定、確保邊境平安一直備受國家重視。黨政軍警民“五位一體”合力強邊固防政策的貫徹落實，更加體現了基層群眾護邊力量群體對于邊境的重要性?；鶎尤罕娮o邊力量管理經歷了從無到有的階段，正向著從有到優的階段前進。隨著邊疆治理、邊界勘定與管控、周邊外交等一系列國家活動的持續展開，[7]相應的管理體系勢必會跟隨時間和形勢變化而變化，這就需要基層群眾護邊力量的管理時刻處于優化更新的狀態，管理者與被管理者勠力同心，在總體國家安全觀的統籌下，發揮出基層群眾護邊力量的更大優勢，更好地完成協助開展邊境管理工作的任務。