學校治理觀的認識誤區與辯證分析

曹宗清，趙德成

(1.西南大學 教師教育學院，重慶 400715；2.北京師范大學 教育學部，北京 100875)

自十八屆三中全會明確提出“推動國家治理體系和治理能力現代化”以來，學校治理迅速成為教育改革和探索學校發展新路徑的重要議題。在學校實踐場域中，管理者的學校治理觀是推動學校發展的關鍵，如果他們在認識上有偏差或理解上不到位，就意味著“學校治理現代化”可能并沒有在正確的軌道上運行[1]。而已有研究發現：校長對治理的界定還比較模糊，會提出“什么是教育治理”等問題[2]，有人混淆了學校治理的理念與手段，將依法治校狹隘地理解為以法治校，而且將依法治校錯誤地理解為依法管治師生[3]；還有人將自主辦學理解為“要權”和“有權”，而相對忽視了“用權”與“限權”[4]；還有校長撰文[5]，學校治理應以執行和督導為突破口，做好教育評價，激發學校、教師和家校合作的活力，顯然這有從管理者需求看學校治理的嫌疑，而弱視乃至忽視了分權、制衡等因素。盡管學校管理者在學校治理認識上實際持有的誤區受到了一定程度的關注，但是總體上相關研究較少，也不深入，更沒有在系統歸納學校治理認識圖景的基礎上對管理者的學校治理觀進行審視，具體而言，學術意義上普遍認可的學校治理觀是什么？對照正確的學校治理觀，學校管理者的學校治理認識誤區有哪些？基于這些認識誤區，一線管理者對學校治理應該持有怎樣的理性認識呢？

一、從治理到學校治理：一個承接的概念

現代意義上治理理論的發展有著深厚的社會背景、理論基礎和推廣機制。上世紀七十年代西方國家統治失效是治理發展的起點。彼時，黨派難以引導人民輿論，社會傳統價值觀面臨瓦解，社會對政府的不信任與日俱增，種種跡象表明韋伯的傳統官僚等級制必須向開放的市場化管理轉化，于是“政府再造運動”開始興起。然而進入九十年代后，情況并沒有好轉，一些福利國家的財政危機進一步凸顯，意味著市場也不能拯救越來越多元的社會需求，西方國家不得不尋求新的出路。與此同時，政治-行政二分法、科學管理理論等傳統行政管理理論在實踐中暴露出種種不足，嚴重阻礙了管理效率，而制度經濟學、新公共管理、公共選擇以及權變等前沿理論的推波助瀾，為治理的形成提供了豐厚的理論土壤。特別是國際組織對治理的概念界定和運用，進一步引發了世界范圍內對治理的重視，將治理推向了競相關注的臺面。

學校治理的主流觀點近乎是治理理論的影子。國外對治理的操作性定義主要分為兩種。一是協作治理[6]，指政府將非政府組織納入到正式的且致力于形成共識的決策活動中，以落實公共政策或者管理公共項目。二是網絡治理[7]，指包括政府但超越政府的網絡成員本著信任和協商的原則，以資源交換和達成共同愿景為目的而持續互動。協作治理是政府組織和主導的，具有正式性和官方性，而網絡治理還隱含著未被公共承認以及未事先精心設計的非正式性，它可能通過中間人的協調而不是各利益方直接參與。兩種治理落實的關鍵要素都需要相互信任和相互依賴，相互信任是各利益相關方之間的情感需要，而相互依賴是各方之間在權力、資源以及知識等方面的互補。然而，這樣的操作性定義仍難以套用在從全球到學校、從政治到教育、從國際到人際等不同層面的復雜情境中，以至于治理成為了“各取所需”的理論，表現出一定的自我適切性。如，世界銀行認為治理就是建立標準和規章制度，以便為公共事務處理提供一個可靠而透明的框架[8]；OECD認為治理就是運用政治權威管理和控制國家資源，以求經濟和社會的發展[9]；全球治理委員會則將治理定義為個人與公私機構管理他們自身事務的方式[10]。

也正是由于治理概念使用的這種自我適切性，治理理論的邊界表現出彈性十足的特點。具體到學校場域，學者們也從不同的立場出發，基于不同的研究方法提出了各有側重的觀點。美國分析教育哲學的倡導者和代表人物謝弗勒(Scheffler，I.)提出了以規定性定義、綱領性定義和描述性定義來分析教育概念的框架[11]，該框架能夠較為有效地摸清教育概念的全貌，延展到具體研究方法則主要可分為語義學方法、規范性方法和描述性方法，而基于這些方法形成的學校治理觀增加了學科知識，也拓展了學術視野，對于我們看見學校治理觀的全景大有裨益。

