我國綠色債券政策框架、市場特征與制度完善

柳晶晶，胡 勇，鄭 勇

（1.順德職業技術學院，廣東 佛山 528333；2.北京師范大學 人文和社會科學高等研究院，廣東 珠海 519000）

改革開放以來，我國經濟蓬勃發展，但同時，我國生態環境質量狀況日趨下降。當前，經濟增長與生態環境可持續發展之間的嚴重不平衡，已經成為國家高質量發展亟待解決的問題。為積極踐行習近平總書記提出的“綠色發展”理念，綠色金融近年來在金融市場體系中的重要性日顯突出。新形勢下，綠色債券已經成為綠色金融工具和政府產業政策的重要組成部分。與傳統債券產品類似，綠色債券同樣具有先天性的金融產品特征。綠色債券投資者同樣面臨市場價格波動及收益回報風險，且收益率與市場發展成熟度密切相關［1］。與傳統債券產品特征不同，綠色債券募集資金功能定位于低碳環保性產業項目［2］。此外，綠色債券在發行程序上比傳統債券的規定更加嚴格。中國作為最大的發展中國家，其綠色債券市場規模正在快速擴張，近年來持續出臺各種利好政策的同時，同樣面臨著其他發展中國家在發展綠色債券市場過程中所經歷過的制度和市場挑戰。

1 綠色債券政策及制度框架

1.1 綠色債券政策基石

2015 年國務院印發《關于推行環境污染第三方治理的意見》中提出要提升金融市場在環保及綠色低碳產業領域的功能［3］。同年9 月國務院又在《生態文明體制改革總體方案》中進一步指出要開展包括綠色債券在內的綠色金融市場政策及制度構建工作［4］。2016 年3 月，全國人民代表大會在《國家“十三五”時期文化發展改革規劃綱要》中再一次強調綠色債券市場的政策［5］。黨的十九大報告中提出推進綠色發展應發展綠色債券在內的金融市場。

各地方金融機構積極試點開展綠色債券業務。2016 七部委在《關于構建綠色金融體系的指導意見》中明確綠色企業融資的支持政策［6］。2017 年人民銀行等五部門聯合發布《金融行業標準化體系建設發展規劃（2016—2020）》，該文件從產品標準、信息披露、監管規則等方面提出指導性原則［7］。2020年，“雙碳”目標提出后，人民銀行初步確立“三大功能”、“五大支柱”的綠色金融發展政策思路。2021 年，《國務院關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》明確提出要“統一綠色債券標準，建立綠色債券評級標準”，大力發展綠色金融［8］。2021 年，綠色金融評價方案開始實施，將綠色債券、綠色信貸等業務評價結果納入金融機構評級［9］。國務院在2022 年3 月的《2022 年政府工作報告》工作任務第八條中又提出要持續改善生態環境，穩步推進碳達峰碳中和工作，支持發展綠色金融［10］。

1.2 綠色債券制度制定

總體規劃方面，2015 年國家發改委在《綠色債券發行指引》中明確了對綠色債券所募資金用途、企業發行綠色債券審核提出原則性規定。同年，《綠色金融債券公告》規范了發行綠色金融債券有關事宜。2018 年證監會發布《關于支持綠色債券發展的指導意見》，進一步規定綠色債券發行條件［11］。2022 年，《中國綠色債券原則》對綠色債券內涵及綠債募集資金功能提出了規范性原則［12］。

產業目錄方面，2015 年12 月，作為我國第一份界定、分類綠色債券規范性文件的《綠色債券支持項目目錄》，明確規定金融機構法人發行綠色債券的條件，為綠色債券注冊與審批提供參考依據，有效增強綠色債券評級和相關信息披露的透明度［13］。2021 年，《綠色債券支持項目目錄（2021 年版）》界定綠色債券支持項目的范圍，推動國內外綠色債券標準和規范的融合［14］。

評級體系方面，2017 年《綠色債券評估認證行為指引（暫行）》文件首先規定了綠色債券評估發行前和存續期評估認證中涉及的具體規則；其次，文件對評估機構資質做出了明確要求；最后，該文件對評估認證機構的多樣化監管模式提出了指導性規范原則［15］。

