職業教育質量第三方評估的緣起邏輯、現實境遇與實踐理路

武鵬 韓喜梅

［摘要］職業教育質量第三方評估在我國的興起和發展是行政性政府評估制度降能與第三方評估價值賦能的時代賡續。源于政府層面的制度供給與有效監管的雙重缺失、職業院校層面評估理念與評估信息的雙重封閉以及第三方評估組織層面專業能力與自治能力的雙重孱弱是其在實踐推進中面臨的系統性困境。消解這一困境需要吸納“多元共治”的治理理念，構建政府、職業院校、第三方評估組織三大主體“共治圈”。為此，政府要加強制度供給與規范監管，夯實生態支護；職業院校要提升評估理念與信息管理，保障場域支持；第三方評估組織要提高專業能力與自治水平，增強能力支撐，唯此才能突破困境，推動新時代職業教育高質量發展。

［關鍵詞］職業教育；第三方評估；緣起邏輯；現實境遇；實踐理路

［中圖分類號］G710? ? ［文獻標識碼］A? ? ［文章編號］1004-3985（2023）18-0043-08

在新時代國家社會主義現代化建設中，職業教育前途廣闊、大有可為，而“大有作為”的教育質量是“大有可為”的職業教育實現的原動力和落腳點。如何評判和實現教育質量的“作為”程度，評估便是其中重要一環。2022年5月，新修訂施行的《中華人民共和國職業教育法》承接近些年黨中央推出的一系列關于職業教育的文件精神，首次從國家法律層面明確行業組織、企業和第三方專業機構在職業教育質量評估中的作用，賦予了職業教育質量第三方評估在建構現代職業教育治理體系、推進教育“管辦評”分離時代背景下的重要歷史使命。因此，全面推進職業教育質量第三方評估建設，必須站在新時代背景下深刻認識其緣起邏輯，深入分析當前面臨的現實問題，探索破解現實困境的發展路徑，這對于發揮第三方教育評估效能、提升職業教育治理水平、促進新時代職業教育高質量發展具有重要意義。

一、職業教育質量第三方評估的緣起邏輯：評估降能與賦能的時代賡續

直面當前我國職業教育評估制度的主要矛盾，并在正確認識主要矛盾的基礎上對職業教育質量第三方評估的特性及其價值功能做出清晰把握是探討職業教育質量第三方評估制度緣起的底層邏輯。

（一）行政性政府評估制度降能的日益顯現

職業教育質量評估制度自確立以來，在黨和政府的大力推動下，經過三十余年的穩定發展已經形成了涵蓋多學段、多層次、多類型的評估制度體系，推動著我國職業教育快速、健康發展。但回顧評估制度發展歷程，“行政主導”的評估特性一直飽受詬病，特別是改革開放之后，隨著行業、企業等市場主體在職業教育領域的回歸與助力，行政性政府評估模式日益顯現出與新時代職業教育事業內涵式發展和現代職業教育體系建設不相適應的明顯矛盾。

首先，專業性難以保障。隨著社會主義市場經濟體制的發展，政府在計劃經濟時期所具備的掌控職業院校完備信息的天然優勢逐漸減弱，最優信息“保持者”的根基瓦解，對市場信息，尤其是對瞬息萬變的產業信息掌握的滯后性以及不完備性使得政府部門評估的專業性受到挑戰。

其次，公正性易受影響。由于職業教育具有準公共產品屬性，政府與職業院校之間存在著微妙的主體與資源依賴關系，作為產權的“所有者”——政府對于產權的“經營者”——職業院校進行評估，在制度上可能存在著潛在的問題，即“管—評”主體之間關系不夠清晰，從而可能導致評估偏離公正性標準，影響評估結果的客觀性與公平性。

最后，功能性發揮受限。政府對評估活動的“壟斷”意味著對其他評估主體的排斥與摒棄。在教育評估領域，政府并非不能開展評估，但應該“合理、合情、合度”地發揮自身的評估權力與優勢，充分關注多元主體在評估領域的能力發揮。然而，行政性政府評估在我國已經形成了自身鎖定狀態，并在制度效力內塑造了其他參與主體的行為模式。例如，職業院校的被動服從和社會主體的利益漠視，尤其是行業、企業作為職業教育的重要辦學主體，在評估活動中往往被邊緣化，造成評估結果與市場需求、職業需求和人才需求的脫節與背離，影響了評估功能的發揮。

