防止農村地區發生規模性返貧的長效機制探索

張文麗　郭玉輝

摘 要： 【目的/意義】基于規模性返貧的特點和風險因素，構建防范規模性返貧的長效機制，為鞏固脫貧攻堅成果、防止農村人口發生規模性返貧提供建議和決策依據?！痉椒?過程】采用文獻研究的方法，探究自然災害、疾病和突發公共衛生事件對規模性返貧所構成的風險影響，分析風險因素對農村居民規模性返貧作用情況，并提出構建長效防返貧機制?！窘Y論/結果】研究認為：防止農村人口發生規模性返貧需聚焦于構建長效防返貧機制，包括完善規模性返貧動態監測機制、建立預防為主的健康扶貧機制和提高農村防返貧應急管理機制。

關鍵詞： 脫貧戶；農村；長效機制；規模性返貧；可持續脫貧

中圖分類號： F323.8 文獻標志碼： A 文章編號： 1673?5617 （ 2023 ） 03?0024?06

Exploration on the Long-term Mechanism for Preventing the Large-scale Return to Poverty

in Rural Areas

ZHANG Wen-li，GUO Yu-hui

（School of Public Administration and Law， Fujian Agriculture and Forestry University， Fuzhou， Fujian 350002， China）

Abstract：【Objective/Meaning】Based on the characteristics and risk factors of the large-scale poverty returning， a long-termmechanism to prevent the return to poverty on a large scale was constructed， in order to provide suggestions and decision-makingbasis for consolidating the achievements of poverty alleviation and preventing the return to poverty of rural population on a largescale. 【Methods/Procedures】By using the method of literature research， the risk impact of natural disasters， diseases and publichealth emergencies on the large-scale poverty returning was explored， and the effect of the risk factors on the large-scale povertyreturning of rural residents was analyzed. Then， the construction of the long-term mechanism to prevent the return to poverty wasput forward. 【Results/Conclusions】The study considered that in order to prevent the rural population from returning to poverty ona large scale， it was necessary to focus on the construction of a long-term mechanism for preventing the return to poverty， includingimproving the dynamic monitoring mechanism for returning to poverty on a large scale， establishing a prevention-oriented healthpoverty alleviation mechanism and improving the emergency management mechanism for preventing the return to poverty in ruralareas.

Key words： poverty alleviation households；rural areas；long-term mechanism；return to poverty on a large scale；sustainablepoverty alleviation

從世界各國的發展規律來看，貧困是一個長期為各國所困擾的問題。在脫貧攻堅全面勝利后，如何構建防止農村規模性返貧的長效機制成為關注重點。防止返貧將是一個長久戰，需要從根源上幫助農村居民解決貧困問題，從根本上遏制農村脫貧戶規模性返貧現象的出現[1]， 這對鞏固脫貧攻堅成果和實現共同富裕具有重要意義。關于鞏固脫貧攻堅成果、完善防返貧困的長效機制的內容，多次在國家重要會議及中共中央、國務院所印發的文件中被提及。中共中央、國務院于2020 年印發《中共中央、國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》，強調要建立健全鞏固脫貧攻堅成果的長效機制，健全防止返貧的動態監測和幫扶機制，為喪失勞動能力人口織密織牢基本生活保障底線。2022 年發布的中央一號文件里，對返貧問題做出說明與要求，表明針對發生返貧等苗頭性問題要及時采取措施，鞏固特色產業、發揮以工代賑作用等。阻斷返貧路徑和構建長效防返貧機制必須要發揮好中國特色社會主義的作用[2]。從返貧因素的角度出發，馮丹萌等[1] 基于返貧因素多樣性特征進行研究，認為防返貧需要構建網絡防返貧體系，將目標、內容和方法有效銜接；陳茜等[3] 的研究與之存在相似之處，認為返貧是多重風險因子同頻共振的結果，需要把握好這些風險因子將防風險運用到防返貧當中。黃銳等[4] 基于返貧視角從醫療健康、教育、收入和安全飲水四個維度選取指標研究返貧的影響因素，并從這4 個維度切入構建長效防返貧機制。在各種返貧因素分析的基礎上，趙磊社[5]從城鄉差異視角切入，認為農村的相對貧困治理需要給予更多的關注，主要原因有城市與農村發展不平衡、收入差距較大等。蔣南平等[6] 在對多維返貧測度問題進行研究后，得出在收入維度農民返貧得到顯著體現。從城鄉老年人患慢性病對貧困的影響層面看， 劉俐等[7]研究表明農村老年人患慢性病對發生因病支出型貧困的影響比城市老年人更顯著；為了緩解因病致貧返貧的發生，張競吾等[8] 研究發現基本醫療保險完善后能夠有效減貧，并提出將基本醫療保險和“精準扶貧”結合起來能夠更好地實現減貧目標。本文基于疫情后持續脫貧的視角，結合規模性返貧特點和對突發公共衛生事件等返貧風險因素的探索分析，提出構建長效防返貧機制的建議，以期為解決農村發生規模性返貧問題提供參考。