首先，產生于語義學方法的學校治理觀更關心其含義，即學校治理本體觀的問題?！爸卫怼币辉~在西方的古典拉丁語和古希臘語中即有，意為“控制、操縱”，而我國早在春秋戰國時期的《荀子·君道》中有“明分職，序事業，材技官能，莫不治理”的說法，意為“(得到)管理、統治”。進入近現代以后，西方語境下的“治理”多用于城市環境背景，或者用于解決地方性問題，后來逐漸用于中央政府層次，進而推廣到解決國家間問題的全球治理[12]；而在中國知網以“治理”為篇名搜索文獻，可以發現建國初期的“治理”多是針對自然環境，八十年代后運用到社會治理等層面，盡管與西方治理意蘊拓展的時間節點有差異，但是發展路徑和基本趨勢一致，經歷了從“治亂”拓展到“治善”的轉變，即原本是為了解決某一具體問題而開展針對性的糾正行為，轉變成為了組織更好發展所采取的綜合性改進行為。新世紀后，西方現代意義上治理理論迅速進入國內學者的研究視野，自此中外治理理論在相互借鑒和交融中發展?？梢?，治理在中外語境中的意思基本能夠同頻共振。整體而言，研究者多從“統治”“控制”“治亂”“善治”“治理”等詞的區分中尋求學校治理的本真[13]，指出學校治理內含多元、人文、民主、開放、透明、協商、參與、分權以及互動等意蘊，而主體的多元性可以說是能夠引發治理本意的關鍵，總之，學校治理具有自然而然的人本性和難以抗拒的親近性，從而使其更容易受到研究者和實踐者的青睞。

其次，規范性方法關注的是學校治理的效能或價值，即學校治理認識觀。學者們對學校治理的效能給予了較高評價和期待。于國家而言，學校治理在于落實為黨育人為國育才的使命和立德樹人的根本任務；于學校自身而言，學校治理在于推動學?？沙掷m發展從而為學生提供公平而有質量的教育服務。具體來看，有人認為學校治理的依據和前提是培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人[14]，有人將其具體表述為學校治理就是培育具有價值選擇和判斷能力的人[15]，還有人認為學校治理在于表達民主參與、教育品質和學生發展期待的功能，以重構學校系統和學校生態[16]。學校治理本體觀和學校治理認識觀在學界已經取得普遍性共識。

采用描述性方法的研究最多，且各種說法紛呈。學者們多從現實主義的觀點來研究學校治理實際運作的方式，即學校治理方法觀。從“操作流程”來看，學校治理首先要調動多元治理主體，而后采取網絡化的行動并強調權責一致[17]；也有其他學者提出類似的觀點，學校治理應以人本化和專業化的理念，融入多元主體，完善綜合化的治理工具，推動實現技術層面的智能化和精準化[18]；還有人提出學校治理就是確立共同目標，一起承擔風險，建立公共管理聯合體，其核心是信任、合作與分享[19]。從“管理機制”來看，要建立以校長為核心的行政團隊集體決策機制、以黨組織主導的教育方針維護與監督機制、以教師為主體的教育教學審議機制和師生家社政一體化的綜合育人合作機制[20]。從“情感機制”來看，治理過程就是通過治理主體與治理對象的交流和互動，以尊重治理主體的良心為引導，讓良心融入制度[21]。從“過程保障機制”來看，學校治理就是落實自主辦學、多元共治、依法治校、監督問責、效率公平與可持續發展[22]。此外，還有些學者針對學校治理的具體方面作了探討，在參與主體上有教師參與學校治理[23-24]、家長參與學校治理[25]，在學校類型上有農村學校治理[26]、大規模學校治理[27]、民辦學校治理[28]，在治理技術上有數據驅動治理[29]、管辦評分離[30]等。

盡管國內學者們有眾多“各說各話”以及“自我辯護”的學校治理解讀，對學校治理的切入角度和關注重點不盡一致，但它并沒有妨礙我們對學校治理含義的理解、對治理價值的關注以及對治理運作方式的探討，在綜合各家之言后，仍然能夠摸索到主流治理觀的描述性骨架，勾勒出學校治理觀的正確圖景，為學校治理研究提供了一個解釋性框架。首先，在語義性特征上它特別強調主體的多元性，注重多種利益相關者的參與，多主體參與是為其合法性和實效性服務的；值得注意，主體多元性不是主體全員性。其次，在治理效能上人們總體上持積極態度，認為學校治理利于學?？沙掷m發展，可推動教育公平而高質量的發展，最終促進兒童的全面發展；這種效能認識是一種主觀性的期望或預測，并不全是基于客觀事實的判斷。最后，在治理機制上大家強調法治、自治、參與以及監督制衡等；法治是規范辦學的基礎，自治要求學校充分發揮主動性，參與是為多方主體賦能的關鍵，而監督制衡是包括政府介入等各種治理手段學校治理合法合規的保障，也是避免學校治理流于形式化和表層化的重要防線。

