規制型網絡：一種新的網絡治理形態

田華文 （山東科技大學 文法學院，山東 青島 266590）

在社會科學領域，國外近60 年、國內近20 年內的論著中網絡（network）絕對是一個高頻詞，網絡的最基本內涵是指“連接一組行動者或事件的體系，彼此存在持久的、重復的互動關系”［1］。19世紀70年代以后，“治理”一詞興起，在很多學科中都產生了巨大影響。在公共管理領域，網絡和治理兩大熱詞結合在一起，產生了一系列新的概念，如網絡治理、治理網絡、政策網絡治理、網絡化治理，以及在內涵上也涉及治理問題的政策網絡、網絡管理等概念。概念的冗雜至少說明一個問題，即與網絡有關的治理形態是多種多樣的，如果我們把所有涉及網絡的治理形態都統稱為網絡治理，則網絡治理的具體形態又可分為多種。本文的研究先從網絡與治理談起。

一、問題的提出

一種偏狹義的對治理的理解認為治理即是網絡，如凱特爾認為“治理是政府與社會力量通過面對面的合作方式組成的網狀管理系統”［2］；斯托克則認為“治理意味著所有參與者形成自組織網絡”［3］；羅伯特·羅茨有類似的觀點，認為治理有六種不同的定義，其中之一便是“作為自組織網絡的治理”［4］。

根據上述學者的觀點可以做簡單的概括：治理離不開網絡，治理是依靠網絡或者在網絡中進行的活動?；蛘呖珊唵蔚乩斫鉃椋壕W絡是治理的載體。俞可平提出治理是“在一個既定的范圍內運用權威維持秩序”［5］。這顯然是一個非常開放的界定。我們可以大膽推斷，這里的既定范圍便是網絡，而且網絡的形態是多種多樣的。當然，本文無意對治理的概念以及治理與網絡的關系等問題做過多討論，只是基于區分不同類型的網絡這一研究目的，將關注點聚焦在網絡這一主題上，重點審視網絡治理的相關研究。

國內學者對網絡治理的認識多是沿襲了國外學者Louis Meuleman 等人的觀點，即將網絡治理看作科層治理、市場治理之外的第三種治理模式，其內涵是以平等主義為背景的一群合作者通過協商、討價還價等形式最終實現一致滿意從而共同作出決策的過程。網絡治理被認為是為適應現代社會的復雜性而產生的更為高級的治理［6］。國內的研究中對網絡做進一步細分的較少，筆者曾試圖根據理論淵源和發展脈絡將網絡治理分成源自歐洲政策網絡理論的“政策網絡治理”和源自美國組織間關系理論的“網絡化治理”，并對兩種網絡治理從運行機制、價值判斷、存在的主要問題及政府角色四個方面做了比較和辨析［7］。

國外學者對該問題有更為深入的思考，如貝利對三種主流的網絡做過比較，分別是：社會網絡（social network）、政策網絡（policy network）和網絡治理（network governance），區分了三種網絡的研究方法和研究主題的差異［8］；克林對治理網絡進行區分時列出了三種不同的研究傳統，分別是政策網絡、組織科學的服務供給和執行以及管理網絡。其中政策網絡起源于多元主義，主要研究的問題是網絡行動者、行動者之間的關系以及網絡對政策結果的影響；服務供給和執行起源于組織間關系理論，主要研究服務供給的網絡形態、網絡如何管理和協調以及網絡運行機制等；管理網絡起源于政府間關系研究，主要關注如何構建和管理網絡、如何整合網絡內的價值觀以及如何通過網絡改善政策等［9］?？肆值纳鲜鰟澐衷趯W術界有更大的影響力，也基本代表了三種最為常見的網絡形式。問題由此產生：既然治理活動是豐富多樣的，與治理有關的網絡又是多種形式的，那么在這些已經被識別出的常見網絡之外，是否還有其他的網絡形態呢？本文將借助國內的一個實踐案例來分析其中的網絡治理形態，并將之與三種經典的網絡進行比較，進而探尋這一問題的答案。

二、本文的研究方法、研究思路和分析框架

（一）研究方法和研究思路

本文使用案例研究和比較研究的方法。主要研究思路是：首先通過研究國內的一個治理案例概括分析其中的網絡特點；其次將案例中呈現的網絡與三種經典的網絡進行比較分析，總結異同，并進一步作出案例中呈現的網絡是否為“新”的判斷。本文使用的案例是廣西玉林環保產業園的環境治理，案例根據實地調研的數據資料整理完成。

