推進社區更新規劃中的全過程公眾參與

文圖｜劉佳燕 （清華大學建筑學院） 李淵 （中交城市更新有限公司） 張友奇 （中交城市更新有限公司）

實施城市更新行動，是落實以人為核心的新型城鎮化戰略、推動城市高質量發展的重要路徑。社區更新，作為當代城市更新的關鍵內容，承擔著提升社區人居環境品質與實踐全過程人民民主的雙重重任。全過程公眾參與，是推進社區更新規劃應民需、聚民力、惠民生、得民心的根本保障，也是核心基石。

從城市更新到社區更新

縱觀全球城市更新演進歷程，呈現出從早期大規模拆除重建的空間現代化改造，逐步轉向目標更為復合、內容更加豐富的小規模、漸進式有機更新。更新內容從聚焦物質空間的改造，轉向同時兼顧社會經濟發展、文化傳承、環境整治、生態修復等多維度的協調與提升；更新機制從注重政府指令下的空間管理和結果的正確性，轉向強調多方協作的空間治理和過程的正當性；更新目標從一次性“大換血”、做新求量，轉向提質增效和可持續運營。

1. 共建后的社區花園

2. 邯鄲老舊小區改造中的公眾參與工作坊

上述轉型的一個重要落腳點就是鄰里社區，由此帶來可持續社區更新成為當代城市更新的核心內容。人們日益認識到，復雜社區問題的解決，既需要協同地方行動與城市戰略的整合性視角，又需要連接空間、社會等多維度的綜合性策略。另一方面，社會對于參與和包容性發展的訴求日益顯著，房前屋后、家園改造的相關內容成為匯集各方主體的重要吸引點，也是形成基層治理公共議題、推動基層治理體系和治理能力現代化、培育公共精神的良好觸媒。

社區更新，區別于城市更新，更強調“以人為中心”的民生效益；也區別于傳統聚焦物質環境改造、政府或市場力量推動下的住區更新，亦或是單個化的老舊小區改造項目，而更強調以完整社區建設和可持續發展為指向，統籌多維度、全要素的提升，以及政府、市場、社會等多方主體的協同參與。它成為有效鏈接宏觀城市更新戰略與社區微更新、老舊小區改造等微觀行動之間的重要中間平臺和實施單元。

參與作為社區更新的核心價值

社區更新的一個核心特質，就是參與。這從本質上呼應了中央提出“人民城市人民建”的根本理念，即充分發動全社會力量，參與到社區建設發展的全過程中，不僅共商發展議題，共享發展成果，更重要的是共擔主體責任，共建共治美好家園。

參與，不僅是一種方法，即發動社區和相關力量共同參與，提供有創造力的資源；也是一個過程，為多元群體提供平等對話和參與決策的機會，特別是為弱勢群體提供更多公平公正的發聲通道；更是一種價值觀，強調在相互尊重和包容發展的基礎上，實現責任共擔、價值共創和利益共享。

為什么要參與？從公共政策的角度，公眾參與有助于有效提升決策質量及其正當性，促進信息溝通，推動公民教育，建立共信共識，協調矛盾沖突，以及最根本的，體現公共價值。

3. 邯鄲老舊小區改造賦能培訓

4. 邯鄲老舊小區改造中的社區踏查活動

5.6. 邯鄲老舊小區改造中的公眾意見征集

進而從社區更新規劃的角度，實現全過程公眾參與更是尤為重要。一是有助于打開公共決策的“黑匣子”。更新規劃具有較強的專業性和未來性特點，公眾單看規劃方案通常難以理解背后復雜的技術考量和利益協調，容易產生不信任乃至質疑；或另一個極端則走向政府部門、專家的一言堂。公開透明、雙向互動的公眾參與，有助于避免精英壟斷，保障公眾的基本權益不受侵犯。二是有助于避免行政局限，保障規劃的合法性。盡管規劃法和相關條例中都提出要開展參與工作，但規定較為粗略，公眾參與能對部門在具體工作中的自由裁量權進行約束，也為規劃提供合法性基礎。三是社區更新涉及公共、半公共、個人等多種權益空間及其復雜關系，鼓勵公眾盡早參與到作為社區更新前端的規劃過程中，有助于擴大民意基礎，提升規劃的科學性和認可度。

