國家治理視域下環境行政公益訴訟的社會化拓展

薛艷華

自黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現代化”的重大命題以來,(1)《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,人民出版社2013年版,第39頁。包括生態環境治理體系在內的國家治理體系,在實踐探索中發生了全面且深刻的變革。探索建立檢察公益訴訟制度是此進程中的具體舉措,作為其組成部分的檢察環境行政公益訴訟更是整體環境治理體系中的重要一環。然而,檢察機關壟斷訴權的“國家化”(2)此處“國家化”是指在環境行政公益訴訟中,檢察機關是國家治理中國家主體(包括國家權力機關、行政機關、司法機關、軍事機關等)的代表,體現了我國國家治理具有在黨的領導下,以國家為主導的治理特性。環境行政公益訴訟制度,與“黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的現代環境治理體系”存在內在抵牾,客觀上極大限制了環境行政公益訴訟制度的治理效能。本文將環境行政公益訴訟置于國家治理的新蘊意中,在剖析上述問題成因的基礎上,證成環境行政公益訴訟的社會化拓展是建立現代環境治理體系的關鍵環節,厘清環境行政公益訴訟社會化拓展的可行模式,提出實現環境公益訴訟社會化拓展的具體方案,以期構建“國家主導、社會參與”的環境行政公益訴訟制度。

一、問題緣起

自2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“探索建立檢察機關公益訴訟制度”的要求后,檢察機關于2015年7月正式開始檢察公益訴訟改革的試點。伴隨著檢察機關職能的轉型及兩年多卓有成效的嘗試,2017年修訂的《行政訴訟法》正式授予檢察機關環境行政公益訴權。2018年3月最高人民法院、最高人民檢察院聯合頒布的司法解釋對檢察環境行政公益訴訟制度加以細化與完善。至此,我國建立起了以檢察機關為唯一原告主體、受案范圍、審理程序等較為具體的環境行政公益訴訟規則,檢察環境行政公益訴訟基本框架得以落地。(表1)

表1 檢察環境行政公益訴訟的規范性文件規定

檢察環境行政公益訴訟是以國家公權力的代表——檢察機關作為唯一主體來實現環境公共利益的國家內在化,(3)參見陳杭平:《公益訴訟“國家化”反思》,載《中國社會科學報》2018年8月29日,第5版。是一種具有國家治理功效的司法創新機制。不可否認,賦予檢察機關環境行政公益訴權、法定調查權(4)參見最高人民檢察院頒布的《實施辦法》第33條規定。等具有顯著“國家化”的治理表征,有其天然優勢。但是,自《行政訴訟法》修改至今,檢察環境行政公益訴訟實施近6年,改革實踐暴露出檢察環境公益訴訟民行比例失衡(5)2018年至2022年全國檢察機關辦理的394 894件生態環境和資源保護領域公益訴訟案件中,提起訴訟24 202件,其中提起行政公益訴訟2 236件,約占9.2%;提起民事公益訴訟21 966件,約占90.8%。參見最高檢發布《生態環境和資源保護檢察白皮書(2018—2022)》,載最高人民檢察院網,https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202306/t20230605_616291.shtml,2023年7月25日訪問。、檢察機關“支持性”(6)以筆者所參與大運河流域生態環境公益訴訟案為例,該案件是2021年6月最高人民檢察院運用衛星遙感技術檢測到大運河流域4條涉水問題線索,層轉至蘇州市檢察機關辦理。歷時531天的大運河流域生態環境治理工作最終得以結案,這離不開各級檢察機關、相關政府部門的通力協作。但這種自上而下支持型移辦案件更多是權力或政策推動案件,并非常態環境行政公益訴訟案件。參見閆晶晶、張安娜、葛杭:《整治531天后,聽證員:可以結案!——大運河流域生態環境公益訴訟案公開聽證會側記》,載《檢察日報》2022年11月14日,第2版。與“選擇性”(7)選擇性辦案是檢察機關在約束條件下選擇理性的資源配置方式和最有利的法律執行,是一種策略性地支配資源投入之行為。如在環境資源類案件中,檢察機關則傾向性選擇案件簡單、行為危害性小、影響力有限、涉案當事人弱勢等特征的案件,存在“趨易避難”“避重就輕”的傾向。參見李文姝:《放松管制抑或行政恣意——選擇性執法規制的初步觀察》,載《西南政法大學學報》2020年第1期,第21頁;覃慧:《檢察機關提起行政公益訴訟的實證考察》,載《行政法學研究》2019年第3期,第91-93頁。辦案等諸多問題,行政機關違法履職或不履職造成環境公共利益受損的現象卻沒有明顯改觀。(8)參見練育強:《爭論與共識:中國行政公益訴訟本土化探索》,載《政治與法律》2019年第7期,第148頁。此類問題及客觀現象,在一定程度上反映了環境行政公益訴訟“國家化”治理效能的局限性。