1 規模性返貧特點

習近平總書記在2020 年的決戰決勝脫貧攻堅座談會上談到，在全國范圍內具有返貧風險的人數約為200 萬人，具有致貧風險的人數約有300 萬人，也就是說我國處于貧困邊緣的人口共有500 萬人左右[2]。王媛[9]認為消除絕對貧困后，脫貧人口在受到某種自然或者市場因素影響會有再次處于貧困線以下的風險與可能。而規模性返貧是由于返貧風險惡化導致的一定規模人口的集體返貧[10]，并且具有以下特點。

1.1 普遍性

無論是大面積的農村貧困地區還是分散型的農村貧困地區，返貧現象都較為普遍。隨著農村貧困發生率呈現下降趨勢，返貧現象日漸突出。高脫貧率伴隨高返貧率，尤其是農村地區存在多數脫貧不穩定戶，容易受到返貧風險因素影響發生返貧。在深度貧困地區雖然有政策兜底抑制返貧的發生，但是依舊還有部分脫貧人口面臨失業、工作不穩定、抗風險能力弱等問題，存在返貧風險。

1.2 地域集中性

返貧風險在我國的地域分布上存在較大的差異和不均勻性，特別是在我國的東西地區差異尤為明顯。相比于東部地區，我國西部農村地區返貧率更高，最高可達20%[11]，地區貧困情況較為嚴峻，尤其在自然環境惡劣、交通不便、抗自然災害能力弱，生產生活條件較難改善的老少邊地區返貧現象嚴重。

1.3 重復多發性

一方面，由于外部環境對于脫貧人口影響較大，已脫貧農戶正處于過渡期，抗風險能力弱，受到自然災害時，脫貧人口再返貧風險較大；另一方面，許多農村特色產業呈現出地區產業發展規模小，產業鏈不完備的現象，并且在脫貧農村地區新型農業經營主體較少[12]，聯農帶農動力不足，組織化水平較低等問題促使農業產業后續發展緩慢，農民增收不穩定，導致已脫貧農戶在貧困邊緣來回波動。

2 規模性返貧的風險因素

從規模性返貧特點的分析可進一步得出：做好防止規模性返貧工作應該從農村規模性返貧發生較為普遍的區域入手。2020 年脫貧攻堅勝利后，農村人口還存在“一邊脫貧，一邊返貧”的現象[13]。脫貧后政府經過長期的探索，認為把握規模性返貧的關鍵就是及時總結易返貧對象并對其進行精準監測[14]。除了主動監測易返貧群體外，總結返貧風險因素，減少風險對脫貧不穩定家庭帶來的傷害是關鍵?；趯W界已有研究和后疫情時代背景下，本文將返貧風險分為自然災害、因病返貧和突發公共衛生事件。

2.1 自然災害

長期以來，自然災害作為全人類最為關注的一個全球性問題[15]，水災、旱災、風暴等均將給人類帶來巨大損失。水災是自然災害中最為頻繁發生的，旱災是致使人類死亡數量最多的，風暴帶來的經濟損失是最大的。關于貧困與自然災害間的關系，趙普等[16] 研究發現自然因素是造成西南地區發生規模性返貧的因素之一，地形面貌和地理區位共同構成了自然因素，處于地震帶中的地區容易發生泥石流、滑坡以及暴雨、冰雹等自然災害，自然災害帶來的傷害不會因為脫貧攻堅的勝利而減弱，并且自然災害的不可預測性和可控性差，爆發力強、破壞力大使得農戶在災害過后遭受嚴重損失甚至威脅可持續生計[9]。

中國是全球受到自然災害迫害最嚴重的國家之一，2015—2021 年間農作物受到自然災害影響受災面積最高可達26220.7 khm²，絕收面積通?？蛇_2000 khm²以上（圖1），對農民增收造成了不可小視的影響[6]。以2015 年為例，受自然災害影響農作物絕收直接的經濟損失最高達5032.9 億元，之后每年的經濟損失雖有所下降，但每年的經濟損失仍保持在2500 億元以上，并且最高可達3700 億元（圖2）。自然災害頻發，不僅使農作物的經濟損失提高，而且使我國糧食生產壓力驟升，糧食安全問題受到影響[15]?，F有研究表明，糧食生產力不同的區域的貧困程度也不同，相對貧困區糧食生產力和糧食安全程度都相對較低[17]。提高種糧的綜合效益，能夠促進脫貧人口增收，防止發生規模性返貧[17]，但是自然災害的頻發導致種糧的綜合效益降低，脫貧人口收入不穩定，內生動力不足，貧困脆弱性提高，進一步增加了脫貧人口的返貧風險。