（二）第三方評估制度治理賦能的價值彰顯

承繼和發展我國職業教育評估制度建設和評估實踐的成功經驗，特別是正視現有評估制度與新時代職業教育事業發展不相適應的制度弊端，是職業教育評估制度改革的最大現實背景。為此，從《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》的印發到《中華人民共和國職業教育法》的修訂施行，政府文件中不斷提及吸納行業、企業和第三方專業機構參與職業教育評估的內容。第三方評估作為社會參評教育的一種重要形式，在職業教育領域的興起與發展是匡扶行政性政府評估制度弊端的有力舉措，更是自身治理效能的價值彰顯。

首先，專業性是職業教育質量第三方評估的基本特性，強調政府之外的社會主體，尤其是行業、企業在職業教育質量評估活動中的參與。相較于政府主體，行業、企業等社會主體對產業和行業的技術技能型人才動態需求更為“專注”，對職業以及崗位的技術技能型人才要求更為“專攻”，對評估活動的團隊組建、指標設定、信息收集、過程監控以及評估結果處理更為“專長”，確保了評估活動的專業性。

其次，客觀性是職業教育質量第三方評估的重要特性，這一特性除表現在第三方評估組織在組織形態上與第一方（政府）和第二方（被評院校）的身份脫離外，更在行為取向上與第一方（政府）和第二方（被評院校）的利益脫鉤。身份的脫離與利益的脫鉤能夠保障第三方評估組織在評估活動中保持高度的自由與公正，一是改變當前政府在評估活動中的“管評一肩挑”的權責不清現狀，二是確保第三方評估組織在評估活動中不受被評院校侵擾，確保評估活動的客觀與公正。

最后，評估制度的功能性發揮需要開放性和包容性。職業教育質量第三方評估吸納多元主體“共治”的現代職業教育治理思想，規避了行政性政府評估管評不分、專業性不足的現實弊端，彌補了職業院校內部評估內容偏頗、效能欠佳的功能缺陷。第三方評估與政府和被評院校相輔相成，形成合力，加速了我國開放、包容、和諧共生的職業教育質量評估體系的生成和蘊蓄，彰顯了其獨特的治理功能與時代價值。

二、職業教育質量第三方評估的現實境遇：缺失、封閉與孱弱的困境

職業教育質量第三方評估內嵌于我國構建現代職業教育治理體系的時代洪流中，其興起與發展具有重要的現實意義且評估實踐已經逐步展開。然而，從整體上看，目前實際推進情況與理想預期之間存在著顯著差距。政府、職業院校和第三方評估組織等各主體都面臨一系列基于其特性的現實問題，導致各主體的功能缺失與關系錯綜復雜，構成了實踐環境中的“缺失、封閉與孱弱”，從而嚴重阻礙了職業教育質量第三方評估的有效推進。

（一）政府制度供給與有效監管的雙重缺失

在教育治理現代化背景下，“宏觀管理、標準制定、監督監管”等要素構成了政府在教育評估中的主要職能，任一要素的缺失都將在評估實踐中產生阻礙力量并相互交織聯結，致使職業教育質量第三方評估實踐面臨困難。

首先，完備有效的制度供給缺失。盡管國家歷年來發布了一系列有關職業教育評估的政策文件，包括新修訂施行的《中華人民共和國職業教育法》等法律文件，對行業組織、企業和第三方專業機構在職業教育領域開展評估工作的“應當性”進行了認可，但這種認可需要明確的法律制度支持才能得以實施，否則只能停留在表面，難以轉化為切實有效的制度和運行機制。目前，實踐探索中的一個關鍵性問題在于，進入職業教育評估領域的第三方主體資格尚無明確的法律條文予以界定，缺乏對第三方評估主體的從業資格、權利義務、行為規范、業務范圍以及責任追蹤等方面的法律說明。尤其是現行的有關行業、企業參與職業教育辦學的相關立法主要集中在校企合作層面，對于行業、企業參與職業教育評估工作的法律描述較少，使得在教育評估視角下，行業、企業在評估領域的具體角色和參與方式未得到充分的法律規范和明確，存在一定程度的法律空白。評估政策“領先”評估法律，這一被動局面需要及時改進。