從環境行政公益訴訟制度的局部視角出發,前述問題源自“國家化”路徑對環境行政公益訴訟制度功能實現的制約。環境行政公益訴訟制度的功能,定位為通過訴訟程序直接實現對環境行政機關權力的監督,進而通過矯正行政機關違法行使職權行為或者不作為行為,最終實現對于環境公共利益的維護。在此過程中,通過監督重塑行政行為或協助行政創造的合法性(9)參見侯繼虎:《客觀法秩序維護模式:行政事實行為可訴的理論基礎》,載《江蘇警官學院學報》2012年第5期,第29頁。、維護客觀法秩序是直接目的和前提,而對于環境公共利益的救濟保護則是最終目的和結果。在檢察環境行政公益訴訟的框架下,系法律監督機關通過審判機關主導的訴訟程序,對于環境行政機關的監督,其屬于不同類型權力之間的監督與制約,本質上是憲法框架下不同類型國家機關之間的內部監督。然而,監督體系的有效運行,需要內部監督和外部監督的共同作用,在外部監督缺失或不足的情況下,內部監督可能會因為失去外部監督的驅動和保障趨于失效。(10)參見劉志堅、宋曉玲:《政府公務員行政責任價值論》,載《西北師大學報(社會科學版)》2013年第3期。在原文中作者指出在行政機關內部的運行過程中,公務員自身遵守職責的動力屬于內部動力,而公務員行政責任屬于外部責任。公務員行政責任有助于強化公務自身遵守并積極履行職責的相關要求。正是環境行政公益訴訟“國家化”路徑下外部監督的缺失,直接制約了以對行政機關權力行使的有效監督為基礎的環境行政公益訴訟制度功能的實現。

從構建現代環境治理體系的整體視角出發,前述問題的根源在于內生于“國家化”路徑與現代環境治理體系內在結構存在抵牾。2020年3月3日,中辦、國辦印發《關于構建現代環境治理體系的意見》(以下簡稱《意見》),確立了“構建黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的現代環境治理體系”的重要任務。其中“更好動員社會組織和公眾共同參與”是完成此重要任務的有力支撐,而“環境治理全民行動體系”更是現代環境治理體系的有機組成部分。(11)參見中共中央辦公廳、國務院辦公廳:《關于構建現代環境治理體系的指導意見》,載中國政府網,https://www.gov.cn/zhengce/2020-03/03/content_5486380.htm,2023年10月2日訪問。社會組織和公眾的參與作為現代環境治理體系中不可或缺的一環,不僅是治理體系宏觀結構層面的關鍵模塊,也是治理體系中各類具體制度機制運行的重要環節。具體到現有檢察機關壟斷訴權的環境行政公益訴訟制度,一方面,阻斷了社會組織和公眾作為原告提起訴訟的路徑,使得《意見》中提出的“引導具備資格的環保組織依法開展生態環境公益訴訟等活動”(12)參見中共中央辦公廳、國務院辦公廳:《關于構建現代環境治理體系的指導意見》,載中國政府網,https://www.gov.cn/zhengce/2020-03/03/content_5486380.htm,2023年10月2日訪問。的關鍵任務難以全面落實;另一方面,亦未對相關主體在訴訟中知情權、參與權、監督權的行使與保障予以明確?？梢?現有環境行政公益訴訟制度,并未對社會組織和公眾的參與予以足夠重視。

綜上所述,“國家化”路徑下的檢察環境行政公益訴訟制度,既與環境行政公益訴訟制度的功能定位存在沖突,又與現代環境治理體系的內在結構存在抵牾,致使檢察環境行政公益訴訟制度的治理效能并未達到預期。

二、環境行政公益訴訟社會化拓展的理論證成

如前所述,環境行政公益訴訟“國家化”局限性之存在,并非完全基于檢察環境行政公益訴訟制度設計和實施層面之不足,而是源于檢察機關這一公主體的權力屬性及自上而下的外生壓力治理路徑下,整體環境行政公益訴訟制度的結構性缺陷所致。在國家治理現代化的總目標下,多元治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要內涵。引入社會組織和公眾參與訴訟,實現環境行政公益訴訟的社會化拓展,不僅與國家治理中多元治理意蘊相契合,更能與檢察環境行政公益訴訟形成良好的互動,解決現有環境行政公益訴訟制度的結構性缺陷,實現環境治理效能的提升。

