事業單位實施部門預算項目績效管理的難點及對策探究

張夢笛 陶燕萍 陳 芳 王婉欣

（作者單位：中國農業科學院蔬菜花卉研究所）

近年來，黨中央、國務院、全國人大高度重視預算績效管理工作，多次強調深化預算制度改革、加強預算績效管理的重要性。當前，我國經濟發展已經進入新常態，隨著財政收入增速減緩，財政運行緊平衡特點愈發突出。在此背景下，全面實施預算績效管理，將管理方式從“重投入”轉變為“重績效”，有助于幫助各級部門緩解財政支出壓力、降低運行風險、落實政府過“緊日子”要求[1]。中央部門每年向下屬事業單位提供大量項目經費用于工作履職或科學研究，事業單位是否能嚴格落實預算項目績效管理各環節要求，對中央部門能否實現高質量、有效率、可持續的發展目標至關重要。

一、事業單位實施部門預算項目績效管理現狀

2015 年以來，《預算法》《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》及各部門規章制度等陸續出臺，對事業單位實施部門預算項目績效管理要求進行了規定；2021 年8 月，財政部印發《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》，進一步明確和規范了績效管理的具體要求。隨著國家管理機制的進一步完善，事業單位預算項目管理越來越規范，但還存在諸多問題。想要更加科學合理地完成績效管理工作，事業單位還需認真查找工作問題，尋找切實可行的應對措施。

二、事業單位實施部門預算項目績效管理存在的問題

（一）基層事業單位重視不足，缺乏改進主動性

部門預算項目績效管理涉及的層級較多，部門預算項目匯總的績效目標和指標一般是由使用經費的各主管項目司局和基層事業單位所設置的末級績效指標匯總形成的，不同層級的績效目標和指標相互銜接、協調配套形成一個統一整體。

但是，每次填報“一上”“二上”部門預算項目文本時，一些基層事業單位業務處室的填報人員重視程度不足，出現不少問題。例如：延續性項目年任務內容都具有連貫性，填報人員忽視各年的市場變化情況和價格變動走勢對項目活動內容的影響，想當然地直接套用往年的績效目標設定內容，導致績效中期監控和績效自評數據偏差，從而影響整體項目評價得分。此外，個別單位為在績效評價環節獲得較好的分數，在預算項目文本中設置的績效指標過于保守，導致績效自評時發現實際完成情況遠高于年初預期，原本設置的績效指標也失去作為評價標桿的意義。還有個別預算填報人員存在重研究、輕管理的情況，認為報預算項目文本只是走過場、應付事，不研究相關要求而“拍腦袋”設定績效目標。然而，即便部分單位績效指標填報質量不高，業務人員長久以來的錯誤觀念致使他們改進的主動性較差，部門預算項目績效質量難以整體提升[2]。

（二）填報口徑不統一，審核流程待梳理

同一事業單位的不同預算項目可能由歸口單位內不同業務處室負責，尤其是在規模較大的科學事業單位中，還可能存在不同業務處室共同負責承擔一個預算項目的情況。業務部門人員在填報預算項目下年度績效指標時，由于不同填報人員對政策要求及指標含義的理解不一致，填報內容口徑很可能會產生較大差異，在此基礎上匯總出的單位層級項目績效指標缺乏科學合理性。此外，還有一些單位的業務部門人員上報的預算指標值不符合實際預期，由于擔心不能按時保質完成績效目標，刻意回避填報相關績效指標值。盡管事業單位財務人員要求預算項目實際管理處室要根據逐級審核的原則填報預算項目績效指標，但實際中由于審核流程分工不明確、溝通聯系不順暢、審核不認真不細致等“堵點”的存在，很大程度上拉低了預算項目績效目標的填報質量。

（三）指標設置不夠完整，和項目的相關性不足

根據財政部有關文件要求，為提升中央部門項目支出績效目標編制質量，要求在設置績效指標時原則上“每一項目均應設置產出指標和效益指標”“數量指標和質量指標原則上均需設置”。但在實際工作中，往往能發現部分業務部門人員報送的常規預算項目的績效指標缺乏必要的指標類型。這會降低會審人員的工作效率，導致預算項目文本修改返工率高，進而反向增加部門填報人員的工作量。在部門預算項目數量較多的事業單位，會審人員要在短時間內會審大量預算項目績效指標內容，難免會存在疏漏。另外，部分業務部門填報的績效指標和項目關聯性不強甚至與項目實施內容無關。例如：部門預算項目主要內容是事業單位完成主管司局監管檢查類的任務，但事業單位報送的績效指標如果是“培養研究生人數”“論文發表數”，則可能意味著相關性不足，需要預算會審人員與業務部門逐一核實修正。

