鄉村振興背景下的鄉村全域土地綜合整治實施路徑

黃德華

摘 要： 【目的/意義】開展全域土地綜合整治實施路徑探索，為提升國土空間規劃編制科學性，促進“人—地—業”協調發展提供參考?！痉椒?過程】以三明市尤溪縣洋中鎮為例，結合生態空間、生產空間、生活空間方面存在的問題，從農用地整理、建設用地整理、生態保護、產業布局的角度，提出全域土地綜合整治試點方案?！窘Y果/結論】結果表明，針對典型山區鄉鎮耕地分布零散破碎、建設用地粗放利用等問題，通過土地綜合整治實施平臺，能夠有效協調生產、生活和生態空間，促進空間開發和保護質量提升。

關鍵詞： 土地；綜合整治；國土空間；實施路徑；鄉村

中圖分類號： F301.2 文獻標志碼： A 文章編號： 1673?5617 （ 2023 ） 03?0036?05

Implementation Path of Comprehensive Land Consolidation in Rural Areas Under the

Background of Rural Revitalization

?A Case Study of Yangzhong Town， Youxi County， Sanming City

HUANG De-hua

（Fujian Institute of Geological Surveying and Mapping， Fuzhou， Fujian 350005， China）

Abstract： 【Objective/Meaning】It was of great significance to carry out the exploration of the implementation path ofcomprehensive land consolidation in the whole region， in order to provide reference for improving the scientific nature of nationalterritory spatial planning and promoting the coordinated development of human， land and industry.【Methods/Procedures】Bytaking Yangzhong Town， Youxi County， Sanming City as an example， combined with the problems existing in the ecological space，production space and living space， the pilot scheme of comprehensive land consolidation in the whole region was put forward fromthe perspectives of agricultural land consolidation， construction land consolidation， ecological protection and industrial layout.【Results/Conclusions】Aiming at the problems of the scattered and broken distribution of cultivated land and the extensiveutilization of construction land in the typical mountainous villages and towns， through the implementation platform of landcomprehensive consolidation， the production， living and ecological space could be effectively coordinated， and the quality of spatialdevelopment and conservation could be promoted.

Key words： land；comprehensive land consolidation；territory space；implementation path；rural area

鄉村振興“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，離不開土地資源要素的承載與支撐，而全域土地綜合整治以優化鄉村土地利用布局和結構為目的，能夠破解鄉村用地難題，重構鄉村地域功能，是推動鄉村全面振興的重要舉措。隨著我國社會經濟的高速發展與城鄉格局的不斷調整，鄉鎮地域要素、結構、功能的重新調整，造成生態、農業與城鎮空間土地利用沖突加劇，人地業不協調等問題日益突出。在這種情況下，為解決國土空間失序問題，2019 年12 月，自然資源部印發了《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，部署了全域土地綜合整治工作。2020 年6 月，自然資源部生態修復司印發了《全域土地綜合整治試點實施要點（試行）》，進一步明確全域土地綜合整治試點的任務、目標及與鄉鎮國土空間規劃的關系，全域土地綜合整治作為國土空間規劃實施的平臺，已成為空間布局優化和人地關系再調試[1?2] 的重要手段。

在理論研究上，眾多學者從內涵、作用機制、實踐案例等方面開展全域土地綜合整治研究。從內涵上看，鄉村振興賦予了全域土地綜合整治新內涵[3]，全域土地綜合整治要以鄉村振興為導向[4]，適應鄉村振興系統性推進鄉村發展的要求，將土地整治工作形態由實體結構轉向功能結構[5]，整治退化、低效農村土地利用現狀[6]，激活鄉村發展要素，重構鄉村經濟結構。從作用機制上看，全域土地綜合整治一方面調整了三生空間的總量、結構與布局，減少了空間功能沖突，優化了鄉村空間格局[7]，保障了鄉村生態、文化等功能，有利于實現鄉村生態振興與文化振興；另一方面通過整治提升了耕地與建設用地開發質量，調節了鄉村“人業地”的關系，促進了一二三產業融合發展，有利于實現鄉村產業振興。從案例分析上看，眾多學者從農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復、鄉村歷史文化保護、產業布局引入等方面開展了實踐案例分析[8?10]，豐富了全域土地綜合整治的思路和方法。全域土地綜合整治能夠促進鄉村振興實現，縮小城鄉差距已成為普遍共識[11]，然而，以鄉鎮為研究單元，從問題研判、戰略、布局等具體內容上探討如何開展全域土地綜合整治的實例分析較少。福建省三明市尤溪縣洋中鎮具有典型的山區鄉鎮土地利用特征，因此，本文以洋中鎮全域土地綜合整治試點實踐為例，在分析現狀問題的基礎上，提出其鄉村全域土地綜合整治方案，以期為丘陵山區鄉村土地利用等相關方案編制實施提供借鑒。