(一)多元治理是國家治理體系和治理能力現代化的題中要義

自黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現代化”后,(13)《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,人民出版社2013年版,第39頁。黨的十九屆四中全會提出要繼續推進國家治理體系和治理能力現代化。黨的二十大報告明確指出“基本實現國家治理體系和治理能力現代化,是我國到2035年國家發展的總體目標之一”。應該說,新的時代對國家治理現代化提出新意蘊和目標。(14)參見馬雪松、程凱:《國家縱向治理體系建設的責任意蘊、制度優勢及治理效能》,載《探索》2022年第6期,第109頁。所謂國家治理是指“在理性政府建設和現代國家構建的基礎上,通過政府、市場、社會之間的分工協作,實現公共事務有效治理、公共利益全面增進的活動或過程?！?15)薛瀾、張帆、武沐瑤:《國家治理體系與治理能力研究:回顧與前瞻》,載《公共管理學報》2015年第3期,第3頁。它提倡國家治理既不能僅僅依賴國家,也不能像西方國家那樣以社會公民為中心,而是要求社會公共事務及公共利益的增進既要以國家為主導,同時塑造市場主體、社會公眾共同參與公共事務與社會問題治理的多元共治格局。換言之,多元治理是國家治理體系和治理能力現代化的意蘊闡釋,更加強調國家與社會之間的通力合作。它要求各方主體共同參與到國家治理中來,形成相互監督、相互制衡的權力(利)網狀結構,彰顯國家治理過程中的民主化之特征。(16)一般而言,國家治理現代化包括了民主化、標準化、法治化、協調化等核心特征。參見俞可平:《推進國家治理體系和治理能力現代化》,載《前線》2014年第1期;俞可平:《標準化是治理現代化的基石》,載《人民論壇》2015年第31期;張文顯:《法治與國家治理現代化》,載《中國法學》2014年第4期;徐勇、呂楠:《熱話題與冷思考——關于國家治理體系和治理能力現代化的對話》,載《當代世界與社會主義》2014年第1期。新時代國家治理之道是不同社會主體的角色、地位、功能與行為方式的變革,是以多元主體互動、合作、制衡為基礎的良好治理主體結構。多元治理更像是一種家長式、自主式、合作式等治理類型的綜合體,是國家治理過程中充分調動各主體廣泛參與與深入互動的新治理模式。概言之,我國國家治理體系和治理能力現代化要求在黨的領導下,以國家為主導且注重市場、社會各治理主體參與公共事務的有效治理。由此,推動社會公眾這一主體參與治理是國家治理體系與國家治理能力現代化的應有之義,“唯有不斷提升國家以外的其他社會主體的治理能力,削弱各種社會治理主體對國家的依賴慣性,各社會治理主體間才能形成良好的協作和合作關系,進而形成一種協同效應,才能達到理想的治理效果?！?17)熊光清、蔡正道:《中國國家治理體系和治理能力現代化的內涵及目的——從現代化進程角度的考察》,載《學習與探索》2022年第8期,第61頁。

(二)環境行政公益訴訟社會化拓展是實現環境多元治理的重要途徑

環境治理作為國家治理的重要組成部分,理應在國家治理現代化中予以回應。為此,黨的十九大報告明確指出“加強生態文明體制改革,建設美麗中國……著力解決突出環境問題……構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系?！彪S后,中辦、國辦印發的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》進一步強調“明晰政府、企業、公眾等各類主體權責,暢通參與渠道,形成全社會共同推進環境治理的良好格局?！秉h的二十大報告則進一步提出“完善公益訴訟制度?！庇纱丝梢?公眾參與環境治理,尤其通過參與公益訴訟這一治理機制,對于環境行政合法合理運行具有重要意義,也是國家治理視域下實現多元治理的重要途徑。公眾事實上已經不再是國家環境治理過程中被動的旁觀者。在國家治理現代化的時代背景下,公眾可通過網絡、媒體等途徑關注到我國不斷爆發的環境問題,時刻監督環境行政機關和環境破壞者。當環境行政機關不作為或違法作為之時,公眾可以通過多種途徑向國家傾訴其利益主張以及對環境行政機關的期望,乃至通過啟動訴權對環境行政行為加以糾正。

通過環境行政公益訴訟的社會化拓展,吸納公眾參與環境行政公益訴訟,一方面,能夠使公眾基于自身的利益追求與價值選擇,通過司法途徑向政治國家表達利益主張,為其參與環境治理提供了合法的途徑。(18)參見肖建國:《民事公益訴訟的基本模式研究——以中美德三國為中心的比較法考察》,載《中國法學》2007年第5期,第129頁。另一方面,國家也通過環境行政公益訴訟,以較低的社會成本獲得社會公眾對環境行政行為的反饋意見,及時督促行政部門對自身行為進行實時調整,進而對環境行政行為予以修正,維護環境法律秩序。最終,環境行政公益訴訟成為多元治理之下公眾與國家溝通的媒介,在一定程度實現二者的融通,形成相互監督與制衡的權力(利)的網狀治理結構,為公眾參與環境治理提供重要途徑。