（二）分析框架

荷蘭學者克林在網絡治理研究領域作出了卓越貢獻，尤其是他對三種網絡的比較和劃分在學術界有很大的影響力?？肆直容^和劃分網絡的依據和關注的主要問題見表1。

由于本文研究的目的是介紹和描述一種新型的網絡，而新型的網絡需要和三種經典的網絡進行比較，為了使比較研究更規范、更條理化，本文首先借鑒克林的觀點概括分析框架。對表1 的內容進行分析發現，克林從四個方面對三種網絡進行比較分析，分別是學科來源、網絡要解決的問題、網絡的關注點和運行機制。其中網絡要解決的問題亦即網絡的目的與使命；網絡如何構建是三種類型的網絡共同關注的問題，因此更有比較價值?？紤]到本文研究的特定目的，即描述一種在我國治理實踐中出現的新的網絡治理形態，因此需要做如下兩點考慮。第一，這種新的網絡治理來自實踐，并非成熟的理論，因此談學科來源比較牽強，但可以對其理論基礎進行分析；第二，在我國談治理問題，政府的角色非常重要，對治理的過程和結果都有決定性影響。因此便有了本文的分析框架：從理論基礎（或理論淵源）和網絡本身的特點兩個方面進行比較分析，網絡的特點重點考慮四個方面：網絡的目的和使命、行動者的動機、網絡的運行機制以及政府的角色四個方面（見圖1）。下文便使用該分析框架進行案例和比較研究。

圖1 不同類型的網絡治理比較分析框架

三、規制型網絡：來自廣西的實踐

本文考察的案例是廣西玉林環保工業園模式的環境治理。工業園全稱為廣西玉林（福綿）環保工業園，位于廣西玉林市福綿區樟木鎮，涵蓋印染、漿紗、紡織、服裝、機械、電鍍等行業，其中水洗和印染類企業占絕大多數。

（一）玉林（福綿）環保產業園建設的背景

玉林福綿地區有從事水洗產業的傳統。所謂水洗，其實是服裝加工產業鏈條上的一個環節，即是將粗加工的服裝進行清洗、烘干。由于用于加工服裝的織物前期要經過化學染色，因此水洗是服裝業的必備一環。水洗業需要耗費大量的水和熱量，并產生混有大量化學物質的污水和污泥；熱能主要靠燃煤提供，廢氣也不可避免。此前福綿區共有24 家水洗企業，分布在被玉林人稱為母親河的南流江兩岸。由于缺乏有效監管，水洗企業的廢水直接排入江中，導致該江嚴重污染。2010 年，玉林市首先提出集中水洗企業，統一供熱出水的設想；2016 年環保督察組入駐玉林，加速了項目落地。

（二）玉林（福綿）環保產業園的運營模式

玉林（福綿）環保產業園設立的初衷是解決轄區內水洗廠的環境污染問題，至于此后承載的招商引資和發展地方經濟等方面的目的不在本文探討的范圍內，故予以略過。單就環境治理而言，玉林（福綿）環保產業園是政府、第三方（環保企業）和污染企業三方共治的模式。

1.政府

玉林市政府是項目的發起者，為環保產業園提供土地和政策支持，提供各種公共服務，并協調各部門為項目的運行搭建平臺。采取的主要措施有：①提出方案，做前期規劃和設計并推動項目落地；②提供土地，并制定支持政策；③成立管委會；④聯系第三方，作為環保產業園的主要投資者和經營者；⑤環保局收回原屬各水洗企業的環境容量（排污配額），整合后集中投放到環保產業園；⑥成立玉林清川服務團隊，由管委會領導，負責為入園企業提供代辦報建、融資貸款等各類服務，幫助企業解決非生產類的問題；⑦協調環保、發改委、經科、投促、住建等多個部門，共同為園區企業提供優質服務，等等。

2.第三方①廣西玉林環保產業園的對外宣傳欄中強調“第三方治污”是該園的主要特色之一，亦即本文所用的“第三方”是一個本土概念。

第三方由環保企業中滔環保集團承擔，是環保產業園建設的投資者和經營者，并在政府授權下承擔部分類政府職能②“類政府職能”一詞是中滔環保的一位負責人在訪談時使用的概念，因此也是本土概念。，比如對園區企業的環境監管等。園區企業的水、熱都由第三方提供，廢水等污染物由第三方接收并處理，按量收取費用。第三方實際承擔了大部分產業園區的管理職能。管委會僅有正式工作人員四名，主要負責為園區企業提供非生產類的公共服務，協調第三方和其他生產企業之間的關系，聯絡各相關政府部門等。