信息披露方面，2015 年中國人民銀行印發的《銀行間債券市場發行綠色金融債券有關事宜的公告》，要求披露債券所募集資金使用范圍［16］。2018 年，《關于加強綠色金融債券存續期監督管理有關事宜的通知》進一步加強債券信息披露工作，重視規范綠色金融債券存續期的信息披露等工作，表明需密切關注存續期間綠色債券所募集資金去向，保證其被切實運用于綠色發展；同時，文件優化存續期綠色金融債券信息披露規定，以提升信息透明度［17］。

2 中國綠色債券法律制度實踐特征

2.1 市場規模增速迅猛

我國的綠色債券市場始于2015 年，現已成為綠色金融市場的重要組成部分。如圖1 所示，隨著相關政策及制度不斷完善，綠色債券發行規?？傮w趨勢良好。從2016 年至2020 年，我國每年發行量均在2 千億以上。據中誠信2020 年發布的綠色債券年度發展報告，我國境內綠色債券累計發行規模突破1 萬億元，達11 095.54 億元，僅次于美國。

圖1 發行總規模圖

其中，2020 年境內綠色債券發行217 只，發行規模達2 242.74 億元，占同期全球綠色債券發行規模的12.99%。受新冠疫情的影響，我國經濟增速整體放緩，綠色債券發行受市場限制，發行規模出現首次降低，較2019 年發行規模減少21.47%［18］。2021 年，在央行“寬信用”貨幣政策和一系列金融政策引導下，我國綠色債券市場穩步復蘇?；诹己煤暧^經濟環境，我國綠色債券境內發行規模達到6 072.42 億元，同比增長168.32%，發行規模和發行只數超過2019 年和2020年之和。依據同花順 iFinD 數據顯示，截至 2022 年11月 6 日，綠色債券發行規模約為 7 130.32 億元，同比增長約 48.85%。然而，我國貼標綠色債券占總體債券市場的比率仍處于較低水平，2020 年貼標綠色債券在中國債券市場總體存量規模的占比仍小于1%［19］。

2.2 發行幣種、品種及機構多樣化

隨著我國綠色債券發行規模顯著擴容，國內外綠色債券認證標準逐步接軌，支持符合資質的綠色債券實現境外融資。自金風科技2015 年發行首只境外綠色債券以來，截止2019 年我國在境外發行的綠色債券發行規模從 80 億元左右升至800 億元，發行數量共計70 只，發行幣種更多元化，包括美元、人民幣、歐元、日元、港幣等多種貨幣。同時，覆蓋國際交易機構面廣，包括倫敦證券交易所、中歐國際交易所、東京專業投資者債券市場、泛歐證券交易所、盧森堡證券交易所及香港聯交所等。如圖2 所示［19］，2020 年綠色債券境外發行規模為546 億元，約占中國綠色債券總發行規模的18%。盡管該數值受全球新冠疫情影響較2019 年有所下降，但首次在境外發行綠色債券機構增加，主要包括朗詩綠色地產、陽光城嘉世世紀、禹洲集團、正榮地產等房地產開發商，以及協和新能源、旭輝控股等可再生能源運營商。境外發行主要以美元計價，約占境外市場發行總規模的86%，其次是歐元（7%），再次是人民幣（5%）。境外交易市場主要以香港交易所為主，占2020 年離岸發行總量的54%，倫敦證券交易所和新加坡證券交易所分別為第二和第三大境外市場。

圖2 2020 年中國綠色債券計價貨幣

從國內債券品種上看，綠色債券發行經歷了從單一邁向多元。2016—2018 三年間，綠色金融債發行規模占比在 50% 以上，擁有絕對優勢；然而隨著其他類型綠色債券政策的落地，2019 年企業債、公司債、資產支持證券、中期票據等品種的占比均有不同程度的上升，綠色債券發行品種呈現出多樣化的特征，而綠色金融債占比有所下降，2020 年時已降至11.4%。