就現行環境治理法律體系而言,對環境行政公權力的監督路徑有二:一是國家公權力機關的內部監督體制即公權監督,其主要包括上級政府對下級政府、同級權力機關對政府的常規性、持續性監督與約束,以及監察機關、檢察機關、審判機關針對個案的監督與約束;二是外部公眾監督體制即私權監督,即《憲法》第41條賦予公民以批評、建議、申訴、檢舉以及控告等方式來實現對環境行政權力的監督與約束。正如上文所述,對于環境行政權力的監督而言,檢察機關的公權監督存在內生困境而易導致自我失靈或功效存疑;而環境公益訴訟公眾參與的缺失則導致私權監督的弱化或配置失衡。

由此,公眾參與環境行政公益訴訟,恰恰能夠彌補上述之不足:一方面,公權監督的失靈可通過公眾參與環境公益訴訟的方式,建立起以訴訟為手段的私權監督,以補充公權監督之罅隙;另一方面,公眾參與環境行政公益訴訟,直接強化了外部公眾監督權,其本質上是“權利制約權力”的運行模式,是私權對公權的監督?？傊?通過社會化拓展的路徑,實現公眾參與環境行政公益訴訟,系權利與權力平衡模式中強化私權監督的重要表現,能夠起到補充和配合環境公益訴訟“國家化”之效,(19)參見唐紹均、王國平:《社會組織提起環境行政公益訴訟的證成與型構》,載《內蒙古社會科學》2023年第1期,第111頁。形成“國家-社會”共同參與環境治理的網狀治理結構。正如有學者所言:“在法治化的國家治理體系下,只要私主體行使權利符合公眾的期待,就可能成為治理的中心,這也符合現代民主治理過程將政府獨占責任部分地轉讓給社會的演變趨勢?！?20)杜輝:《環境公共治理與環境法的更新》,中國社會科學出版社2018年版,第131頁。

(三)環境行政公益訴訟社會化拓展是提升環境治理效能的必然選擇

多元治理蘊含著多元治理主體間相互協作,共同實現環境治理效能最大化。在生態環境治理領域中,環境行政公益訴訟這一治理機制既要發揮檢察機關作為主導治理主體的作用和優勢,同時也要讓社會公眾這一治理主體共同參與環境社會公共事務,實現環境利益最大化。(21)參見陳海嵩:《環保督察制度法治化:定位、困境及其出路》,載《法學評論》2017年第3期,第176-178頁。首先,相較公權監督下的檢察環境行政公益訴訟,若公眾提起環境行政公益訴訟,屬于私權范疇,其訴權行使則無須受限于如公權力之上的諸多羈絆,以及煩瑣的內部程序,完全基于自身的啟動意愿,運用起來更為靈活、及時、便利。這種“民告官”模式的社會公眾與“官告官”模式的檢察機關相較,公眾的角色及職能更為簡單明確,更符合傳統行政訴訟模式。實際上,早在2015年改革試點前,我國公民或有關組織(團體)投身環境行政公益訴訟案例屢見不鮮。(22)例如2000年的嚴正學訴椒江區文體局拒不履行法定職責案、2001年的施建輝與顧大松訴南京市規劃局行政許可違法案、2002年的陳法慶訴杭州市余杭區環保局行政不作為案、2003年的金奎喜訴杭州市規劃局行政許可違法案、2009年的中華環保聯合會訴貴州省清鎮市國土局不依法履行職責案、2013年中華環保聯合會訴國家海洋局批準康菲石油公司復產違法案等。這些案件法院多以不具備法定原告資格為由裁定駁回起訴,只有個別案件實現了裁判方式上的突破。但它們是公眾參與環境行政公益訴訟的縮影,并為公眾參與環境行政公益訴訟奠定了良好的實踐基礎。如此,內生動力下的公眾參與環境行政公益訴訟能夠與外生壓力下檢察環境行政公益訴訟形成良好的互動,共同促進環境行政公益訴訟治理效能最大化。雖然公眾相較檢察機關在經濟實力、專業能力等方面存在弱勢,但公眾主體的參與使得起訴主體從“一元化”到“多元化”,主體的多元化能夠避免公權機構所存在的“規制俘獲”或“權力尋租”問題,(23)參見陳承堂:《公益訴訟起訴資格研究》,載《當代法學》2015年第2期,第82頁。同時能夠提供更為豐富、更新更及時的案件來源。美國的公民訴訟制度對此作了很好的詮釋:“美國政府永遠不可能擁有足夠的執法資源在全國范圍內監控每個污染源,而了解該污染源的公民或環保組織常常是違法排污行為最經濟、最有效的監控者?！?24)別濤主編:《環境公益訴訟》,法律出版社2007年版,第94頁。