1 研究區概況

1.1 區位條件

洋中鎮位于三明市最東端，是國家級全域土地綜合整治試點鄉鎮之一。洋中鎮地處延平區、古田縣、閩清縣四地交界處，距尤溪縣40 km，距福州市98 km，位于福州都市圈1 h 通勤圈內，境內有福銀高速公路貫穿鎮域，向西緊密聯系三明市、尤溪縣，東可直達福州市，為三明市東大門和對接閩東南的最前沿，同時也是周邊山區鄉鎮的農產品物流集散地和區域交通樞紐。全域土地面積339.07 km2，試點區涉及洋中村、梅峰村、桂峰村、洋邊村、龍洋村、康林村、后樓村7 個村莊。

1.2 自然地理條件

洋中鎮屬中亞熱帶海洋性與大陸性相互影響的季風氣候，其特點是四季分明，溫和濕潤，雨量充沛。地形以高山丘陵為主，山間盆地及河谷平原錯落其間，溫濕條件好，農業種植較為發達。受地理位置、地形和氣候條件影響，流域內降水時空分布很不均勻。

1.3 社會經濟條件

洋中鎮2021 年全鎮工農業總產值達57.40 億元，比增16.9%，其中農林牧漁業總產值10.30 億元，工業總產值47.10 億元，規模以上工業產值37.50 億元，比增21.3%；固定資產投資6.3837 億元；鎮財收入3425.57 萬元，農民人均純收入22673 元，人民生活達到小康水平，主要經濟指標連年保持全縣前列。

1.4 產業發展現狀及方向

洋中鎮一產多元化發展勢頭良好，食用菌、煙葉、蔬菜、生豬等多種農產品產量位于全縣前列；二產園區發展集中，洋中鎮政府抓住沿海產業轉移契機，積極推動工業集中發展，是全縣“一區多園”發展戰略規劃部署的內容之一。但是，洋中鎮三產發展起步較晚，商業業態相對單一，旅游業發展尚處于初級階段。未來洋中鎮產業發展方向應以洋中鎮豐富的森林資源、良好的生態本底、獨特的民俗文化、食用菌優勢特色產業為依托，通過創建“政府搭臺、龍頭企業主導、新型農業經營主體和集體經濟組織參與、農民為核心”的泛田園綜合體，促進一二三產融合發展，構建現代農業格局、新型工業格局、全域旅游格局，以實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡泥l村振興總要求。

1.5 土地利用情況

土地利用現狀面積是在第三次全國國土調查的初步成果基礎上，匯總各分類土地面積數據獲得的。據統計，試點區總面積為14327.3588 hm²，其中農用地13481.7323 hm²， 建設用地656.9204 hm²， 未利用地188.7061 hm²，分別占試點區面積的94.09%、4.59%、1.32%。耕地平均國家利用等為7.5 等，區內84.92%的耕地處于5～8 等之間，區內耕地最低等別為11 等，面積12.6007 hm²，占總耕地面積的0.96%。耕地坡度多位于0°～6°，面積700.9654 hm²，占區內耕地面積比例53.38%；超過25°以上耕地面積30.1710 hm²，占區內耕地面積比例2.30%。洋中鎮全域整治范圍內的永久基本農田現狀坡度總體平坦，坡度小于15°的永久基本農田占總面積的比例達76.36%。

2 存在問題與目標任務

2.1 存在問題

2.1.1 生態空間方面 生態空間方面存在的問題主要有：（1）河道淤積，泄洪水流沖擊。新嶺溪流域、華蘭溪支流后樓段流域部分河段淤積及上游水庫泄洪水流沖擊，影響水系流暢，威脅農田和生態安全。（2）梅峰溪易發生山洪災害。梅峰溪為山區河流，河道比降大，河道流速大，河床到處可見歷次洪水沖刷下來的大砂卵石，主河道河床淤積、雜草叢生、局部河段河道斷面縮短，導致河道流速加大、水位雍高，洪澇災害凸顯，危及桂峰古民居安全。（3）農村水環境問題仍需關注。全面落實“河長制”工作以來，全鎮流域斷面水質穩定達到Ⅲ類標準以上。作為閩江流域上游地區，水環境質量還有很大提升空間。鎮區污水處理設施仍存在污水管網覆蓋收集面不夠全、雨污分流不徹底，造成污水進水濃度偏低；鄉村生活污染治理設施建設存在短板，生活垃圾收集、處置不到位，公路沿線時有亂棄建筑垃圾、棄土等現象。境內新嶺溪、后樓溪河流岸線范圍不明，功能界定不清，管理缺乏依據，部分河段岸線開發無序和過度開發，不利河道行洪。