其次，完善高效的監管體系缺位。監管是政府開展教育治理的重要手段，包括行政監管和法律監督。對于職業教育質量第三方評估而言，在行政監管層面，社會主體組建或運行的教育評估組織往往需要接受來自相應登記機關與業務機關的“雙重”管理，這種“多門、多頭”管理的特征往往會造成監管權力的職責不清甚至沖突的渾序現象。在法律監管層面，盡管我國部分省市出臺了地方性法規文件對第三方評估工作進行一定的監管，如山東省制定的《山東省第三方教育評價辦法（試行）》提出建立“黑名單”制度，明確將在評估活動中操作不規范、弄虛作假以及違規違紀的第三方評估組織列入“黑名單”；云南省制定的《云南省第三方機構開展教育評估監測工作暫行辦法》提出，根據第三方評估組織在評估活動中的違法違規情節的輕重將給予其核減委托經費、終止委托業務以及取消入選本省教育評估監測第三方機構庫的資格等。但諸上地方性法規文件作為區域性的試行辦法，由于法律位階不高且實施程序缺乏可操作性，所起到的約束與規范作用十分有限。制度供給的缺失和監管體系的缺位常使職業教育質量第三方評估實踐陷入評而無權的尷尬和混亂無序的困境中。

（二）職業院校評估理念與評估信息的雙重封閉

在教育治理現代化背景下，職業院校理應積極發揮其在教育治理中的能動性，根據自身的實際情況積極開展教育治理行為與活動。但在實際運行中，職業院校在職業教育質量第三方評估中的動能發揮遠未如理想。

首先，職業院校評估理念具有“封閉性”。長期以來，我國職業院校，特別是公辦職業院校，受制于政府龐大、復雜的管控體系，其思維邏輯與行動路徑往往習慣于遵從政府意志，作為“理性經濟人”的職業院校早已生成排斥政府之外的力量介入院校治理的心理。因此，當職業院校需要接納政府之外的社會主體介入評估工作時，往往會在心理意愿和行為趨向上對其表現出天然的抵制沖動?？傮w而言，現階段我國職業院校開展第三方評估大多處于半自發狀態，政策導向與激勵是其開展第三方評估的主要影響力量，整體參與度不高、規范性不強。第三方評估往往只是院?！安恢С忠膊环磳Α钡牟呗孕赃x擇，未能建立起與院校自身發展的積極聯系。

其次，職業院校信息管理具有“封閉性”。類型豐富、真實有效的評估信息不僅是開展評估工作的抓手，更蘊含著經過科學處理后所能釋放的無限的公共價值。然而，受制于管理機制、技術手段以及部門保護主義思想的影響，職業院校內部教育信息分散繁雜，缺乏順暢的信息流動與共享機制。信息孤島、信息休眠、信息在傳遞過程中的阻斷與割裂是運行常態。由于職業院校信息公開機制不健全、教育信息透明度不高，當第三方評估組織等外部主體介入到院校內部獲取充分有效的評估信息時，職業院校往往以涉及隱私和機密等理由拒絕提供信息，而第三方評估組織又無權干預或反駁。因此，第三方評估組織缺乏了解職業院校信息的有效渠道。在評估實踐中，第三方評估組織常常采取傳統調研方式，如問卷調查和訪談，對職業院校信息進行收集與整理，但很難保證獲取信息的準確性和充分性，極易引致評估與決策的失誤。職業院校在第三方評估活動中評估理念與評估信息的“雙重封閉”嚴重制約了第三方評估活動的有序開展和功能釋放。

（三）第三方評估組織專業能力與自治能力的雙重孱弱

在教育治理現代化背景下，第三方評估組織理應在與政府“管”和職業院?！稗k”的互動中展現出自強、自律和自治的特質，以開展教育評估行為與活動。然而，目前我國多數第三方評估組織正處于發展初期，其組織能力，尤其是其專業能力和自治能力尚未完全適配評估的現實需求。