同時,通過公眾參與環境行政公益訴訟這一治理機制,也能夠發揮司法能動性對公眾環境權利的保障,使審判機關與檢察機關在“國家為主導”的治理主體層面形成關聯性,共同促進環境治理效能最大化。公眾環境權利的實現與救濟離不開充分發揮司法能動性。司法能動性核心在于,司法部門在除考慮法律規則所產生的法律效果外,還應考慮社會影響、倫理道德等因素所產生的社會效果,以實現法律效果與社會效果的統一。這就要求當法律規定與社會現實存在間隙時,發揮司法能動性與創造性,彌補法律與現實的空白,引導、推動公眾參與環境治理,并以公眾的利益訴求為導向不斷重塑其角色與功能定位。法律所調整的社會關系,隨著社會經濟的發展而不斷變化。當立法或行政機關無法滿足新型權利實現時,公眾就求助于法院的裁判,由此產生權利的連帶效應,權利在司法救濟的環境下生生不息;反之,權利的實現與救濟總是以受挫與失敗告終,權利可能最終被窒息。(25)參見李湘剛:《訴權理論與公民訴權》,載《求索》2011年第2期,第163頁。通過環境行政公益訴訟的社會化拓展,使公眾參與環境行政公益訴訟,能更好地促進司法能動性的發揮,滿足法治社會中環境權利生成與保障的必要條件。

三、環境行政公益訴訟社會化拓展的現實障礙

環境公益訴訟是通過“監督監督者”實現環境公益的司法救濟,最終達成環境治理之功效。(26)參見黃錫生、謝玲:《環境公益訴訟制度的類型界分與功能定位》,載《現代法學》2015年第6期,第110-113頁。環境行政公益訴訟制度的核心功能在于通過訴訟程序實現對行政權力的監督,以保障行政權力行使的合法、正當、有效。社會組織和公眾參與環境行政公益訴訟,系通過行使《環境保護法》第53條所確立的環境保護監督權,實現對于環境行政機關權力行使的監督。根據《環境保護法》第57、58條的規定,環境保護監督權的行使包括公眾(公民、法人和其他組織)行使舉報權的間接路徑和社會組織行使公益訴訟起訴權的直接路徑。在現有制度框架下,間接路徑和直接路徑的實現均存在不同程度的障礙,在推進環境行政公益訴訟社會化拓展的過程中,需要在把握現代環境治理體系的整體要求和環境行政公益訴訟內在功能的基礎上,精準定位上述路徑的現實障礙。

(一)環境行政公益訴訟社會化拓展間接路徑的現實障礙

在間接路徑下,社會組織和公眾可通過向檢察機關提供案件線索、提供證據等舉報權的具體行使方式參與到檢察環境行政公益訴訟中。根據現行檢察機關提起環境行政公益訴訟的內部規則規定,提起檢察環境行政公益訴訟程序如下:報批立案→登記→制作《立案決定書》→調查取證→集體討論形成處理意見→形成審核意見→報檢察長批準(必要時提請檢察委員會討論決定)→向涉案行政機關提出檢察建議(不被采納)→提起訴訟。在此程序框架下,可通過對現有檢察公益訴訟規范的優化和補充,明確要求檢察機關應當接受社會組織和公眾針對環境行政機關違法行為提供的案件線索、證據,并向提供線索的社會組織和公眾及時反饋案件處理情況,以此廣泛吸納社會組織和公眾參與到檢察環境行政公益訴訟中。通過相關主體為檢察機關提供線索和證據的方式,以間接路徑實現環境行政公益訴訟的社會化拓展,提升檢察機關在環境行政公益訴訟中行為的合理性,促進檢察公益訴訟制度治理效能的提升。

但需要注意的是,若檢察機關在上述程序中并未采納社會組織和公眾提供的相關線索和證據,相關主體只能通過人大監督等間接渠道尋求進一步監督和救濟,無法實現對于相關行政行為的直接監督。由此可見,在檢察環境行政公益訴訟的框架內,通過社會組織和公眾行使舉報權參與訴訟程序的間接路徑,以實現環境行政公益訴訟的社會化拓展,并未改變現有檢察環境行政公益訴訟的基本結構,僅能在有限的范圍內實現制度治理效能的提升,無法根本解決現有框架下因外部監督缺失導致的環境行政公益訴訟制度效能不足的問題。