二、研究設計

本研究旨在探討一線學校管理者對學校治理的真實認識并發現其認識誤區，能夠挖掘到鮮活觀點和生動案例，質性研究范式在此處更為合適。研究對象選取、資料收集以及分析的方法如下。

首先，以方便取樣的方式選擇研究對象。我們參與了多期全國骨干校長班、優秀校長班以及區域性校長能力提升班，就學校治理議題做專項培訓交流，參與項目的中小學正副校長不下1000人，這些校長相比一般管理者有著更高的學習積極性，同時也對學校治理等新理念的了解更多，一定程度上代表著學校治理觀的高位水平。以他們為研究對象，能有效發現中小學校長們對學校治理的深層次認識誤區。

其次，主要以探索式訪談的方式收集研究資料。探索性訪談是一種圍繞主題但形式較為開放的資料收集方法。在培訓中研究者提出“在學習了學校治理的理論研究后，您有怎樣的學校治理觀？”或者“您覺得現代化的學校治理理念應該是怎樣的？”等主題性問題，讓校長展開自由討論。另外，私下的一些非正式溝通以及新冠疫情期間線上授課時的文字性反饋等也是收集校長學校治理觀的重要途徑。由于信息收集并非在嚴格意義上的訪談場景下進行，過程具有較大的開放性和互動性，更能夠深入發現校長們的真實想法。最終的材料呈現在每次的活動紀要、小組匯報海報以及網絡聊天中；同時，研究過程中，最關鍵的研究工具就是研究者自己，研究者是信息收集的核心載體。

最后，主要基于學校治理理論分析相關材料。對照正確的學校治理認識圖景，即以語義上的、效能上的和路徑上的學校治理認識框架為參照，分別審視學校管理者關于學校治理是什么、學校治理效能如何以及如何開展學校治理的認識，并且就其中更為普遍和突出的認識問題作進一步分析。值得說明的是，這里所談管理者的學校治理觀主要是指源于學術解讀層面的學校治理觀，而不是指經驗意義上的校長治校方略或者領導管理理念。

三、中小學治理觀的認識誤區

研究發現主要圍繞“概念認識—效能認識—路徑認識”展開，呈現校長們的學校治理觀認識誤區，在此基礎上展開深入探討。

(一)概念認識：從多元參與走向多元至上

“學校治理是什么，就是學校管理吧？”“學校治理就是學校信息化管理，學校有一些工作是通過信息化的手段來進行的，比如排課系統、智慧課堂、平板教室這些?！薄皩W校治理就是在學校壓實層層責任，守牢安全的底線?！薄耙I”“計劃”“組織”“指揮”“協調”“控制”。這些只言片語的回答以及關鍵詞呈現，透露出一些校長對“治理”還處于傳統學校管理的認識層面，該發現在已有研究中也獲得了證實[31]。而對學校治理有所了解的校長，基本都能說出一些概念性特征，講得最多的詞匯就是“多元參與”，在進一步表述中，則發現一些管理者將多元參與延展為了多元至上。如有校長提出，“多元參與就是讓盡可能多的老師參與學校事務，敞開校門辦教育，形成包括家長、社區、業務指導部門以及其他相關者的學校治理主體體系，形成全主體、全過程、全參與的學校治理格局?！薄案鱾€階段都需要不同利益相關者的廣泛參與，才符合現代辦學理念?！?/p>

事實上，很難從“治理”本身上找到“多元參與”的意思，那么這一層意思又來自哪里呢？國外從“government”(統治)向“governance”(治理)的話語傾斜，國內也多從“管理”到“治理”的轉變，就詞匯本身而言難辨差異，而從轉變的體制背景而言，這是對過去自上而下科層制管理的革新，所以首先想到的出路就是引入共同參與，由原本一個人(一個組織)到少數人(少數組織)再到多數人(多個組織)“統治”的轉變，借用政治話語則可類比為“君主制”到“貴族制”再到“民主制”的轉向；也就是說，多元參與并非治理的本意，而是突破過去“統治”機制的必然選擇。治理被深深烙上了多元共治的標簽，學校治理與多元參與成為了一個硬幣的兩個面，兩者不可分離，當然，也不能等同。