3.污染企業

最初入園的一批企業便是玉林本地的24 家水洗廠，由于環保配額被收回，入園成為其能夠繼續生產經營的唯一選擇。對于第一批入園的企業，產業園給予了一定的優惠政策，比如較低的土地或廠房租賃費等。之后有幾家企業撤出（不再繼續經營）時通過轉讓廠房也賺取了不菲的收益。隨著地方政府的招商引資，一批外地企業也入駐產業園。目前正在經營的四十余家企業組成聯合會，由其中的穗鑫實業有限公司（一家來自廣東的印染企業）的負責人擔任會長。

可以看出，環保產業園實際形成了一張由地方政府（包括管委會）、第三方和多家污染企業共同結成的網絡。第三方向污染企業提供水熱電氣并承接其產生的污水，對污染企業實施直接的強力監管，污染企業向第三方支付費用，他們之間的互動頻繁，屬于強關系，故使用粗線條表示；管委會和第三方是合作關系，關系融洽，同樣有較為頻繁的互動，也屬于強關系；管委會向各企業提供公共服務，互動的頻次要略低，屬于中等強度關系，故用較細的線條表示；污染企業之間結成聯合會，但一致性行動較少，互動頻次較低，屬于弱關系，故用虛線表示；整個網絡由玉林市政府發起創建（見圖2）。該網絡創建的初衷是在不影響生產的前提下對污染企業實現無漏洞的強力監管，亦即是通過網絡的手段規制企業的行為，因此本文稱之為規制型網絡?？梢钥闯?，規制型網絡同樣是以公共問題為目標、以網絡為載體的治理活動，可以認為是一種網絡治理。

圖2 廣西玉林環保產業園中的各主要行動者及其關系

（三）玉林（福綿）環保產業園模式的優勢分析

1.高效監管

入園前，原24 家水洗廠污水達標的僅3 家。為逃避監管，這些企業都選擇深夜到凌晨的時間段排放污水，給環保部門的監管制造了巨大困難。入園后，將全部監管對象（企業）集成到一個網絡中，只使用一個煙囪和一個排水口，既便于監管，又能節約成本。尤其在污水排放方面，整個園區由第三方即中滔集團統一供水，根據供水量核定企業的排污量，可有效防止企業偷排即所謂午夜排放問題。

2.能源使用效率大幅度提升

網絡內的所有企業都由第三方集中供熱，可有效發揮規模優勢，一方面，通過使用更先進的設備和工藝讓燃煤效率大幅度提升，入園之前各水洗企業產生的煤灰熱值在5023～6279 千焦，如今產業園產生的煤灰熱值小于420 千焦；另一方面，中滔集團還可以收集企業產生的固體廢物（比如污泥）進行焚燒，又可回收一部分熱能。入園以后，能源的總體使用效率至少提升20%，在維持同等生產規模的前提下用煤數量大為減少。

上述是環保產業園在環保方面的兩點明顯優勢，另外在招商引資方面還可吸引外地企業入園，促進本地經濟發展，解決本地就業等優勢本文不再詳述。開園一年多以來，玉林（福綿）節能環保產業園項目取得了較為明顯的環境、社會和經濟效益。尤其是環境方面最為突出，南流江磷和氨氮的總指標已經達到整改目標，水質大部分指標都可達到Ⅳ類水標準。

四、規制型網絡與三種經典網絡的比較

通過上文的介紹對規制型網絡有了基本的認知，那么規制型網絡是否可以歸入前述三種經典網絡中的其中一種？下面本文將使用前文的分析框架，首先對規制型網絡進行概括，繼而通過與三種經典網絡的比較分析回答這一疑問。

（一）規制型網絡的理論基礎與特點分析

1.規制型網絡的理論基礎

與三種已經實現了理論構建并有了一定發展演化的經典網絡不同，規制型網絡目前僅是一種社會現象，是我國治理實踐領域新出現的做法?；蛘叽_切地說，前三種經典的網絡是理論概念，而規制型網絡是對某種實踐活動的描述，而對其進行初步的理論構建也是本文研究的目的。因此，就目前而言還不存在理論源頭問題，當然梳理發展脈絡更是無從談起。目前所能做的，只能是從其特點和起作用的機制出發尋找其理論基礎。