2.1.2 生產空間方面 生產空間方面存在的問題主要有：（1）自然地理環境限制。受“八山一水一分田”的閩中特色山水格局影響，試點區耕地和永久基本農田分布零散、農林矛盾突出、人均耕地面積偏少、農業基礎設施不足。（2）經濟作物擠壓糧食作物空間。隨著人民需求多元化，農業多元化發展勢頭迅猛，種糧比價效益下降，部分耕地種植非糧經濟作物，擠壓糧食作物種植面積，糧食產量下降，威脅糧食安全。（3）耕地碎片化，種植規模小。人均承包耕地較少，存在權屬田埂等耕地人為碎片化問題，導致種植規模小，人均種糧勞動生產率較低，種糧比價效益低。

2.1.3 生活空間方面 生活空間方面存在的問題主要是新農村整體建設水平偏低。建筑質量良好，但整體建筑風貌一般，特色不突出，村莊風貌有一定提升空間；項目區內基礎設施和公共服務設施尚未全覆蓋，各類設施無法全面滿足村民的生活需求；項目區內零散分布著部分危房、老舊房，需要對這些危房和老舊房進行新建或改造或復墾，從而改善村民居住空間。

2.1.4 空間格局方面 空間格局方面存在的問題主要有：（1）部分永久基本農田劃定不合理。城鎮發展軸的部分山垅劃為基本農田而部分連片農田未劃入，這部分基本農田既影響城鎮化和工業化，也不利于基本農田保護。（2）工業用地分布于居民區。傳統烤煙房通過煤炭提供燃料，具有污染重等缺點，影響居民生活環境，也阻礙居民區發展新業態。洋中鎮工業化經歷了無序生長和園區集中發展兩個階段，在無序生長階段，工業用地分散于洋中—梅峰生活組團中居民區和金霞山公園、居民區和農大示范基地、居民區和新嶺溪之間，不僅妨礙宜居宜業中心鎮區建設，影響人居環境，還威脅農大示范基地和新嶺溪生態屏障。（3）采礦用地布局不合理。采礦用地主要是為洋中城鎮化建設和基礎設施建設服務的建筑用采石場和磚廠，大部分目前已關閉，形成廢棄礦山。其中部分采礦用地分布于城鎮發展軸和福銀高速沿線等重點區域可視范圍內，既影響生態景觀又可能造成水土流失。（4）城鎮適宜建設空間有限。城鎮適宜建設多集中在新嶺溪以西河谷盆地內，可發展用地呈帶狀分散分布，境內缺乏成規模的平整土地，可供建設用地較為有限。

2.2 目標任務

全域土地綜合整治落實國土空間規劃定位和發展戰略，從農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復、鄉村歷史文化保護、產業布局與引入、人居環境整治、空間布局優化5 個維度制定指標體系（表1），通過全域土地綜合整治，解決洋中鎮生態質量下降、耕地碎片化、農業生產效率低下、空間布局無序化等多維度問題。全域土地綜合整治在國土空間格局的基礎上，劃定“四區兩帶”的綜合整治分區，即自然生態保育區、歷史文化保護區、產城融合品質提升區、鄉村生產生活整治區以及新嶺溪和高洲溪流域整治帶。自然生態保育區位于鎮域北部，是洋中鎮的生態保護屏障，重點開展植樹造林、礦山生態恢復治理及水土流失治理項目。歷史文化保護區涉及桂峰歷史文化名村，以保護自然、鄉土風貌與特色建筑為重點，開展古民居保護工程與高標準農田建設，并植入旅游、休閑農業等產業功能。產城融合品質提升區主要涉及鎮區的生產生活空間，重點開展舊村復墾與歷史遺留損毀采礦用地復墾，騰挪集聚工業用地，完善公共服務和基礎設施建設，承接山區人口轉移。鄉村生產生活整治區位于鎮域東部，依托現有集中連片農用地資源，建設“煙草+煙后稻”“食用菌+水稻”“蔬菜+水稻”的“3+1”種植模式的萬畝高標準農田，打造綜合農業示范區。流域生態整治帶為新嶺溪和高洲溪流域整治帶，重點提高水生態廊道連通性，提升濱水防洪能力、生態功能和景觀美感。