從國內綠色債券發行主體看，發行人經歷了由銀行類金融機構主導到工業部門主導的過渡。我國綠色債券市場顯現發行機構類型多樣化特征，以工業部門和公共事業部門為主。如圖3 所示［19］，在發行主體行業分布方面，工業部門綠色債券發行比重上升。2020 年，工業部門發行綠色債券1 087.08億元，占比為50.19%，相比于2019 年增加18.47個百分點；公共事業發行規模居第二位，占比為 24.38%，同比增長2.19 個百分點；金融業發行規模占比17.84%，同比下降17.91%。發行主體從金融主體為主逐漸走向發行主體實業化，發行主體類型更豐富多元。由于最主要的商事主體一直是銀行類金融機構和國有企業，其他發行主體，尤其是民營企業市場份額占比少，參與綠色債券融資的主動性不夠。2016—2018 年，綠色金融債券一直都處在金融企業發行市場的主導地位，非金融企業首次在2019 年超過金融機構成為第一位的發行人類別。雖然民營企業2019 年發行的綠色債券期數（11 期）較2018 年增長了 83.33%，但發行規模僅50 億元（占比 2%）仍遠低于國有企業的 1 949.37 億元（占比79.90%）。以上市場態勢目前并未改變。

圖3 中國綠色債券的發行人類型

2.3 綠色債券期限以短期為主、長期為輔

從我國綠色債券發行期限可以看到，占市場各類發行期限比重最高的是中短期綠色債券。2019 年，5 年以內的綠色債券在中國境內市場占比60%，主要由金融機構發行；期限為5 至10 年的債券占2019 年綠色債券市場發行總規模的33%，非金融企業是其主要發行人；占發行總量比重最小的是大于10 年的綠色債券，只有7%。2020 年，如圖4 所示，中國境內市場55%的綠色債券均為發行期限在5 年以內的短期債券，主要由非金融企業發行；期限為5 至10年的債券占2020 年綠色債券總規模的30%，主要發行人為政府支持機構；地方政府融資平臺等政府支持機構傾向于發行期限更長的綠色債券，期限超過10年的債券占2020 年綠色債券總規模的8%。

圖4 2020 年綠色債券期限分布

2.4 綠色債券信息披露偏低

據《中國ESG 發展白皮書》（2021）年顯示，截止2020 年末，上海和深圳兩地區總計共有1 121家A 股公司發布2020 年度ESG 報告，其中上交所中的公司披露率為37%，深交所披露率僅為19.8%。相比往年，2020 年的披露率有明顯提升，但總體披露水平偏低。其中披露率較高的公司主要集中在國企，民營企業對環境信息披露相對消極。信息不對稱是綠色債券出現募集資金用途異化現象的主要原因。

制度要素是導致我國綠色債券信息披露率普遍偏低的主要原因。首先，我國目前并無法律文件對綠色債券相關信息披露進行強制性規定，相關企業遵循自愿性原則?？偠灾?，我國綠色債券募集資金管理的制度監管環境相對寬松。同時，企業對綠色債券項目信息類別通常采取選擇性披露，導致項目環境影響及受益等指標數據信息披露不全面，更無法保障其真實性。其外，當前我國金融機構、環保機構及金融監管部門之間并無綠債項目信息共享機制。由于成本過高任何單一機構及部門無法承擔綠債項目環境信息的收集、評估及審核，導致“漂綠”現象頻發，使得綠債項目的實際環境效益與最初發行目標有較大偏差。

2.5 綠色債券認證體系有待完善

關于評估制度建設主要體現在兩個方面的問題：第一，我國缺失規范化的綠色認證評估標準。當前我國各項指導原則對于綠色債券的外部認證主要持鼓勵態度，并未作出強制性的規定，也未對綠色債券的具體認證內容、標準和方法作出明確的指導，這就造成了鑒定同一綠色項目時，不同的第三方機構由于關注的評估重點、采取的認證方式、參照的綠色準則存在差異而導致評估結果有所區別，從而增加了評估報告的橫向比較難度。第二，我國對獨立認證機構專業性的考核和監管不足。盡管近年來本土的第三方認證機構大量涌現（如商道融綠、聯合赤道等機構），但與國際上權威的機構相比仍在專業能力和實踐經驗方面表現欠缺，國際第三方認證機構在綠色債券鑒定市場仍占主要位置。當前國內有些綠色債券項目會基于本土第三方機構認證再邀請國際權威機構，由兩方共同進行獨立認證。此外，我國第三方認證還存在有些認證機構僅停留在表面評估的現象［20］：如僅針對發行主體提供的相關材料進行鑒定，卻沒有驗證資料的真實性；在評估時并沒有遵循獨立審慎原則，在報告中直接聲明僅對發行人負責，對其他機構和個人概不負責。機構缺少專業的評估態度往往會導致綠色債券市場上的評估報告質量參差不齊，不僅無法幫助投資者確認項目的綠色屬性，還可能被有心之人用于“漂綠”債券。