規制型網絡的出現源于地方政府面臨的環境治理難題（這一點與管理網絡類似），即分散的小散亂污企業極難監管，造成了很嚴重的環境污染。午夜排放在全世界范圍內都是環境監管的一大難題，其中的癥結所在便是分散，有限的行政力量面對數十家隨時都有可能排污的企業（僅指玉林市福綿區），傳統的監管形式很難奏效。有限的經濟社會承受力又不能對污染企業一關了之（水洗產業是當地的主要支柱產業之一），因此只能另辟蹊徑，尋找既能有效防止污染，又不會過于影響就業和民生的解決之道。既然分散是癥結所在，玉林市政府的主要決策者自然就有的放矢地提出了集中的解決策略，即將分散的企業集中在一起，這樣治理的難度必然會降低。事實上，當各污染企業集中入園以后，環保部門監管的對象便由幾十家變成了一家，亦即是環保產業園。而產業園只有一個出水口，監管難度自然要低得多。責任主體也非常明確，因為污水由第三方，即中滔環保全權負責處理，因此該企業便是唯一的責任主體，也是政府環境部門唯一的監管對象。

將分散的事物集中成一個整體，這種思維方式符合整體主義哲學觀。整體主義哲學思潮起源于古希臘哲學家赫拉克利特、亞里士多德等人提出的整體論，如赫拉克利特主張將一切變動不居的事物和現象都統一到一個整體中看待，從整體觀察事物；亞里士多德提出將整體和部分之間的關系作為基本的哲學命題，整體相對于部分具有優先性，“整體之外無物”［10］。到了近代，一批偉大的哲學家在構建自己的哲學體系時都對整體主義思想有所采納，如康德提出整體主義知識論，黑格爾對整體和部分之間辯證關系的論述，馬克思在批判繼承了黑格爾的辯證法思想后，以物質范疇為基礎進一步發揚了整體觀的哲學思想，并形成了“聯系的普遍性”的哲學觀點，“關于自然界的所有過程都是處在一種系統聯系中的認識，推動科學從部分和整體兩方面去證明這種系統聯系”［11］。當代哲學界的整體主義思潮又有了更進一步的發展，如懷特海的過程哲學、貝朗塔菲的一般系統論、拉茲洛的系統哲學等。尤其是后者，其創建的系統哲學主張應該用聯系的、整體的觀點去看待，要構成擁有它們自己的性質和關系集成的集合體，按照同整體聯系在一起的事實和事件來思考。

哲學可以為科學研究和實踐活動提供世界觀和方法論的指導。在當今復雜的社會，碎片化地觀察單一的事物已經很難有實質性的發現，也無助于解決實際的問題。將聯系密切的事物集成到一個整體中，將其作為有機的系統進行觀察，更容易把握其本質，這便是整體主義的哲學觀。如今已有多個學科接納了整體主義哲學，并將其用于指導各自學科領域的理論研究和實踐，如文學、環境科學、公共行政學等。在公共行政領域，作為后公共管理時代的具有主導性的理論范式之一的整體性治理理論，其哲學基礎就是整體主義。與整體性治理關注政府內部的改造不同，本文研究的規制型網絡是以政府為主體，以整體主義哲學為世界觀和方法論指導，重點關注政府外部問題亦即是社會問題的治理。

2.規制型網絡的特點分析

（1）網絡的目的和使命。網絡的目的和使命主要是回答網絡治理指向的目標是什么這一問題。從廣西玉林的案例中可以看出，環保產業園誕生的背景是玉林市的二十余家水洗企業存在嚴重污染問題，環保部門監管壓力大，監管效率低下。分散的企業本來就難以監管，而且又普遍存在午夜排放問題，監管更是難上加難。而環保產業園項目設立的初衷也是通過集中所有水洗企業，統一供熱，統一出水，從而降低監管難度，提升監管效率。集中入園后的水洗企業，由于是統一出水，而且污水處理費根據其用水量核算，因此也就沒有了午夜排放的可能。所以說，規制型網絡的主要目標是更有效地規范和約束部分行動者的行為，限制其過度的行動自由，亦即是管制。

（2）行動者的動機。行動者的動機分析首先是要回答行動者為什么會加入網絡，之后在此基礎上探討網絡是如何構建起來的。廣西玉林的案例中，行動者共分為三類：政府、第三方和為數眾多的污染企業。其中政府是網絡的創建者，第三方與政府是合作關系，而污染企業則是被監管的對象。政府創建網絡的目的是實現更好的環境監管；第三方作為投資方通過招投標的形式以合作者身份加入網絡，其本質上是一種企業投資行為，即其主要目的是追逐利潤；污染企業加入網絡更多的是政府干預下的被動行為，因為地方環保部門收回了排污配額，并將配額全部投放到產業園，這些企業為了繼續經營迫不得已加入網絡當中。外地的企業加入網絡的形式則有所不同，政府和第三方共同打造良好的營商環境，通過招商引資的渠道吸引符合條件的企業加入。當然，所有加入的企業本質上都是市場主體，營利是其最主要的目的。明確了各主要行動者的動機，網絡創建的目的也就清楚了，在政府主導下，通過政策手段“迫使”本地企業加入；通過招商吸引外地企業加入；通過招標和第三方企業達成合作，并授予其部分監管權。