3 土地整治方案

3.1 農用地整理

在農用地整理潛力分析的基礎上，以發展煙葉種植、特色菌菇種植、高山林果種植、景觀農旅、休閑農旅、生態養殖特色農業產業為目標，開展高標準農田建設、宜耕后備資源開發與耕作層土壤剝離再利用。高標準農田建設強化農用地布局優化與土地承包經營權流轉結合，保障整治成果符合農業規?；?，并根據農業生產格局與整治分區合理確定重點建設內容，例如“煙葉種植”通過土地平整和灌溉、排水工程建設，擴大煙葉種植規模；“特色菌菇種植”重點建設食用菌種植基礎設施；“景觀農旅”“休閑農旅”結合農耕文化和自然景觀基礎，加快梯田景觀打造，并開展農耕體驗，促進生產、生態和旅游三者有機融合。宜耕后備資源開發以耕地潛力評估為基礎，對田、水、路、林、村等適宜用地進行綜合整治，增加田間基礎設施，改善土壤環境，增加耕地面積。耕作層土壤剝離再利用，針對部分建設項目不得不占用耕地的情形，將占用耕地耕作層土壤剝離，用作新增耕地表土，提升肥力。

3.2 建設用地整理

綜合考量地理區位、道路交通及人口規模等因素，順應村莊聚落點發展規律和演變趨勢，將鎮域自然村劃分為集聚提升中心、保護開發特色、拆遷撤并衰退三類。集聚提升中心類分布在鎮區周邊及市域西部，以保留村莊改造提升，加強安置區建設為主；保護開發特色類主要分布在桂峰國家級歷史文化名村周邊，以歷史風貌保護和鄉村生態保護修復為主；拆遷撤并衰退類分布在市域外圍高海拔地區，重點結合異地搬遷開展舊村復墾。

建設用地整理結合潛力分析與群眾意愿調查，確定舊村復墾和歷史遺留損毀采礦用地復墾規模，并依據國土空間規劃，對復墾項目進行地類調整。針對外圍零散的建設用地整理區域，復墾為耕地或生態用地，或結合休閑農業與旅游業發展，調整為農村新型產業用地。集鎮與村莊周邊的復墾區域，主要調整為道路用地、公共管理與公共服務用地，以提升設施服務水平。建設用地整理在鎮區集聚發展戰略下，結合易地搬遷，解決周邊高山偏遠村人口集中向鎮區遷移的安置問題，根據建設用地增減掛鉤與耕地占補平衡政策，解決鎮區規模擴張產生的耕地補充和建設用地指標短缺問題。

3.3 生態保護修復

依托沿戴云支脈山勢和閩江支流水脈，圍繞“雙綠核、三廊道”生態空間格局，開展山體、水體和森林生態保護修復。山體修復針對礦區開發利用造成的地質環境破壞和土地損毀，推進礦山復墾復綠，建設綠色礦山；針對地質災害點、水土流失及青山掛白區域開展山體邊坡綠化整治。水體修復以暢通水系生態廊道，維護水生態功能，提升防洪能力為目標，梅峰溪流域重點新建景觀壩、排水渠、涵洞等防洪設施；新嶺溪流域主要建設生態護岸、生態步道等生態景觀設施；中小流域則通過河岸綠化、河道清淤等措施，適度開發原生態景觀。森林修復以維護生態質量與林地數量平衡為目標，結合福建省“百區千帶”森林質量提升工程與人居環境整治，開展森林生態保護修復項目。

3.4 產業布局和企業引入

優化產業用地布局，騰挪集聚建設用地，促進工業園區更加集聚高效，農業生產布局更加合理。為培育和引進農業產業化龍頭企業提供用地保障，保障一二三產融合發展用地。繼續發展自身特色產業，打造基礎設施完備、農業生產規模高效、農旅產業鏈完整、特色突出的旅游商業綜合體，實現“產—村—景—游”聯動發展。

4 結論

進行鄉村全域土地綜合整治，優化國土空間格局，是鞏固耕地、生態、文化安全，實現“人—地—業”協調發展的重要手段。本文以三明市尤溪縣洋中鎮為例，結合生態環境、農業生產、城鎮建設方面存在的問題，提出全域土地綜合整治試點方案，可為其他地形條件相似區域開展相關方案編制提供一定的借鑒。同時，需要指出的是，不同區域的資源稟賦和空間格局特點存在差異，因此對上述作用機理的影響仍有待進一步探討，特別是在編制具體全域土地綜合整治方案時，還應根據區域具體類型和特點，明確整治重點，以提高全域土地綜合整治的整體效益。

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