綜合以上分析，必須采取有效措施應對自然災害，提高脫貧戶應對自然災害的風險抵御能力，保障糧食安全，有效防止農村發生規模性返貧。

2.2 農村居民“因病”返貧

因病返貧作為后扶貧時代最主要的致貧因素，學界在這方面的研究還可以體現在因病支出型貧困上，因病支出型貧困是指由于疾病產生大額醫療支出，農戶陷入收不抵支困境[18]，進而產生巨大返貧風險。而醫保資金的不足與守住不發生規模性返貧底線任務之間的矛盾，更是降低了醫保對患病農戶家庭的壓力緩解作用[19]。醫療保健支出在農村居民人均消費的占比中較為穩定，平均每年醫療保健支出占農村居民人均消費的9.84%（表1）。對于家庭成員突發疾病入院就醫的家庭，它的醫療支出增加，甚至可能遠超原醫療保健支出在人均消費中的占比，那么在一定收入下，原本其他消費占比將會被縮減，進而可能影響家庭生活水平使其存在返貧風險。此外，脫貧農戶的家庭成員患病還會使家庭喪失部分勞動能力而影響家庭創收[8]。

更有研究進一步表明，農村老年慢性病患者比城鎮老年人慢性病患者更容易陷入貧困，致貧風險更高[20]。究其原因，一是，基層疾病防治網絡欠缺，有關疾病防護和健康宣傳工作有待深入，而農村居民往往自身疾病預防意識較差，疾病發生時缺乏就醫意識，不懂如何選擇健康行為，加之無法發現和改正自身所具有的不良習慣，甚至在生活突發疾病時采用非科學手段進行處理，使患者健康受到極大的傷害。二是，脫貧戶處于脫貧后的過渡期，其將更大的關注放在了如何增收上，對家庭成員及自身健康狀況造成了極大的忽視，對自身健康的投入大幅減少，導致患病風險上升。三是，農村基本公共服務不健全、醫療衛生設備缺乏等問題使得患者的醫療需求無法得到滿足，疾病無法得到及時有效的治療，小病拖成大病，家庭剛性支出迅速增長，導致發生返貧。

2.3 突發公共衛生事件

突發公共衛生事件是不可避免的，重要的是在短時間內采取應急措施，但我國應急救援力量存在發展不平衡、條塊管理、協調不暢等問題[20]。并且城市和農村存在差異化，尤其是在醫療服務上，農村更是與城市存在較大差距，這也就意味著在突發公共衛生事件時，農村很大概率將成為防控的薄弱環節[21]。以新冠疫情為例，其間規模性返貧問題就引發社會的廣泛關注。究其原因有三：（1）新冠疫情期間，受疫情影響，交通受到管制，農作物運輸受到了阻礙，無法在約定時間與收購方進行有效對接，使得市場對農產品需求大幅下降，大量農產品在錯過最佳銷售時機后價格跌落、銷售量減少。（2）受疫情影響店鋪關閉，對于需要買種播種、購買農藥等農業需求品的農村居民而言，缺乏能夠春耕播種的種子，將使農田荒廢；同時疫情也限制了人口流動，在需要耕種播種時節，或將造成勞動力不足、缺乏農機服務等問題。（3）疫情也對在外務工農民造成了巨大的經濟壓力，許多公司通過削減員工的方式來維持公司正常運轉，這種縮支方式使許多農民工失業，進而使其收入受到削減，增加了其返貧風險。據2022 年《中國統計年鑒》的統計數據顯示，2022 年9 月進城農民工失業率增長到了5.5%。進城農民工失業意味著其家庭失去一份勞動力收入，其風險抵御能力將會下降，其家庭就容易陷入困境。綜上所述，從疫情沖擊對返貧的影響來看，疫情會使更多脆弱性群體陷入突發或暫時貧困如果處理不好將會延續貧困的周期[22]。因此，必須做好此類突發公共衛生事件的應急管理工作，及時采取有效措施遏制突發公共衛生事件蔓延以及預防規模性返貧。

3 完善防范規模性返貧的長效機制

農村地區尤其是脫貧農村地區是最容易發生規模性返貧的區域，為了實現長效脫貧需要提升農村居民尤其是脫貧戶抵御返貧風險的能力，陳茜等[3] 研究表明要創新規模性返貧動態監測幫扶機制，認為風險是產生規模性返貧發生的根源，如果能早發現、早阻斷，就能夠防患于未然?；诖?，本文從預防自然災害和疾病帶來的風險沖擊，以及應對突發公共衛生事件的應急管理三個方面提出相應的幫扶機制。