（3）網絡的運行機制。網絡的運行機制主要涉及行動者之間如何相互作用以及網絡治理的最終結果是如何產生的等問題。仍然回到廣西的案例，前文已提到，該案例中共有三類主要行動者，政府和第三方是合作關系，后者負責園區的主要管理工作，并在前者的授權下對污染企業的生產經營（主要是排污）行為進行監管。具體的監管方式是由第三方統一為園區內的所有企業供熱供氣和供水，并根據各企業的用水量核定其排放的污水量并收取費用。第三方會對各企業生產的重點流程進行管控，同時還介入企業技術升級和管理及工藝的改進等，以實現經濟和環境效益的最大化。代表政府的園區管委會還為各類企業提供非生產性的各類服務。污染企業之間因為有利益的一致性，在政府的許可下組建協會并推選會長。企業協會就管理、收費以及服務等問題與第三方以及政府進行協商對話?？梢钥闯?，盡管“規制型網絡”內也有協商和討價還價的空間存在，但是其起作用的最主要機制并不在此，而是在于將分散的污染企業集中整合，并借助專業的力量進行環境監管，從而取得理想的環境收益。

（4）政府的角色。在規制型網絡中政府同樣扮演著非常重要的角色。首先，地方政府是網絡的構建者。在廣西的案例中可以看出，環保產業園本身便是地方政府的一個公共項目，從建議到項目正式落地都是由玉林市政府主導完成。通過招投標引入重要的行動者即第三方、通過政策干預和招商引資等手段讓各類企業入園，從而構建起完整的網絡。其次，地方政府是網絡的主要管理者。在廣西的案例中，盡管園區的日常運營和管理主要由第三方負責，但考慮到第三方同樣為營利性企業，而且其在園區里掌握很多壟斷性的資源以及污水處理的定價權。因此，如何維護第三方和各類污染企業之間的關系則是地方政府要重點關注的內容。再次，地方政府是服務者。廣西的案例中，環保產業園管委會引進的青川服務隊，專門為入園企業提供代辦報建、融資貸款等各類非生產性服務；管委會還負責協調與企業生產經營有關的各政府部門，以為企業提供更好的服務。最后，政府還要為環境保護兜底。盡管授予了第三方環境監管的職能，但授權不等于授責，政府的公共責任并不會因為授權給第三方而有任何減少，如果出現重大突發事件或各種原因導致網絡運行不暢而造成環境污染時，政府作為兜底者會為環境公益守護好最好一道閘門。

（二）三種經典網絡的理論基礎與特點

上文在案例的基礎上對規制型網絡進行了初步的理論概括，分析了其理論基礎以及網絡的基本特點。這種規制型網絡是否屬于一種特殊的網絡治理呢？下面本文將其與三種經典的網絡進行比較以尋找問題的答案。比較研究首先會對比較的對象即三種經典網絡的理論基礎及特點進行介紹。

1.三種經典網絡的理論基礎及發展脈絡

（1）政策網絡。政策網絡起源于多元主義，其理論研究開始并發展于西方的美、英、德、荷等國，理論界一般認為20 世紀40 至50 年代流行于美國學術界的次政府、次系統等是其理論源頭，70 年代以后又出現政策社區、議題網絡等概念。80 年代以后英國學者開始使用政策網絡的概念，用于分析政策活動中的政府間關系。馬什、羅茨將政策網絡研究推向深入，一方面，他們對政策網絡的概念做了相對清晰的界定，認為政策網絡是“政府和其他社會行動者之間一系列制度性和非正式性聯系，這些聯系基于對政策制定和執行的共同信念和利益形成，行動者通過反復磋商從而影響最終的政策結果”［12］；另一方面，羅茨和馬什又對政策網絡的內部結構進行了劃分并構建了理論模型?？傊?，對政策網絡這一學術概念可做如下描述：第一，多元主義是其哲學基礎；第二，是對某種政策實踐活動的理論概括，確切地說是對圍繞特定政策問題的多個政府機關及社會組織之間的互動關系及如何影響政策結果的理論闡釋。