首先，評估組織的專業能力不足。職業教育質量評估本質上是復雜的價值判斷過程，是一項高度專業化的科學活動。行業、企業的參與不僅體現了職業教育作為一種類型教育面向社會辦學的特色要求，更是職業教育質量評估作為一項專業化科學活動的最佳表達。然而，目前從事評估工作的“事業單位性質”評估組織多由非專業出身的行政官員組成，其評估經驗較多，而對評估理論與技能的掌握有限，難以保障評估結果的有效性和科學性。同時，市場上獨立運行的評估專業機構也存在評估資質堪憂的問題，有些機構的評估人員構成較為薄弱，缺乏行業、企業專家的支持。由行業組織為主體構成的行業型評估組織的評估能力也參差不齊。在當前成熟度與開放度欠缺的市場環境下，行業型評估組織缺乏評估人員創建、基礎數據庫建設等關鍵能力，部分行業協會由于評估能力的局限性，將第三方評估工作“再委托”給其他專業組織進行評估，這種專業能力不足的現象影響了評估活動的質量和效能。

其次，評估組織的自治能力較弱。第三方評估是一種市場化行為，在當前制度化環境尚不完善的情況下，第三方評估組織如何提升自身的自治能力，規避評估過程中可能出現的偏差市場化行為至關重要。然而，當前的評估實踐表明，無論在微觀層面還是宏觀層面，第三方評估組織的自治能力都有待加強。一是在微觀的內部治理方面，我國大多數第三方評估組織屬于松散耦合的組織結構，其內部規章制度不完善、缺乏規范的管理和運作，自我發展、自我管理和自我約束機制不健全。二是在宏觀的行業管理方面，由于行業協會自身權力、服務和懲戒能力的不足，現有的評估行業組織，無論是國家層面的全國高等教育質量保障與評估機構協作會，還是上海市教育評估協會、廣東省教育評估協會等各省市評估行業組織，其在評估實踐中較多發揮會員組織利益申訴的通道作用，缺乏行業權威的象征。此外，對會員單位的違規行為與成本缺乏強有力的懲戒措施，行業性自律尚未在我國第三方評估組織內部形成。這種專業能力與自治能力的雙重孱弱嚴重侵害第三方評估組織在市場秩序和社會公信力方面的地位，使其難以承擔時代所賦予的歷史重任。

三、職業教育質量第三方評估的實踐理路：基于“多元共治”理念的破解路徑

職業教育質量第三方評估的實踐推進面臨著來自政府、職業院校和第三方評估組織三方的系統性困難，克服這一困難需要吸納“多元共治”的治理理念，即在政府、職業院校和第三方評估組織三大主體各自發揮自身作用的基礎上實現協同治理，形成一個相互合作、相互協調的“共治圈”，以充分釋放“共治力”，從而開展實效性、全局性和系統性的改革（見圖1）。

（一）加強制度供給與規范監管，夯實政府的生態支護

完備有效的制度供給與規范監管是職業教育質量第三方評估健康發展不可或缺的支撐條件，政府應承擔起主體責任，采取一系列措施為各方主體提供良好有序的參與環境。

首先，政府要加強相關制度設計，為職業教育質量第三方評估發展提供良性生態。一方面，政府要加快相關法律法規建設進程，應適時出臺《職業教育質量評估法》，將評估法律條款納入法律體系，為職業教育質量第三方評估提供明確的法律依據。這一法律體系應符合中國的國情和時代需求，著重界定進入職業教育領域開展評估工作的第三方主體資格，并賦予其相應的法律地位和權威。特別要對行業、企業、專業性評估組織等社會主體參與評估工作的“應當性”進行明確的法理說明，從法律源頭消除評估實踐中常見的“合法性”不足的問題。另一方面，政府還需制定與完善相關的制度規范，以引導和規范職業教育質量第三方評估的開展。例如，出臺《職業教育質量第三方評估指導意見》，該指導意見應對多樣化的第三方評估組織可承擔的評估項目類型、形式、范圍、程序等作出總體性的引導和指示，以確保評估工作的規范性和科學性。此外，加快建設職業教育質量標準、職業教育質量評估標準等相關職業教育國家標準，為第三方評估工作提供明確的操作依據。這些標準的制定將幫助評估組織更好地開展評估工作。通過完備有效的法律法規和明確的制度規范，政府可以為第三方評估組織的工作開展提供穩定和可靠的法律環境，從而提升職業教育的整體質量水平。