毋庸置疑，沒有多主體的治理不是好的治理，具體而言，在缺乏他方監督的情況下，由單一主體去執行公共事務的行為，不能稱為治理。然而，學校治理不一定要所有事務都實行全員參與。從學校治理的過程來看，大抵分為形成決策、執行決定和效果驗收三個階段，每一個階段還可以深入細分為不同的環節，如形成決策包括發現問題、形成初稿、意見征求、集體決策等環節。以學校課程建設為例，在不同階段參與的主體顯然不同，如方案形成需要學校管理層、教師代表、家長代表、學生代表和專家共同討論，但是落實學校課程體系時，更多的還是學校教師的參與，而在效果驗收階段，上級領導、專家以及學生的參與更有意義，可見并非每一個階段的每一個環節都需要各種利益相關者的深度參與。而且，從學校治理的目標來看，如果套用治理的“善治”目標，治理就是使公共利益最大化的過程[32]，那么學校治理中能夠牽涉各方利益的就是學生發展，即學校治理的善治目標是讓學生獲得最大程度的成長，學生的成長固然需要多元參與的合作，同時也需要各個參與主體的分工。為了達到學校善治的目的，宏觀上需要所有主體的參與，而實際上并非因為有了廣泛參與就能獲得好的效果，“三個和尚沒水吃”的故事講的就是這個道理。所以，多元參與固然好，但是要警惕“多元至上”乃至“全員至上”的治理觀。

有些管理者還將多元參與片面地看作是多主體對學校權力的解構?！艾F代教育治理要為學校松綁，但學校實際擁有的自主權并不多，而以多元參與為核心的學校治理理念下，豈不是對學校權力的進一步肢解和瓜分？學?？赡芟萑胱灾鳈喔蛔愕膯栴}?！庇行ｉL對此進行了呼應，“這兩年(我所在的區域)在進行人事和財政改革，學校在教師招聘以及資金支配上面有更大的(自主)空間，如果完全落實多主體參與，學校又可能面臨處處扯肘”。這也是其他校長們的擔憂。

在傳統學校管理體系中，學校的角色與國家管理中政府的角色類似，學校是“大家長”，具有絕對的權威。進入學校治理時代后，原本自上而下的學校管理機制變成了各方互動模式，不再是學校決定而大家遵照執行即可，造成學校話語權流失，取而代之的是，教師、家長、學生、媒體、社區以及企業等對原來教育權力的占有，這種印象客觀上的確存在。事實上，學校之外的主體是帶著資源進入學校治理過程，而且主體本身權力的強弱是由其掌握資源決定的。早在上世紀九十年代以前，學校和教師在社會人力資本中具有較高的威望，家長對學校的參與主要以“服從”為主；而隨著我國人口素質的整體提升，學校(教師)在原來的組織階層結構中的地位發生了潛移默化的變化，家長對學校的點評多了，社會對教師群體的“膜拜”少了，學校的發展需要和家長平等協商，相關工作的開展也需要家長的支持，這反映了教育話語權的生長演變歷程。也就是說，外部資源的進入，看起來使得學校管理者的權力受到了限制和分割，但實際上是補給了學校治理力量，便于學校效能和教育功能的實現。在新的治理環境下，學校發展不僅是學校說了就算，也不是學校說了就能干以及能干成，一是學校自身資源的局限性，二是其他群體對教育的訴求也能通過政府影響學校行為。學校需要動用新的工具和技術來引導各方團結一致，學校讓權和分權是現代學校治理的必然，當然學校也會被賦權，擁有更多自主空間，新的權力格局不是瓜分權力，而是凝聚資源和增強共同體的精神力量，構建共建共治的教育發展局面。值得注意的是，有權即有責，人人有權則人人有責，承擔責任的主體過多，也可能導致人人有責但無人擔責的問題。

(二)效能認識：治理就是學校發展的靈丹妙藥

有校長堅定認為，“走學校治理之路，就是踐行現代治校理念和建設未來學校的必然戰略選擇，只要落實現代學校治理觀，學校的問題就可以得到解決，至少有了解決的期待?！痹诙啻渭信嘤栔?，幾乎都有90%以上的校長舉手贊同踐行學校治理，大家對學校治理抱有較高的熱情?！皩W校要發展，就要堅持治理導向的變革?！薄皩W?；盍υ趺礃?，關鍵就看國家在學校治理上的政策設計?！庇行ｉL私下表示，“學校治理是當下學校變革的熱點詞匯，也是學校發展正道，在學校未來五年發展規劃中，我們把學校治理作為核心目標和關鍵路徑。會上多談(學校治理)，實踐中盡量去做(踐行學校治理觀)，學校就一定能實現突破性發展”?！爸卫硎墙鉀Q學校發展問題的靈丹妙藥?！?/p>

前有國家政策的明確引導，后有學術上的積極推動，暫且很少看到質疑學校治理效能的言說，營造出了治理就是學校發展良方的印象，從而使得一線管理者對學校治理抱有充分信任、極大期待和熱烈追逐。但是必須看到，政府手段會失敗，市場機制會失敗，以解決可管理性危機的治理仍然可能出現可治理性危機，即學校治理同樣可能走向失敗。