（2）服務的供給和執行。此種網絡的理論基礎是組織間關系理論，其淵源可追溯到20世紀90年代（或者更早）出現在工商管理領域的虛擬企業。根據學者Camarinha-Mato等人的定義，虛擬企業是“若干企業聯合起來形成的動態同盟，它們通過分享彼此的資源優勢以獲得更佳的利潤回報，成員間的合作依靠互聯網支持”［13］。虛擬企業的出現為工商管理領域的研究提出了新的課題，在傳統的以股東利益至上為原則、以層級組織的權威為依托的科層制公司治理之外，出現了以網絡為依托、以合作共贏為宗旨的所謂網絡式的公司治理。Powell、Larsson 等學者較早開始對公司網絡治理進行研究，提出公司網絡治理是介于科層制治理和市場式治理中間的治理形式，并對企業網絡的概念進行了描述，認為企業網絡由一群企業依靠或顯現或隱含的協議連接在一起，是企業社會資本的表現形式［14］。瓊斯特別解釋了網絡治理是將靜態的針對單一企業實體的組織和靜態的反映企業之間合作過程和機制的治理進行有機結合而產生的概念［15］。在公共管理領域，近年來隨著社會復雜化程度的加劇，政府面臨的挑戰也日趨嚴峻：一方面，社會對公共產品和服務的質量提出了更高的要求；另一方面，又對過高的行政成本表達出了更大的厭惡，也很難容忍政府規模的再度擴張。如何讓小政府提供大服務？這是擺在公共管理者面前的重大課題。在企業經營領域盛行且被證明十分有效率的多組織聯合生產亦即虛擬企業的形式很自然地被引入到公共領域，政府也開始嘗試利用多種社會力量共同進行公共產品的生產。美國學者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·艾格斯對這種“公私部門合作，多主體廣泛參與提供公共服務”的政府治理形式進行了概括，稱其為“網絡化治理”［16］?？梢?，服務的供給和執行這種網絡形態是對多組織聯合生產公共產品或服務這一社會現實的理論概括，而組織間關系理論便是其理論基礎。

（3）管理網絡。管理網絡是政策網絡發展分化的結果。政策網絡在20 世紀90 年代以后出現分化，以英國學者為主，繼續延續傳統的研究旨趣，探討網絡內行動者之間的資源交換和利益調和，學者波澤爾將這一類研究稱之為“利益調和學派”［17］。來自歐洲大陸的學者則將研究向治理方向轉變，將政策網絡視為一種新的、可替代國家和市場的治理工具。學者達森將政策網絡的研究歷史分為三代［18］：第一代是傳統的研究，主要以美英及早期的荷蘭、德國等國家的學者為主，主要關注政策如何產生以及政策網絡內部的結構劃分等；第二代關注網絡管理問題，以荷蘭的克林、肯尼斯和普若文等學者為主，重點關注網絡管理的策略、網絡控制的機制等，如克林便從博弈管理和網絡構建兩個角度概括了網絡管理的主要策略［19］；第三代研究則吸納了社會網絡分析方法，將政策網絡研究引向定量化，力圖提升政策網絡解釋政策問題的精準性。根據達森的劃分，政策網絡從第二代開始從解釋政策轉向治理，并有意使用治理網絡或管理網絡等術語來替代政策網絡。而網絡治理效果的實現，是通過構建有效的管理網絡，將問題在網絡內解決。解決的機制是通過網絡內行動者之間的頻繁互動，在協商和討價還價中逐漸達成共識，最終會在多數利益相關者中間形成相對一致的價值觀，從而實現有效的治理。在學者們看來，治理網絡是“真正民主的替代方案”［20］?；氐焦芾砭W絡的理論本源，這種網絡的理論基礎同樣是多元主義，概念本身描述的是圍繞某一社會問題的多個主體通過協商和討價還價以彌合利益和價值觀的沖突，以達成共識并最終解決復雜社會問題的治理方式。

2.三種經典網絡的特點介紹

（1）政策網絡。當某個政策問題的政策系統開放、涉及的利益相關者眾多且存在分歧時往往會形成較為復雜的政策網絡，國內已有許多典型的案例被發掘，如曾倍受關注的怒江建壩就是其中之一。政策網絡承載的重要使命便是整合眾多行動者的利益或信念，產生盡可能具有更廣泛代表性的政策。由于在政策共同體內往往存在復雜利益和價值沖突，行動者要想盡可能地在未來的政策中實現自身的利益訴求或價值體現，便需要聯合同質性的行動者，共同行動以對決策者施加更大的影響，政策網絡便在行動者的抱團取暖中形成并發展壯大。因此行動者加入政策網絡的直接目的便是聯合，而最終的目的是維護自身的利益或信念。政策網絡一般都有清晰的結構，可分為相對更為活躍的核心網絡和較為不活躍的邊陲網絡［21］，處于核心網絡的行動者之間會有更為頻繁的互動。行動者之間的互動方式以合作和博弈最為常見，如怒江的案例中反對開發者和支持開發者分別結成聯盟，并進行了多番博弈［22］，這也是政策網絡最主要的運行機制。作為決策者的政府處于政策網絡的絕對中心，羅茨稱之為政策社群［23］，整個政策網絡的活動都是圍繞如何影響政策社群展開。亦即是說政府在政策網絡中的角色是決策核心。當然如果一個政策網絡中有多個政府加入時，處于更高行政層級、處在領導者位置，而且擁有最終決策權的政府才是真正的決策核心，其他較低層級的政府與其他各類行動者目的類似，也是為維護自身的利益或價值而采取各自的行動。在上述的怒江建壩的案例中政策網絡的這些特點都有清晰的呈現。