(二)環境行政公益訴訟社會化拓展直接路徑的現實障礙

結合世界各國以行政機關為追訴對象的環境公益訴訟實踐,社會組織和公眾均能夠以原告身份進入訴訟程序。但結合《環境保護法》第58條、《意見》等環境保護領域的法律、政策文件的規定,以及我國相對成熟的環境民事公益訴訟實踐情況來看:一方面,現有法律、政策文件均確認了社會組織提起公益訴訟的權利,且未明確將訴訟類型限制在民事公益訴訟領域,但尚未出現關于公眾個人提起公益訴訟的規定或表述,欲將公眾個人納入直接路徑中存在較為明顯的障礙。另一方面,在現有環境民事公益訴訟實踐中,符合資格的社會組織在推進環境民事公益訴訟的進程中暴露出較為明顯的能力不足現象,如將公眾個人納入直接路徑,其所能發揮的作用也將極其有限。筆者認為,在直接路徑下,將啟動環境行政公益訴訟程序的原告主體,限制于符合條件的社會組織,更有利于在現有條件下以直接路徑實現環境行政公益訴訟的社會化拓展。

在直接路徑下,符合條件的社會組織通過向人民法院提起環境行政公益訴訟的方式,進而實現對于環境行政機關權力行使的監督。一方面,通過直接路徑確認社會組織訴權,實質上是在現有內部監督體系的基礎上,構建了對環境行政機關的外部監督體系,通過有效的外部監督能夠補強環境行政公益訴訟的制度效能。在符合起訴條件的前提下法院不得拒絕啟動訴訟程序,社會組織可以通過起訴直接啟動監督程序實現外部監督。同時,司法程序可以激勵當事人提供相關案件信息,并通過原被告之間的“對抗”和“溝通”還原事實真相,(27)參見陳海嵩:《生態環境治理現代化中的國家權力分工》,載《政法論叢》2021年第5期,第100頁。更好地提升對于環境行政機關監督的正當性和有效性。另一方面,直接路徑系對社會組織提起環境行政公益訴訟訴權的確認,公眾訴權是公民權利的自然延伸,歷經了從“何權利可以提起訴訟”到“為何可以提起訴訟”再到“任何人可以自主決定是否提起訴訟”的發展軌跡。(28)參見夏勇:《人權概念起源》,中國政法大學出版社2003年版,第132頁。其折射出訴訟從審判本位到訴權本位的演進,更是司法權對公眾環境權利保障的重要進步體現。

通過上述分析,明確社會組織向人民法院提起環境行政公益訴訟的正當性和有效性,并不能直接消除直接路徑所面臨的障礙。首先,確認社會組織提起環境行政公益訴訟的權利,面臨行政訴訟原告資格規定的挑戰。關于行政訴訟原告資格問題,經歷了“合法權益標準”到“法律上利害關系標準”再到“利害關系標準”的資格標準演變。(29)1989年《行政訴訟法》第2條規定,公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟。2000年《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第12條規定,與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的,可以依法提起行政訴訟。2014年修正的《行政訴訟法》第25條第1款規定,行政行為的相對人及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織,有權提起訴訟?，F行的“利害關系標準”要求原告與被訴行為間具有利害關系,但是“利害關系”的認定標準十分模糊。從法律規定的字面理解,似乎意味著原告只要證明自己事實上受到侵害即可提起訴訟,無須證明其主張的權益是否為法律所明文規定保護。盡管如此擴大化地解釋該標準,仍無法得出社會組織享有提起環境行政公益訴訟的原告主體資格的結論?！端廴痉乐畏ā贰洞髿馕廴痉乐畏ā贰豆腆w廢物污染環境防治法》等環境單行法一般規定任何公民和單位對污染和破壞環境者有權進行檢舉或控告。那么,是否控告權的表現形式之一包括了向人民法院提起訴訟呢?有學者認為該規定賦予了公民和單位控告權,并認為檢舉和控告的方式可以為“向法院提起訴訟”。(30)參見金瑞林:《環境法學》,北京大學出版社2002年版,第151頁。從文義解釋理解,控告具有模糊性,不能直接認定公眾為維護環境公共利益而提起訴訟的法律依據。