首先，治理不能確保推進路徑的合理性。在國家治理層面，治理理論并不能足夠精確地掌握國家行為面臨的不同危機或在全國層次上提出解決問題的辦法[33]。在學校治理中也存在同樣的問題，治理既涉及對問題的診斷，也需要提出解決問題的處方，但是沒有辦法即時證明學校治理觀下形成的診斷結果和處理方案就是科學可行的。就好比學校在深化課堂教學改革時，校長廣泛征求各方意見，最終形成集體決策和作出共同行動，這有助于凝聚人心和形成合力，賦予了項目推動的合法性，而通過集體決策和集體行動所形成的合法性替代不了實施過程的合理性。

其次，治理可能形成通觀全局的視野遮蔽。治理善于上下溝通和橫向協調，卻弱于整體思考以及就局部政策管轄范圍之外的問題做決斷[34]。學校治理的對象自然是而且必須是教育公共問題，否則難以牽動多主體的參與，盡管大家解決的是公共問題，但是每一個參與者(部門)是帶著自己的利益關懷而來，缺乏對整體利益的關照情懷和能力。在協商和協作的過程中，大家既要解決差異也要尋求共識，最終調和了相互沖突和不同利益，但也可能走向決策折中的境地。由于缺乏對全局性的自我把控和主動引導，學校治理則從問題導向異化為關系導向，從整體全面發展降格為局部推進，其治理效率和效果不僅打折扣，甚至可能導致事倍功無的后果。

而且，治理能力并不能由傳統管理變成現代治理而自動增強。治理成功與否的內部因素在于治理主體的治理能力，治理能力受到兩方面因素的影響。一是學校各主體自身的組織變革能力，包括校長的領導力、管理團隊的執行力、教師隊伍的綜合素養、家長群體的資源、社會友好單位的支持力等等，這些內部能力整體上會處于向上生長的發展趨勢，但是發展速度相對較慢，慢得幾乎可以在短時間內以靜態的眼光看待，所以內部能力并不能較快解決高難度問題。二是治理體系的問題。加快推進學校治理體系和治理能力現代化，是現階段深化學校領域綜合改革的目標，治理體系和治理能力是一組并列目標，而在相互因果上，治理體系控制著治理能力。換句話說，如果沒有治理體系的換代升級，治理能力則難以得到釋放和跨越式培養，盡管國家也在推動學校治理體系的改革，如2022年中共中央辦公廳就印發了《關于建立中小學校黨組織領導的校長負責制的意見(試行)》，實則是進一步發揮好政治和行政對教育促進的作用，但是任何體系改革都有摸著石頭過河的經歷，對治理能力的推動作用不會立竿見影。

(三)路徑認識：學校治理就是放棄傳統管理

學校治理是一個新理論，是推動學校運轉的新思路。與治理本身來自政府失靈的起源有所區別，學校治理并非是由于學校管理體系的自我衰落而引發，它主要來源于自上的政治驅動和自外的社會驅動。政府利用政策手段擴大學校辦學的開放性，社會利用資源優勢強勢參與學校教育，學校不得不執行上級決定和迎合社會意愿，開啟學校治理之路。受到治理理論的影響，破學校管理立學校治理成為了學校變革的主流思潮，以至于形成了學校治理就是放棄傳統管理的誤判，具體而言，有如下三個主要的錯誤認識。

第一，落實學校治理就是放棄政府手段?！皩W校治理特別強調學校自主，然而上級部門(政府)既管學校，也評學校；如果政府不退出，學校治理就很難自主?！薄耙荒甑筋^，我們不是在為政府檢查做準備，就是在檢查會上，與其說是學校治理，倒不如說是政府(來)治理，要落實學校治理，就需要放棄政府手段。束縛太多，何談治理？”西方學者提出了“最小政府”甚至“沒有政府的治理”，明確指出懦弱的政府和無效的政府手段讓位于多元參與，聲稱只要在活動領域存在有效運作的監管機制，即便非政府組織沒有被賦予正式的權力，公共事業依然能夠得到發展[35]。不容忽視的事實是，這為治理蒙上了更多理想化的色彩，在西方的治理實踐中并沒得到落實，其實踐效果也無從驗證，而且我國學校治理中有著強大的政治領導和行政管理，這是新時代學校治理現代化無可撼動也不可撼動的核心力量。長久以來，學校在推動自我發展以及社會對學校發展的期許都受到了政府手段的直接或者間接影響，盡管國家也出臺了《關于深入推進教育管辦評分離，促進政府職能轉變的若干意見》《進一步激發中小學辦學活力的若干意見》等文件，給學校更多自主空間，但絕不等同于政府手段在學校治理中的退出。我們也應該看到政府在“收”的方面，2021年教育部出臺的《關于規范公辦學校舉辦或者參與舉辦民辦義務教育學校的通知》提出“全國義務教育階段‘公參民’學校要么轉為公辦，要么轉為純民辦，要么終止辦學，而轉為民辦的學校不得繼續使用公辦學校校名或校名簡稱”等要求，這就是對社會參與辦學的規范，進一步強化了政府作為。全國義務教育階段初中和小學分別有6041和6187所民辦學校[36]，如此大體量的社會辦學力量對整個國家的辦學生態以及辦學方向的影響不容忽視，政府更不能退出對他們的管理?？梢?，無論在公辦還是民辦體制的學校里，削弱國家手段的學校治理并不是符合我國國情的學校發展路徑。