（2）服務的供給與執行。這類網絡在我國當前的政府管理實踐中非常常見，如重大公共基礎設施建設中的PPP模式，各類政府購買公共服務的模式，以及政府與企業合作提供社區或居家養老服務，等等。這種網絡的實質是多組織聯合進行公共產品和服務的生產，因此更有效率地提供公共產品和服務是它的全部目的。在我國，網絡產生的方式多是由政府或被政府授權的組織進行主動構建，而且對選擇哪些組織加入網絡會進行精心挑選。不同的行動者加入網絡的動機也不盡相同，對企業類行動者而言，如PPP項目中的私人企業、養老服務中的養老企業等等，他們加入網絡的最主要動機無疑是獲得經濟回報。但政府作為網絡的發起者其目的則是更好地實現公共目標。網絡中的各個組織其責任和身份由合同予以確定，按照合同規定的內容從事各類生產活動，本質上各組織之間是一種分工與合作的關系。由于加入網絡的所有行動者都有自己的資源優勢，而在網絡中的行動者都可以分享彼此的資源優勢，從而能達到降低成本、規避風險、提升效益等各種目標，這便是此種網絡的運行機制。如政府和企業合作的養老服務中，政府擁有政策、土地、資金等資源，企業擁有專業技術、人力等資源，雙方互相分享，共同提供優質的居家養老服務。政府在網絡中扮演著至關重要的角色，他們要么直接構建并管理網絡，要么授權其他組織構建或管理；同時政府還要對網絡生產的產品承擔責任，確保能夠向公眾提供合格的公共產品或服務，即是所謂的兜底。

（3）管理網絡。此類網絡同樣大量存在于我國的治理實踐中，如政府主導下的社會協同、公眾參與的社會治理模式便是如此。一個經典的案例便是在著名的番禺事件之后，廣州市政府發起了全城大討論，要求全社會共同為生活垃圾問題建言獻策。管理網絡多由政府主動發起，目的是解決涉及利益廣泛且與民眾切身利益密切相關的社會問題。之所以借助網絡的形式解決，是因為通過網絡中的互動和協商能找到更為符合公眾利益的方案，從而更好地回應公眾的訴求。另外讓社會多方參與，充分匯集民眾的意見，更為符合現代社會治理的形式價值，可有效提升公眾的滿意度。民眾選擇加入網絡自然也是希望能借此解決現實中的某些困擾。網絡中行動者互動的主要形式無疑便是協商，亦即是此種網絡的主要運行機制。政府在網絡中充當著元治理的角色，是網絡的構建者和管理者，負責維護網絡正常運行，協調網絡內行動者之間的關系，提供溝通的渠道和平臺，促進和引導公眾的參與，等等。即是說政府通常是管理網絡的主導者。

（三）比較分析的結果

可以看出，在理論基礎方面，三種經典網絡分別來自多元主義和組織間關系理論，而規制型網絡的理論基礎為整體主義。當然，三種經典網絡都已經發展為較成熟的理論，而規制型網絡目前還只是一種社會現象。前文也已提及，三種經典的網絡也都起源于社會實踐，亦即是從描述社會現象開始，經學者的努力進而構建成為理論并不斷發展完善。在網絡特點方面，首先，網絡的目的和使命維度四種網絡各不相同。政策網絡的目的在于整合力量以影響政策制定；服務的供給和執行在于更有效地提供公共物品和服務；管理網絡則是通過尋求共識以解決復雜的社會難題；規制型網絡是為了實現有效的管制。其次，行動者的動機維度，不同網絡中的行動者多是為了更好地維護或實現自身的利益（也可能是信念），但追求利益（或信念）的形式不同導致網絡的形成方式有很大差異。政策網絡以自發為主，服務的供給與執行主要靠政府集成，管理網絡可能是自發或經政府的安排而形成，規制型網絡則由政府構建。再次，網絡的運行機制維度中四種網絡的差異明顯，政策網絡主要表現為合作和博弈；服務的供給和執行分工合作與分享的特征明顯；管理網絡主要依靠協商；規制型網絡則是集中統一管理。最后，政府的角色維度，政策網絡中的政府是決策核心；管理網絡中的政府是網絡的管理者；服務的供給與執行政府扮演著主要的發起人、管理者和監督者等角色；規制型網絡中政府不僅是管理者，更是創建者、服務者和責任承擔者。四種網絡的比較見表2。