（四）各環節缺乏連貫性，反饋輔導力度待加大

在事業單位，部門預算項目績效管理涉及的工作環節較多，鏈條較長。在事前項目評審、“一上”“二上”預算填報、中期績效監控和事后績效評價等項目全生命周期中都體現了對績效管理的要求。但由于目前很多事業單位尚存在重科研、輕管理的問題，相關業務部門為預算管理工作配置的人員經常發生變動、流動性高，導致績效管理效果不佳。例如，事業單位業務部門的預算填報人員是A，在績效自評時該業務部門安排人員B 完成后續工作。由于B 不了解預算填報環節工作的具體要求，對A 在填報預算績效指標時的選用口徑和填報思路不甚了解，加之科研工作繁忙，B 便按照自己的理解完成績效自評，導致指標評價和設置口徑出現差異，自評結果缺乏科學規范性。此外，部分事業單位未落實對績效評價的反饋輔導。在績效監控、自評環節發現指標值口徑明顯有誤、或結果與設定值發生明顯偏離時，事業單位績效會審人員如未與業務部門填報人員進行深入溝通反饋和輔導，就不能讓業務人員認識到績效評價工作存在的易發問題和風險點，更無法使其高度重視績效管理工作。

（五）指標會審效率不高，預算系統功能待完善

事業單位財務、科研管理部門人員在會審各業務部門填報的績效指標時，普遍采取對填報內容進行人工審核的方式。在預算逐級上報過程中，績效部分內容的會審方式也類似于此。近年來，隨著部門預算項目績效指標體系的逐步構建，各業務部門填報的績效指標重點突出、內容規范，因此在很大程度上提高了指標審核匯總的效率。但是，對于基建、非財政項目等具有特殊性質的項目和尚無績效指標體系的新設項目，績效指標會審時依然問題頻出。例如，有的填報人員不按照規定對一級績效指標進行合理賦分；有的填報人員設置的績效指標量化不足，不利于后續評價。諸如此類的問題都會給績效指標會審人員增加工作難度，也容易導致在預算績效指標會審過程中發生遺漏或錯誤。為了提高預算項目績效指標填報、會審的工作效率，可以將設置好的績效指標體系提前嵌入部門預算管理一體化系統。但系統相關功能尚未成熟，也不具備將事業單位同一部門預算項目績效指標分解給各業務部門填報后自動匯總的條件，因此預算系統相關模塊功能的完善迫在眉睫。

三、事業單位部門預算項目績效管理的優化建議

（一）貫徹落實政策要求，加強制度培訓宣講

在部門預算項目績效管理工作中，事業單位應嚴格貫徹落實黨中央、國務院、財政部及上級部門等的有關政策要求，在管理制度中明確職責分工，梳理績效目標和指標填報流程，設置明確的填報規范，并將有關填報、會審的任務落實到具體崗位職責中，將績效管理工作的理念和方法融入預算項目文本編制、執行和監督全過程，提高單位全體人員的績效管理責任意識[3]。同時，事業單位應加強對績效管理有關政策的培訓宣講，如定期組織培訓會，向預算填報人員介紹績效目標相關填報要求、匯總審核流程、常見問題和易錯點等，幫助業務部門填報人員全面了解預算項目績效管理的業務流程并知其所以然，使其清楚地理解預算項目績效指標如何填、有何用、何為錯，避免認知盲區帶來不利后果。

事業單位業務部門負責填報績效指標的人員變動頻率高，因此，幫助相關人員快速完成崗位轉換銜接具有必要性。事業單位可以組織績效指標會審人員通過制作流程圖、印發填報手冊、發放PPT 課件或錄制視頻教程等方式，及時將上級部門精神和最新管理要求傳達給業務部門新接手績效管理工作的同志。除此以外，案例教學、實操演示、同行交流等也是保障績效管理有關人員深入理解整體運行模式、提高能力的有效方式。

（二）完善績效指標體系，全面覆蓋重點內容

中央部門目前已為部分預算項目設置績效指標體系，各事業單位在填報這類項目績效指標時需要從績效指標體系中選取適用于本單位項目任務的指標并相應設定指標值，作為日后評價考核的依據。但是由于部門預算項目任務會隨著機構職能、社會需求而發生變化，初始設置的績效指標體系便可能無法適用于新任務，需要各事業單位根據工作任務的重點和變化情況對績效指標體系進行修改完善，使其重新具備可用性。