3 制度完善建議

1）建立綠色債券認證評級機制。

可操作性較強的制度意味著市場各方主體對配套法律規則的約束性、執行性、統一性有合理預期，從而引導金融機構、項目企業及投資主體積極參與綠色債券市場活動。具有可操作性的綠色債券認證評級制度對促進綠色債券市場發展有著重要的現實意義。借鑒傳統金融市場債券市場認證評級實踐經驗，綠色債券認證評級機制需重點對建立ESG 環境信息系統，建立環境信息綠色識別標準，加強綠債項目運行監管。在該機制框架內，建立第三方綠色認證評級模型，利用大數據、區塊鏈等現代金融科技工具形成綠色債券項目企業的認證評級報告。另外，出臺具體法律規范，審查、規范和監管第三方綠色債券認證評級機構主體及其行為，落實對綠色債券外部認證評級的強制性規定。

2）完善綠色債券披露框架。

目前我國綠色債券已形成基本的信息披露框架，但信息管理標準層出不窮，披露信息標準的具體規定不足，為減少綠色債券市場信息不對稱現象，出臺操作性較強的信息披露規則能夠保證綠色債券項目環境效益目標的實現。借鑒現有信息披露制度實踐經驗，我們應從以下幾個方面進一步完善制度。一是我國各部門需要建立信息共享與聯動機制、統一規范信息披露標準并將其具體化（如細化信息披露的受理、內容、指標、渠道等），制定一套完整的ESG 評價體系，從而達到規范發行主體的信息披露行為并提高市場透明度的目的。二是針對環境信息披露指標予以標準量化。金融監管機構、發行主體、融資主體之間應該統一量化信息披露標準。對相關信息披露時間、范圍、類別、項目分類、項目碳足跡數據、項目環境影響評估的具體指標實現統一化規范。

3）優化綠色債券補貼制度。

為提升綠色債券市場主體的市場活躍度，應該結合市場激勵機制出臺多樣化的補貼工具。一是通過金融機構為綠色債券業務建立項目融資擔保、項目保險機制等傳統信用增加工具及金融衍生品工具，有利降低綠色環保項目的融資風險。如綠色債券項目企業由政策性金融機構提供發行擔保。二是在綠色債券項目企業出臺多樣化的間接補貼工具，綜合考量綠色債券項目的環境治理、碳排放水平、綠色節能技術應用等信息給予綜合性的稅收優惠。

4 結論

國際經驗表明，綠色債券市場頂層制度設計是基于政府及市場多方主體利益與市場激勵制度相互兼容的結果。事實上，中國綠色債券市場當前出現的某些問題，很大程度上受各種外部政策及制度不確定性因素的影響。我國綠色債券市場如何高效可持續發展，未來進一步提升我國綠色債券市場規范機制的重點是完善我國市場激勵機制為導向的綠色債券法律框架建設，盡可能克服傳統債券市場中出現的扭曲現象，保障綠色債券發行、募集資金使用、項目環境評估全環節實現“綠色理念”。另一方面，中央頂層政策設計者需要考慮地方政府及金融機構在綠色債券業務推廣過程中所起的作用。由于中央政府與地方政府在公共政策領域目標并非完全一致，導致中央綠色低碳產業發展目標與地方政府具體落實結果存在一定偏差，而地方金融機構與企業互動結果進一步強化兩者之間的偏差。未來政策制定者應該在現有綠色債券政策框架內，整合并協調各機構部門現行制度文件，優化各方面的實施細則，以確保綠色債券與環境效益之間形成良性互動。