其次,即使以上推論能夠得出社會組織具有提出環境行政公益訴訟之主體資格,但是公眾提起環境行政公益訴訟時仍然面臨制度障礙,我國行政訴訟法一直貫徹“行政訴訟是主觀訴訟”的觀點,原告只有維護自己的合法權益才能向法院提起訴訟,為維護環境公共利益而提起行政公益訴訟的“客觀訴訟”無法滿足現行訴訟法所確立的原告資格標準。(31)根據日本學者櫻井敬子、橋本博之古的觀點,羅馬時代以侵害利益的公私差異為劃分標準,對私益訴訟與公益訴訟加以區分。大陸法系國家在羅馬法的基礎上,將其進一步發展為主觀訴訟和客觀訴訟兩種訴訟類型。所謂的主觀訴訟是指以保護公民個人的權利與利益為目的的訴訟;而客觀訴訟則是指以維護客觀的法律秩序和確保行政活動的適法性,即純粹為了維護公共利益而提起的訴訟,與原告個人的權益無關。雖侵害環境公共利益的行政行為最終可能導致環境私益的受損,從而使公民個人權益受損。但是由于環境利益損害滯后性決定了損害往往不能及時得以發現,具有較長的潛伏期。這就需要進行預防性救濟,與環境行政公益訴訟之目的相契合,但與現行訴訟法難以調和。

最后,直接拓展路徑的效果亦受行政訴訟可訴范圍的影響。2014年修訂的《行政訴訟法》將過往條文中的“具體行政行為”改為“行政行為”,結束了長期以來以具體行政行為為行政訴訟可訴范圍邏輯起點的歷史,消除了從法律規范層面界定具體行政行為內涵的窘境,成為修法的最大亮點。(32)參見章志遠:《新〈行政訴訟法〉實施對行政行為理論的發展》,載《政治與法律》2016年第1期,第3頁。但審視《行政訴訟法》有關可訴范圍之規定,總則篇第2條概括式規定行政行為,可對行政行為作出寬泛意義上的解釋與理解(33)在對修訂《行政訴訟法》行政行為的解讀中,以王萬華為代表的學者認為行政行為的范圍應盡可能將實踐中存在的對公民、法人和其他組織權益產生影響的行政權力表現形態涵蓋其中,最大限度接近對公民權利的司法無遺漏保護,行政行為包括但不限于受案范圍逐項列舉的情形,事實行為、重大決策行為、規范性法律文件也包含其中。參見王萬華:《新行政訴訟法中“行政行為”辨析——兼論我國應加快制定行政程序法》,載《國家檢察官學院學報》2015年第4期,第3頁。;分則篇第12、13條通過肯定性及否定性列舉式明確規定了納入司法審查范疇的行政行為,依舊沿襲以“具體行政行為”為審查基礎的慣例,將抽象行政行為排除在可訴范圍外,從而形成了總則篇廣義界定與分則篇的狹義定位不一致的情形。實際上,抽象行政行為相較而言對于環境公共利益的損害概率更高。只有對抽象行政行為的合法性展開審查,才能更好地判斷具體行政行為的合法性。相比之,2000年頒布的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條對可訴范圍則摒棄了《行政訴訟法》肯定性列舉方式,將可訴范圍重點落腳在“行政行為”上,并加之否定性列舉方式明晰不可訴范圍,概括式加否定性的列舉方式為行政訴訟可訴范圍留有余地,亦為抽象行政行為進入司法審查提供了可能性。應該說,該司法解釋客觀上擴大了受案范圍,使損害環境公共利益的行政行為納入可訴范圍成為可能,且不必區別抽象行政行為或具體行政行為,更符合環境行政公益訴訟的要求。同樣2014年修訂的《環境保護法》第58條明確規定符合法定條件的社會組織對于污染環境、破壞生態,損害社會公共利益的行為可提起訴訟。但從文義上解釋,該條款既未明確規定可訴行為的行為屬性(民事行為抑或行政行為),更勿言具體行政行為抑或抽象行政行為。這就為社會組織提起環境行政公益訴訟,并對行政行為可作更為寬泛的解釋留有空間。概言之,《行政訴訟法》將具體可訴范圍仍限制在具體行政行為上,較之司法解釋及《環境保護法》不無遺憾,不協調性使環境行政公益訴訟的受案范圍不免陷入困境。

四、國家治理視域下環境行政公益訴訟社會化拓展的實現方案

為契合國家環境治理的客觀發展需要,實現環境行政公益訴訟功能的最優化:一方面,應當通過間接社會化路徑,進一步提升檢察環境公益訴訟制度自身的治理效能;另一方面,應當通過直接社會化路徑,確認符合資格的社會組織提起環境行政公益訴訟的權利,實現檢察機關與社會組織提起的環境行政公益訴訟雙管齊下格局。鑒于,間接社會化路徑的實現方案系《環境保護法》信息公開與公眾參與制度在檢察環境行政公益訴訟制度中的具體展開,且在前文論述中對核心內容已有說明,在此,下文將主要圍繞直接路徑下涉及原告資格標準、訴權行使序位、可訴范圍規則等方面的具體方案進行闡述。