其次，政府要健全相關監管體系，為職業教育質量第三方評估的發展提供安全秩序。一方面，在行政監管層面，政府需要解決因“雙重”管理體制而引發的監管混亂問題，加快“雙重”管理體制改革，簡化登記手續，著力構建“政—社”管理體制在職業教育評估領域各司其職、各盡其責的治理格局，消除管理上的重疊和沖突，使監管更加高效、有序。同時，政府需要加強對第三方評估組織的日常監管。借助信用指數、權威指數、年度審查等多種方式對第三方評估組織進行動態考核，確保其評估工作的質量和可信度。建立相應的獎懲機制，對評估組織實行優勝劣汰，激勵優秀評估組織發展壯大，同時懲罰違規行為，以保持行業的良性競爭和規范運作。另一方面，在法律監管層面，政府應該加快制定并出臺約束力較大、操作性更強的高級別監督管理辦法，對監管的主體分配、職責劃分、內容方式、程序步驟等方面進行詳細規定，以確保監管工作的全面性和針對性。第三方評估活動中滋生的違法違規行為的懲處措施和懲罰標準，保障處罰效果有力、有度，這樣的法律監管措施將有效遏制違規行為的發生，維護評估工作的公平性和正當性。

（二）提升評估理念與信息管理，保障職業院校的場域支持

職業院校作為承載和孕育第三方評估實踐的實際場所，在評估工作效能發揮方面具有至關重要的作用。職業院校應積極發揮其在教育治理中的能動作用，提升評估理念，以推動職業教育質量第三方評估的健康發展為目標，從而提升教育治理的效率與質量。

首先，職業院校要修正評估觀念，以能動姿態積極參與第三方評估工作，將成功的評估模式建立在職業院校主動有效參與的基礎上。一方面，職業院校要樹立主體自覺的評估理念。目前，職業院校需要擺脫過度依賴行政性政府評估的思維慣性，充分認識第三方評估的重要性，通過理論學習和實踐探索消除對第三方評估活動的認識偏差。主動邀請行業、企業、專業性評估組織等社會主體參與院校教育質量評估活動，自覺承擔起教育質量改進與提升的主體責任。另一方面，職業院校要積極參與第三方評估工作。評估關系應是雙向互動的，不應該僅限于第三方評估組織對職業院校的單向供給。職業院校作為被評估主體，應在評估活動中主動參與，并積極回應；根據社會需求和職業教育發展規律，主動尋求和接受第三方組織開展評估活動，并在評估過程中做好場地、人員、資料、數據等支持工作，認真吸納與利用評估結果；主動將第三方評估成果融入院校教學改進等實質性治理變革中，推動院校與社會的緊密聯系，并接受社會各界的質量監督。

其次，職業院校要改進信息管理體制，解決評估信息采集的現實困境。一直以來，盡管職業院校內部積累了大量的教育信息，但由于這些信息“隸屬”于各個部門，缺失有效的交流和共享，使其無法在評估工作中發揮出既有價值，造成資源浪費。一方面，職業院校應加快建立和完善院校信息統計制度。打破傳統的以院系、職能部門為單位的信息存儲與傳遞方式，設立專門的信息管理機構，借助現代互聯網技術創建數字化、智能化的信息管理平臺，以構建常態化的信息數據采集機制。通過這種方式，實現院校信息的全面共享與有效提取，解決第三方評估組織在評估過程中“無米之炊”的尷尬。另一方面，職業院校應健全教育信息公開制度。為保障信息的公開與透明，職業院校需要改變以往封鎖利己的信息對外公開方式，將信息公開服務對象從狹隘的“政府和領導”擴展到社會大眾。職業院校應秉持“信息公開為原則，不公開為例外”的宗旨，除涉及國家安全機密和法律規定的保密范圍外，其他教育信息應通過適當的方式向社會公開。通過建設教育評估信息數據庫、評估信息網站等途徑，公開、透明、高效地向社會發布教育信息，使第三方評估組織能夠獲取充分有效的信息，避免評估因信息缺失而陷入盲區的尷尬處境。