第二，學校治理就是要盡可能更新原有管理體制?！皩W校治理理念給我們帶來了管理思維的沖擊，激發了我們對學校管理設計的重新思考，特別是近些年一些改革明星學校的誕生，讓我們看到了學校頂層設計對學校體制更新換代的作用?！薄爸卫硎且粋€新概念，核心在于對舊管理體制的更新，更(新)得越徹底，學校發展就更快?！薄皬膶W校來看，長期以來師生負擔重、校長壓力大多出在了管理體制上。沒有新管理體制，就算不上學校治理，我們要盡可能地打破原有管理體制，才能解放局中人?！钡拇_，諸如豐富的課程、優秀的師資以及漂亮的校園等都只能算是學校向外推銷的產品，有了好的產品并不一定有好的效益，能讓優秀產品產生豐厚回報的依然是學校的運營模式，即學校的管理體制；在學校治理理念的引領下，是否就是要建立一所管理體制煥然一新的學校呢？實際上，我們不得不正視學?，F狀，學校立德樹人的根本任務沒有改變，來自上級部門布置的常規工作一如往常，學校運轉的常規事項依然如故，與學校相關的各利益主體也沒有更換，那么學校發展的工作模式以及模式背后的慣性思維沒有改變也難以改變。必須承認的是，學校治理觀能夠給學校帶來新的發展路徑，但是新路徑不等同對原來管理模式的全盤否定。事實上，在政府“庇佑”下的體制內學校，只要嚴格遵守政策規定，本分地執行相關要求，學校依然能夠運轉；當前階段的學校治理雖然有外力推動，但是推動的力量還不足以讓學校管理徹底更新換代，學校治理仍然處于學校自覺行為的初級階段。故而期望建立一所徹底拋棄“舊”管理模式的新治理學校是不可能的，也是非必要的。

第三，只要參與就是學校治理?！拔乙苍诜此?，過去在學校我說了就算，在新格局新理念下，這種(專斷)的作風應該改變，讓大家多說話多參與?！薄肮仓尉褪菂⑴c，參與就是民主治理?！薄皩W校治理就是讓大家參與起來，讓閑人也動起來，人人都參與，人人都干事?！薄皩Φ?，只要參與，學校治理就發生了?！睂W校治理過程必然要有參與，但并不是所有的參與都是良好的治理。學校治理的參與形式主要分為兩種，一是邀請式參與，學校邀請教師參與社會志愿服務，擴大學校的社會影響力；或者學校邀請家長參與校園公益講座，補充學校知識供給的盲區和空白區，邀請家長擔任家委會代表的活動則更為普遍，協助教師處理一些班級事務；這種學校主動邀請的學校治理活動，達成了校方的一些目的，但是只參與不決策，那么可能只是給參與者分配一個任務而已，特別是形式化的參與更可能增加參與者的心理抗拒，導致人力資源的浪費和辦事效率的低下。另一種則是主動式參與，教師、家長、學生乃至社會其他組織主動參與學校治理，這里面摻雜著既有為學校發展也有為個人利益的綜合因素?，F實情況下校長多持歡迎姿態，而是否讓他們參與決策，則面臨著顧慮，如果又參與又決策，原有權力空間將重新布局：一方面是原有權力者是否愿意放權，放權就意味著在一定程度上放棄了個人的利益；另一方面，擁有權力的多元參與者，是否會形成新的權力剝削團體，使得表面上的多元治理，成為實際上的利益重組，即組建成了亞里士多德所說的“多數暴政”。如果國家沒有明確的法律保障，學校沒有形成信息公開透明的機制，參與者是個體的、缺乏黏合性而沒有形成“有組織的聲音”，以上兩種參與都只能是散點式和斷點式的，給參與者制造“堵點”以及給學校造成“亂點”，也沒法達成善治的目的，而迷信參與以及非實質性的參與正在侵蝕著治理的有效性和合法性。

四、中小學治理觀的辯證分析

對當前常見學校治理觀誤區的審視，可以發現，當前的學校治理觀在治理主體與客體、治理結果與評價、治理過程與方法都存在著片面的理解。每部分內容都包含著復雜環境下的多方面和多層次，不予審視地強調某一方面或者某一層次，都會導致對學校治理的認識困惑和實踐困難。中小學管理者要特別注意以下幾組辯證關系，形成理性的學校治理觀。