3.1 完善規模性返貧監測幫扶機制

我國為鞏固脫貧攻堅成果建立了大數據監測系統，通過日常走訪、隨機調查和數據比對等方法了解脫貧后的家庭情況、幫扶救助措施的落實情況等。（1）為了更好地防范發生規模性返貧，監測系統應進一步打破區域障礙，突破省、市、縣的限制，將監測信息共享于各級部門，讓各部門發揮各自職能共同為脫貧不穩定戶、邊緣易致貧戶、因病因災或者其他因素而導致不穩定的家庭及時定制方案。（2）并且加強對這幾類群體的動態監測，關注已脫貧人口家庭情況，落實定期回訪工作，做好回訪后針對該家庭情況的及時評估，判斷其是否受到返貧風險威脅或者在未來是否會受到返貧風險的沖擊，尤其在各地區受到自然災害侵襲時要及時回訪，了解受災情況及時采取對應措施，遏制脫貧人口返貧。（3）進一步加強對監測對象的精準幫扶，政府部門在利用監測系統獲取監測對象的各種個人信息、家庭信息以及未來可能將遭受的返貧風險類型后，應針對不同監測對象的實際情況進行個案分析，制定適合各家庭的幫扶機制。同時，在幫助監測對象應對即時面臨的返貧風險之外，還需要將增強其抵御風險的能力納入幫扶機制的內容里，幫助其實現可持續脫貧。

3.2 建立預防為主的健康扶貧機制

基本醫療保險多是在發生醫療費用支出后開始發揮作用，屬于事后干預，為了實現可持續脫貧需要在完善基本醫療保險的同時，要建立預防為主的健康扶貧機制。由此，對發生因病返貧家庭要落實醫療保障措施、社會救助幫扶措施等，不斷優化規模性返貧醫療保障機制。（1）提高風險預防意識，購買了基本醫療保險的基礎上，鼓勵村民積極購買商業保險，并且積極調研深入了解村民的實際家庭情況適合大部分投保的商業保險。這是為提高抵御疾病風險的能力，進一步緩解就醫壓力，且需緊跟社會經濟的發展和時代的變化措施，能夠在基本醫療保險報銷后的基礎上，再通過商業保險對自付醫療費用進行部分報銷，能夠有效為患病家庭緩沖因病返貧風險壓力。（2）積極采取社會救助措施，精準識別受助群體，要將“被動”救助轉變為“主動”救助，相關部門應主動去發現潛在需要救助的群體，為其提供救助，并為農戶提供穩收入幫扶，保障農戶產業后續發展動力，使其成為農戶可持續創收的有效路徑。（3）針對基礎醫療衛生，需要進一步的提高疾病診療水平，完善鄉村衛生所的基礎醫療設施，與此同時鼓勵村委積極做好健康促進和疾病預防宣傳工作，提高村民的健康和疾病預防意識，提高對健康和疾病預防的投入，從根源上阻斷因病致貧返貧的發生。

3.3 提升農村防返貧應急管理機制

我國的公共衛生應急管理政策體系已經得到逐步完善，但是仍然需要健全社會參與機制，加強宣傳力度和提高科技創新能力，以此提高政府相關部門面對突發公共衛生事件的應急管理能力[23]。新冠肺炎疫情充分暴露了農村公共衛生應急管理能力的缺失，農村社區作為社會治理的基本單元，是各類風險的潛在載體，同時也是突發公共衛生事件應對第一道防線，應急能力關乎農村應對突發事件的有效程度[19]，對衡量能否抵御返貧風險不發生規模性返貧具有重要的參考意義。

突發公共衛生事件首先應把保障居民健康和安全放在首位，其次是減小事件產生的返貧風險對農戶可持續收入的影響，為此做好突發應急管理工作化解返貧風險應做到：（1）需強化農村社區居民的應急管理責任意識，深入普及農村應急管理條例等，明確應急管理的責任主體，將應急管理主體由個人轉向社會。推進“合作化解風險”的宣傳，使農村居民從傳統的“風險個人化”觀點轉化為“風險社會化”，進一步將突發公共衛生事件的治理由政府主導轉向多主體治理。（2）需促進城鄉應急治理共同體的建立，城市與農村相互影響相互作用，城市或農村突發事件爆發都將在城鄉之間迅速蔓延，農村突發事件的應急管理有效程度亦關乎城市。所以在有關農村公共衛生應急管理事件的管理上，須從頂層設計入手，對應急管理物資、人員隊伍建設等方面進行城鄉統籌規劃。（3）需加大農村對應急管理治理專項資金，可以在全國范圍內建立農村突發公共衛生事件應急管理專項經費，針對不同風險類別，設置專屬類別的專項應急財政經費。做好村應急管理專項資金的管理工作，嚴格做到?？顚Ｓ?，同時將農村衛生應急管理治理納入到基層政府的績效評估內容中，對其加以評估考核[24]。

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