在完善績效指標體系的過程中，事業單位應做到如下幾點：一是覆蓋全面，末級績效指標作為總目標的分解，種類應全面，以便從多維度反映總目標；二是突出重點，應提煉內容、精簡績效指標數量，使績效指標體現出項目的特點；三是邏輯連貫，績效指標體系應具備邏輯性，可為指標設置層級，明確主要指標和輔助指標，并在邏輯上保持一致；四是結合使用定性、定量指標，盡量使指標可量化，增強指標的實用性，并注意相對值的可評價性。如果預算項目內容屬于中央部門司局細化任務，事業單位在完善指標體系時應充分結合司局的總體戰略規劃和任務安排情況，結合單位自身情況合理確定有關內容，并和有關司局及時溝通對接。

（三）注重內部協調配合，重視預算評審績效管理

事業單位在申報部門預算項目時，需要注重內部分工配合，各個業務部門的績效指標應盡量達到口徑統一。如果預算項目涉及的業務部門較少，可以在填報預算項目文本前組織業務部門填報人員集中討論，確定共用績效指標的填報口徑；如果預算項目涉及的業務部門眾多，則可以由經費占比最多的業務部門或者科研管理部門人員牽頭，協調各有關部門確定績效指標填報口徑，并在填報過程中完成初步審核工作。對于尚未設置績效指標體系的預算項目，在每年項目任務內容相似的情況下，事業單位可以自行組織相關業務部門人員和會審人員共同為項目設計績效指標填報模板，并對填報口徑加以明確。另外，事業單位應盡量將績效管理重點工作前移至預算申報前的項目評審環節，確?？冃繕藘热葚S富翔實、清晰準確，達到上級主管部門要求的深度。為此，可以聘請同行業或有豐富經驗的業務評審專家，對事業單位各業務部門填報的項目績效指標情況進行事前評估。事業單位應根據專家反饋意見及時要求業務部門填報人員修改完善，在事前績效評估環節提高預算文本績效內容的編制質量，為后續預算績效內容填報和評價工作打牢基礎。

（四）加強考核結果應用，壓緊壓實歸口責任

事業單位對內部各部門績效指標完成情況的考核不應簡單局限于上級部門的績效監控、績效評價等工作要求，而應將內部考核貫穿于項目的全生命周期[4]。例如：在項目執行流程中加強日常監測調度，督導業務部門加快預算執行進度，提高資金使用效率；每年選取部分項目，聘請外部專業機構對該項目完成情況進行績效評價，分析與績效自評結果產生的差異原因并提出改進措施等。遇到項目任務內容變化、追加調整經費等情況時，還要及時督促各業務部門相應調整績效指標，使其與項目任務相匹配。

事業單位應加強對考核結果的應用，層層壓實績效管理責任，向各業務部門強調“誰申請資金、誰設置目標”“誰管理、誰負責”“誰支出，誰負責”等原則和理念，并及時向歸口業務部門反饋績效評價結果；應重視項目績效評價中的扣分問題，及時督促業務部門完成整改，對于性質惡劣的情形，還可對相關業務部門采用通報批評、掛鉤扣減下年預算經費等方式予以懲戒[5]。

（五）強化信息平臺建設，提高填報效率

目前，中央預算管理一體化系統已上線運行，我們未來能夠依托一體化系統實現部門預算項目的全生命周期管理，規范地完成預算績效指標填報和監控、自評等工作。但由于一體化系統的相關功能尚處于起步階段，事業單位想要通過一體化系統高效地設置績效指標體系并嚴格規范各業務部門填報內容的需求，當前還較難滿足。為了提高預算項目績效指標填報的規范性和準確性，事業單位首先應加強自身信息平臺的建設，可以選擇事先按照確定好的預算項目績效指標體系，相應設置Excel 填報模板并加以文字說明和公式限制后，分發給各業務部門完成填報，最大限度保證業務部門填報的績效指標形式規范無誤、內容完整合理。另外，事業單位可以充分借助現代科技手段，自行研發或委托專業機構設計小程序等，將預算項目的績效指標體系嵌入程序中，按照制度要求預置填報規則并自動將預算績效目標表分解給各個業務部門完成填報和后續匯總工作；在績效監控和自評環節，還可以在小程序中加入預算項目績效監控與自評結果的自動化審核匯總功能，降低人工形式審核和匯總的失誤率，提高預算項目績效管理工作效率和質量。

四、結語

部門預算項目績效管理工作深度融于預算編制、執行、監督的全流程中，事業單位加強管理具有重要意義。單位必須高度重視對管理難點的分析，提出行之有效的解決方案，進一步優化管理流程、強化績效約束，構建部門預算項目全生命周期績效管理閉環系統，提高績效管理工作的效果，切實保障財政資金使用效益。