表2 四種網絡的比較一覽圖

綜合上述的比較分析可以看出，“規制型網絡”在理論基礎、目的和使命、行動者動機、運行機制以及政府角色等幾個方面與三種經典網絡都有明顯不同，因此可以做出判斷：這是一種新的網絡治理形態。

五、結論與討論

西方學者對網絡的類型進行了劃分，共區分出三種典型的網絡。在我國，這三種網絡都存在于各地的治理實踐中。除此之外，近年來在我國的一些地方還出現了一種新型的網絡，即規制型網絡。所謂規制型網絡，即是政府以管制為主要目的，借助政策的手段將管制的對象（如污染企業）進行地域上的集中（如進入園區），從而提高管制效果，實現公共目標。在我國很多地區出現的以環境保護為主題的產業園便是最常見的規制型網絡，其中廣西玉林的環保產業園是典型代表。根據前文概括的分析框架，結合廣西玉林的環保產業園這一典型案例，對規制型網絡做了初步的理論構建。在理論基礎方面，近代整體主義哲學觀是其主要的哲學基礎。在網絡的特點方面，規制型網絡存在的目的是更好更有效地進行管制；不同類型的行動者加入網絡的形式不盡相同，但除政府以外的行動者其共同的主要動機是追求經濟利益；網絡的運行機制是在做到地域上集中經營的前提下由第三方為各類企業統一供熱供氣供水，并在政府的授權下對企業的排放進行監管；政府盡管并不直接參與園區的建設和管理，但從網絡治理的角度看其依然是網絡的構建者、主要管理者、服務者以及最終的責任承擔者（兜底者）。通過與傳統的三種網絡進行比較研究，可發現規制型網絡從理論基礎到網絡特點都有別于三種經典網絡的任何一種，因此可以判斷這是一種新形態的網絡治理。

本文將廣西玉林環保產業園視為環境治理的一種形式，將其命名為規制型網絡并作為網絡治理的新形態予以介紹。有幾個疑問可能會產生。首要的一個問題便是：廣西玉林的案例中所呈現的治理活動可以界定為網絡治理的一種嗎？對該疑問可做如下解釋：首先，網絡治理是一個開放的概念，只要是借助網絡所進行的公共治理活動都可認為是網絡治理；其次，所謂網絡是指一組行動者存在長期的彼此互動關系，廣西玉林的案例中政府、第三方以及眾多的企業之間存在密切的互動并有實質的相互影響，顯然符合上述網絡的概念；再次，上述網絡所指向的一個重要目標是當地的環境治理，亦即是環保產業園實際是地方政府借助網絡所進行的環境治理行為，自然可認為是一種網絡治理。與此問題相關的還有另一個疑問，這種網絡治理是否也是一種公共服務的供給與執行，即是歸類到表1 中第二種網絡嗎？質疑者可能有如下三條理由：第一，環境也可以認為是一種公共服務；第二，廣西的案例中存在公私合營關系；第三，斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯在介紹網絡類型時給出了一個開放的模型，隨著政府參與程度的差異可以存在很多種類的網絡［17］。即便有上述理由，筆者仍認為本文所介紹的規制型網絡與上述服務的供給與執行（斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯稱為Governing by network）并不是同一種類型的網絡，因為后者的核心要義是組織間的聯合生產，各個組織通過分享各自的核心優勢實現共贏；而規制型網絡內行動者之間更多的是供需和監督關系，因此兩者間有根本的不同。

網絡治理從來都不是具體的操作流程，只是一種理念或思維方式。西方學者的經典劃分更多的是基于文獻，是對常見網絡的整理和比較。治理是復雜的活動，有智慧的實踐者經常會因地制宜地創新治理形式，從而產生新形態的網絡。實踐是理論創新的靈感源泉，更是驅動理論發展的原動力。作為理論工作者，在尊重經典的同時，更應該貼近實踐，及時發掘新出現的治理案例?；氐奖疚难芯康闹黝}，規制型網絡在我國的實踐領域已經出現并取得了一定效果，但理論研究方面還相對滯后。當然本文也僅是做了初步的理論界定，后續還需要更多更深入的研究，尤其是在網絡的元治理、網絡中的權利關系以及行動者間的互動等問題上迫切需要做深入的探討。