(一)參與主體的多與少

新中國成立后的學校領導體制經歷了改革開放前的校務委員會制、校長負責制、支部書記負責制、革命委員會領導體制到后來的黨支部領導下的校長分工負責制、校長負責制以及正在探索的黨組織領導的校長負責制，這些體制最直接的表象就是少數人(單一主體)的管理，雖然“三重一大”討論會、黨政聯席會、教職工代表大會等機制體制對學校一把手有一定的限制，但是在明確校長或者書記為學校第一負責人時，迫于明確的上下級關系等某些原因，學校內部自下而上的監督力仍然有限，易于導致決策失誤乃至腐敗等突出問題。反過來，也正是對上級決策的否定力不夠，少數人的學校治理效率可能更高，效果也許更好，這也是權威管理的優勢。

那么究竟應傾向于多數人還是少數人治理呢？一看主體的公心，即無論是多元主體還是單一主體，都要秉持一顆公心為學校發展建言獻策，而只顧私利的治理則難以行穩致遠。二看主體的能力，在社會經濟相對落后的地區，學校對教育以及管理的認識相對更理性和科學，而在整體文化水平較高的區域，校外力量擁有相對更豐厚的治理資源。根據以上標準，多元參與和獨家參與則要根據具體情況具體選擇，但是主流趨勢仍然是多元主體參與。盡管多元主體參與也存在決策失誤以及多數權威等問題，但是從西方宏觀的歷史背景來看，他們經歷了多數統治(民主制)到少數統治(專制)最后再次擁抱多數統治的歷史，顯示出多元參與的價值大于它的弊端。事實上，多數人沒法真正地全過程全場景的浸入于學校治理實踐，常態的學校治理仍然是學校管理團隊(少數人)在落實工作，但集體決策后的學校治理能夠較為有效地避免少數恣意獨斷等問題，也就是說多數人治理形成了一套由民意影響決策的程序保證，而不在于是否由多數還是少數人執行。

(二)治理效能的成與敗

對照既定目標的學校治理，自然有成與敗的結論。對治理成敗的評論要考慮如下三點。一是環境因素。在真實的學校發展中，學校治理的作用尺度要綜合考慮到學?；A、政策變化、社會環境以及公共事件等因素，而這些因素是動態變化的，水平時高時低，表現時好時壞；學校治理產生作用的時間也長短不一。由此這些實際存在但學校治理主體都無法管控的因素，也許是導致既定目標失敗的主要原因，也可能成為回避失敗并保留各方面子或避免問責的真正原因。當然，也不排除由于這些宏觀條件的支持，導致結果并非因治理而成功的搭便車現象。二是公平因素。公平問題是我國教育改革的核心議題，也是學校治理的題中之意。學校難以掌控社會資源的投入公平，但是作為落實社會公平和教育公平的具體場所，學校也能作出可控制層面的貢獻，包括平等地對待境況相同學生和差別地對待境況不同的學生，這種微觀公平更能夠獲得學生和家長最為直接的感知，良好的公平感知反過來也能推動學校治理的綜合發展。三是質量因素。對學校治理質量的評判要站在“成本-收益”的比較視角，看相對質量的提升，而非絕對質量的變化。成本主要包括財力、人力和時間等硬件投入以及心理資本、人際信任以及組織適應等軟件投入，而收益主要看辦學方向、課程教學、教師發展、學校管理和學生發展等五個核心評價指標。

(三)治理機制的動與靜

治理注重機制建設，這種機制表現在多元主體相互影響和相互作用的過程中。學校治理機制的建立，一靠制度，二靠體制，從廣義上講制度包括國家和地方的法律、法規以及學校內部的規章，體制主要指的是參與主體的組織職能和崗位責權的調整與配置。一個充滿活力的學校除了需要穩定的制度管控和導航外，還需要靈活變化的行為秩序作為支撐，即學校治理機制本身包含著動與靜的成分。

學校治理機制的上游控制來自政治和政府，學校治理要為政治目標和政府決策服務，脫離教育使命以及偏離根本任務的學校治理則缺失了頂層規劃的錨點。但是一些地方過多的政策干預束縛了學校的自主發展，前后變動較大的政策條款干擾了學校的正常秩序，提高政策本身的科學性和穩定性才能減輕學校治理的負擔和確保治理體制的有效高效運行?？梢?，學校治理狀態深深嵌入在國家治理活動中。而具體工作的推動需要學校以主導者的身份，充分發揮主觀能動性，自覺擔當起學校治理的主導角色，首先在目標定位、制度建設和流程設計等方面達成共識，獲得各方信任與支持；其次要向外賦權增能，搭建具有調適余地的協商平臺，以及形成常態的監督問責流程；同時各主體也要防止過分強調合作和共識而壓抑因為矛盾而激發出的創造性，也要警惕為確保協作的有序性而禁止其他主體的臨時參與，確保學校變革的開放性、靈活性和適應性。