公眾參與應貫穿社區更新規劃的全過程

參與應貫穿社區更新規劃的全過程，包括議題提出、愿景形成、方案設計、改造實施到運營管理等各個階段，它是保障更新工作順利實施的前提，也是實現更新后社區可持續發展的基礎。

參與不再只是“熱熱鬧鬧搞活動”，也不是“耗費時間的工作”，而成為一項重要且有意義的創造性工作。它不同于傳統的單向度的方案說明會，或是“少數服從多數”的表決會，而強調各類群體一起在公正平等、開放透明的過程中，交流思考、相互學習和培育共識，尋求多贏目標下的創造性解決方案。下面舉兩個參與式社區更新實踐案例。

7.8. 9. 10. 清河社區花園共同營建活動

一是結合邯鄲市老舊小區改造工作的參與式設計和賦能培訓。團隊通過舉辦社區開放日，廣泛征集居民關于小區改造的關注問題和迫切需求，作為改造清單制定的參考依據。同步組織專家授課，為街道和社區居干進行政策解讀和技能培訓。進而，聚焦居民高度關注的小區外部空間環境問題，將居民、專家，以及來自社區、物業機構、管理部門、施工方和社會組織的工作人員，進行混編分組，專業引導員帶領各組，分線路和主題在小區中進行現場踏查，在地圖和表格中詳細記錄興趣點、問題點、特色點等信息，通過開放空間會議開展個人分享、小組討論、組間交流，形成關于特色、問題的共識認知。在專業人員支持下，針對宅前空地、閑置車棚、鄰里中心等討論中特別關注的重要空間節點，利用圖紙繪制、卡牌組合、場景示意等工具，參與者共同探討可能的空間改造和再利用方式，更對改造后空間如何可持續運維提出了很多建設性意見，包括居民自主運維、興趣團隊參與空間活化和管理、營造社區社會組織孵化基地等，為后期改造方案的制定和實施提供了有力支持。

另一個是在北京市清河街道美和園社區的社區花園共同營建。針對老舊小區內因維護不足而幾近荒棄的宅間空地，團隊發動社區兩委、居民、社會組織和志愿者力量，共同進行場地調研、方案設計、場地改造與花木種植，最終一個基于“樸門永續”理念營造、綠意盎然的小花園誕生了。原來空地上種菜的居民因為從一開始就參與了方案討論，理解并接受了對菜苗部分保留、部分移植的改造方案，并成為改造過程的積極參與者。綠色公共空間的共同營建，不僅以低成本、易參與的方式提升了社區環境品質，而且老少咸宜，吸引了更多的家庭成員參與，增進了鄰里連結和協作意識。后續，圍繞花園命名、日常維護等居民關注的議題，團隊又組織了多次參與式活動，發動居民共同給花園起名和制定維護公約，向他們普及養護方式，開展家門口的生態課堂。

通過全過程公眾參與，有利于實現以下目標：一是明確問題界定，推動規劃實施。社區居民、當地社會組織和基層工作者對本地情況最為熟悉，并擁有豐富的地方性知識，吸納他們在規劃前期就充分參與，能讓問題界定和方案形成具有更好的地方適應性，獲得各方認同并順利實施。二是促進尊重與信任，增進鄰里連結。讓傳統規劃中的“人”從統計學意義的抽象數字，還原成鮮活、真實的生活主體和利益主體，在平等開放的對話和協作氛圍中，尊重每個參與者的立場、想法和體驗，構建緊密的信任網絡，這是營造社區共同體的基礎，也是助力更新過程克服種種困難的核心動力。三是推動社區賦能，強化公民意識。通過參與，推動各方主體提高分析和解決問題的能力，強化對集體和公共利益的關注，從旁觀者、抱怨者變為能夠理性分析和提出方案建議，并付諸實踐的積極行動者。

11. 參與式社區規劃與設計常用工具 圖｜作者自繪

值得關注的是，公眾參與應是建立在社區再組織和賦能導向下的體系性工作，需要結合社區更新的特定目標、主體、任務、進程等，進行系統、合理的全流程設計，并因地制宜采用適宜的工具和方法。通過全面梳理國內外相關理論和實踐成果，結合團隊在地化的轉譯和再創造，筆者總結了適應我國當前參與式社區更新和社區規劃的常用工具，包括工作坊類、小工具類、共創產出類與社區激活類等四大類，共30個代表性工具，收納于《參與式社區規劃與設計工具手冊》一書中。希望能為實現“人人都可以是規劃師”提供支持。