（三）提高專業能力與自治水平，增強第三方評估組織的能力支撐

第三方評估組織是職業教育質量第三方評估工作運行的核心機構，其專業能力與自治水平是推動其長遠發展的關鍵要素。為有效履行評估職責，第三方評估組織必須不斷加強自身能力建設，以提供應有的能力支撐。

首先，第三方評估組織要加強評估隊伍建設，提升評估組織的專業能力。一方面，第三方評估組織要重視自身“造血”能力的提升，充分發揮組織的“內育”功能。目前，多樣化的第三方評估組織普遍面臨著內部專家、學者式評估人員自組織培養不足的挑戰。為改變這一現狀，一是第三方評估組織可通過“傳幫帶”的方式，促進評估資深專家與“新手”評估人員之間的經驗交流與實踐指導，借助評估“老手”的引領幫扶作用，加速“新手”人員的成長。二是第二方評估組織可以加強與相關行業、企業、職業院校、政府部門以及多類型評估組織的交流合作，舉辦評估專題講座、評估模擬實踐、評估技術研發以及專項能力培訓等活動，為組織內的評估人員提供學習培訓的機會，不斷提升其專業水平。另一方面，第三方評估組織還應注重自身“外聯”能力的培養，充分發揮社會的“外腦”功能。社會“智庫”是第三方評估組織豐富組織評估人員的寶貴資源，第三方評估組織可以構建開放性的選聘機制，廣泛吸納來自職業院校、行業企業、專門協會等社會團體的優秀人才。尤其要積極吸納具有行業和企業背景、評估理論扎實、評估經驗豐富的人員加入評估組織，借助社會“智庫”的力量，打造“數量充足、專兼結合、業務精湛”的評估專業隊伍。

其次，第三方評估組織要加強內部治理與行業管理，以提升自治水平。一方面，第三方評估組織應不斷完善組織內部建設，充分發揮組織自身的內向力?；诋斍暗谌皆u估組織在評估實踐中表現出的管理松散、紀律松懈、評估失范等現實問題，其組織內部建設需要從制度建設和道德建設兩個方面著力：一是完善組織內部的規章制度建設。通過建立內部規章條例、組建管理機構、構建內部監督體系、完善信息公開制度以及建立集體決策機制等來完善組織自治的基礎條件，積極創建“有規可徇、有制可依”的組織運行環境，重塑組織運行狀態。二是提升組織內部的職業道德建設。第三方評估組織可通過領導者示范力行、樹立榜樣激勵、加強評估人員的職業道德培訓，鼓勵其參與組織道德建設以及舉辦多樣化的道德建設活動等方式，在組織內部逐步構建起以職業道德為驅動的組織自律機制。另一方面，對于行業管理，第三方評估組織應重點加快職業教育質量第三方評估行業協會的建設，充分發揮其維序作用。一是評估行業協會需要修訂和完善相關法律條文，以確保行業協會在法律框架內行使行業管理權力，從根本上消除權力合法性不足的尷尬。二是評估行業協會應加強自身的自律和懲戒功能，通過制定行業標準、行業公約以及建立自律擔保、一票否決、失信信息披露制度等，以修正行業成員違規行為，樹立行業權威。但是，需注意的是，屬于“私序”范疇的行業協會也需要警惕自身的不自律行為，因此，協會內部應設立專門的自律部門和人員，以預防和阻斷因行業協會不自律而給第三方評估帶來的破壞性，保障行業規則的有效執行。

當前階段，中國職業教育發展既充盈著廣闊的機遇，又面臨著復雜的挑戰。在這一機遇與挑戰并存的時代語境中，職業教育質量第三方評估日益彰顯其在教育體系中的重要地位，成為社會關注的焦點。政府、職業院校以及第三方評估組織作為職業教育質量第三方評估的三大核心利益相關者，應主動適應時代洪流，共建“共治圈”，釋放“共治力”，共同助推新時代中國職業教育的高質量發展。

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