(四)治理手段的收與放

現代治理理論的主要創始人之一羅西瑙(Rosenau，J.)認為，治理與統治并非性質上的不同，而是范圍上的差異[37]，英國政治學家貝奇(Bache，I.)則提出“通過治理來進行統治”的觀點[38]，即治理就是統治的一個方式。這是對現代學校治理沒法脫離傳統管理的理論釋然，可進一步理解為，治理是一種比統治更寬泛的現象，是對傳統管理手段的拓展。與統治一樣，治理關乎一系列復雜管理活動中的規則、原則和程序。把“控制”“統治”“階級”等含有收的意思歸為管理，而把“讓權”“民主”“平等”等含有放的意思歸為治理，如此涇渭分明的二分法既不是對管理的真實描述也不是對治理的深層理解，收與放是相對概念，而且是融合于管理與治理中的統一體，但是傳統管理中“收”的成分偏多，管理促進實踐的同時，也帶來了一些績效目標之外的問題?？傊?，管理與治理并不是替代關系，而是補充與相互支持的功能，只是在不同的情況下各自的比例不同。

現代學校治理中要平衡收與放的關系，需堅持合法性原則和效率性原則。維護學校治理的合法性，就是讓學校運行的秩序和權威被自覺遵守和服從，在充滿人性和人情的學校管理與教育中，法律角度的合法并不必然具有集體認同的合法性，過度控制的管理反而更容易破壞其合法性；理論上效率性與合法性并不沖突，但實際操作中，為了追求合法性，效率需要做一定程度的讓步，但并不是無休止的退步，特別是學校發展的核心即質量目標不能受到影響。

(五)參與層次的深與淺

多元參與其實就是落實公眾參與，讓學校管理層之外的利益者也參與到學校發展中來，那么何種程度的參與是合適的呢？借鑒佩特曼(Pateman，C.)的“工廠民主”[39]，參與程度分為“部分參與”和“完全參與”，在部分參與中，學校征求他人的意見，但不采納他們的建議，也不對決策作出解釋；而完全參與則與之不同，受到學校決策影響的每一個人都有同等的權力來影響決策結果。顯然現代學校治理所追求的是完全參與價值觀。

安斯坦(Arnsterin，S.)的公眾參與階梯理論則對參與程度作了更細的分解[40]，公眾參與包括操縱和訓導的假參與、告知和咨詢的象征參與、展示的高層次表面參與、以及包括合作、授權、公眾控制的深度參與等八個梯度。在假參與層面，學校在治理生態中保留傳統的權威主導性，能夠較為容易地讓其他主體按照學校意圖投票以及讓教師、家長等接受“教育”等，這是對參與的曲解，把參與當做操縱公共關系的工具。在象征參與層面，學校向參與者公布學校信息，參與者的意見也能夠進入學校，但是沒有反饋和各主體間相互談判的平臺，公眾意見沒法真正影響學校管理，這種表層式的參與在傳統學校管理中較為常見。與協作治理以達成共識為目的不同，在高層次的表面參與中參與者可提出建議也可獲得回應，但校方保留最后決定的權力，即多元利益訴求對學校治理不會有實質影響。合作參與在上一層次中更進了一步，在過程中各方以平等的身份進入治理現場，都能夠對治理結果產生影響。在授權和公眾控制的層次上，學校主體外的參與者獲得大多數決策者的席位或者完整的管理權力，這種深度參與可作為基層治理的一種探索思路，但當前落實的條件還不足夠具備。

要實現從部分參與到完全參與以及從假參與到真參與轉變，需要多主體的共同努力，準確地說，可以分為兩方面的主體，一是校方主體，二是校外主體。校方主體要首先要做到信息公開，從上位的學校頂層設計，到中觀的制度信息以及課程信息，再到具體的活動開展、經費使用等；其次要做到負責任的回應，回應本身就是一種責任，這里的負責任是指反饋及時和內容真實。校外主體首先要有參與意識，其次是自覺提升參與能力，二者緊密關聯。缺乏參與意識，其能力得不到培養，本身能力不夠，其參與意識也很難得到激發，事實上，參與意識和參與能力能夠在參與中共同得到強化和提升。當然，學校在規劃校內停車位等與校外無甚利益相關的事項時，即便有參與能力的人可能也無參與意識。

綜上，學校治理是一個復雜的實踐變革過程，治理改革的成效受到來自治理機制、參與范圍、參與深度等多方面因素的影響，沒有“放之四海而皆準”的學校治理操作辦法。我們必須承認這種復雜性，需基于辯證分析形成更為理性的認識態度。在實踐中，管理者要內嵌權變思維，審視學校的各種環境條件，靈活而有針對性地探索改革路徑，構建激發辦學活力的學校治理新體制新機制。