(一)確認社會組織提起環境行政公益訴訟的主體資格

環境公益訴訟應是一種以環境行政公益訴訟為主線,以國家為主導、社會公眾共同參與的具有國家治理功效的機制。為此,需在立法層面確立公眾環境行政公益訴訟制度。具體而言,在程序法上應進一步完善《行政訴訟法》及其司法解釋,賦予公民個人、有關社會組織(團體)為維護環境公共利益而提起的客觀訴訟的權利;在實體法上通過對《大氣污染防治法》《水污染防治法》等單行法修訂,將特定的環境行政行為納入環境行政公益訴訟范疇之中,實現實體法對程序法之補充。

要由社會組織以自己的名義直接向人民法院提起環境行政公益訴訟的方式參與環境管理、監督等治理事務中,維護環境公共利益,那么必須賦予其起訴資格。對于現行訴訟法“利害關系標準”的解釋,筆者認為“利害關系”通?？捎兄苯优c間接之分,又有已經發生利害關系和可能發生利害關系之分。任何損害環境公共利益的行政行為實際上或多或少都可能與公民或者社會組織(團體)存在某種形式上的利益關聯性。為此,有學者提出根據“方圓法則”劃定利害關系人范圍。其中“方圓”范圍的確定,國家可以頒布具體的指導規范,行政機關在個案中結合當地的地理位置,綜合考慮風向、水流、天氣、氣候等因素,得出利益可能受到直接影響的空間范圍。在此基礎上,通過立法解決利益代表的選擇機制。(34)參見徐以祥:《公眾參與權利的二元性區分》,載《中南大學學報(社會科學版)》2018年第2期,第70頁。從現代國際環境行政訴訟法原告資格不斷放松的趨勢來看,嚴格、狹義的起訴主體資格標準已不符合公共利益的現實需求,亦與現代法治主義原則背道而馳。如在美國環境審判案件中,法院對訴訟資格的審查是質量上的而非數量上的,只要原告受到“可以辨認的輕微的事實上的損害”,就足以確定其具有訴訟資格,而不論這種損害多么間接,因果關系多么微弱。(35)參見[美]R.W.芬德利、D.A.法貝爾:《美國環境法簡論》,程正康等譯,中國環境科學出版社1986年版,第2頁。因此,筆者認為采取“不利影響”作為社會組織環境行政公益訴訟起訴資格標準最為妥當。對于公民而言,這個“不利影響”程度不論是嚴重的還是輕微的,“利”是法定的利益還是反射利益,直接的還是間接的,只要原告遭受了“不利影響”即具有可訴性。(36)參見黃學賢、王太高:《行政公益訴訟研究》,中國政法大學出版社2008年版,第146頁。對于社會組織而言,該“不利影響”則可解釋為與其成立宗旨相違背等。

在這樣寬泛的起訴資格標準下,賦予并保障社會組織環境行政公益訴權是否會造成濫訴進而浪費司法資源呢?這其實是多慮的,因為社會組織(團體)作為理性經濟人會基于人力、物力和精力因素而決定是否行使訴權。因此,賦予社會組織環境行政公益訴權并不會造成濫訴,反而會激勵更多公眾關注環境公共利益,成為對環境行政權力監督與環境治理的“第三方強有力的外在社會力量”。歸結起來,社會組織享有起訴權應滿足以下條件:首先,應該受到該行政行為的“不利影響”;其次,這種影響可以合理地歸因于環境行政機關的行政行為;最后,訴求能夠為法院判決所救濟。

(二)理順“國家化與社會化”治理主體構造的環境行政公益訴權位序

目前,在我國環境行政公益訴訟的立法與實踐中,以檢察機關提起環境行政公益訴訟為唯一方式。究其原因,與2015年起國家大力推動的檢察機關提起公益訴訟的系列政策密切相關。但是這種以檢察機關為主導的環境行政公益訴訟卻可能使檢察監督權與獨立的審判權產生沖突的概率與頻率增加。(37)參見梁春艷:《我國環境公益訴訟的模式選擇》,載《鄭州大學學報(哲學社會科學版)》2015年第6期,第48頁。檢察機關在提起環境行政公益訴訟實踐中亦存在案件來源單一、訴訟請求不全面、二審抗訴不明晰等困境。(38)這些困境的存在一定程度上說明了我國環境行政公訴制度的不完備,檢察機關在環境行政訴訟中的當事人與法律監督者角色的不統一性及定位不清晰,因此無法達到環境行政公益訴訟功能最優化。參見李艷芳、吳凱杰:《論檢察機關在環境公益訴訟中的角色與定位》,載《中國人民大學學報》2016年第2期;朱全寶:《檢察機關提起環境行政公益訴訟:試點檢視與制度完善》,載《法學雜志》2017年第8期。這就需要發揮社會公眾的監督力量,與檢察機關通力合作共同促進環境行政機關依法行政,構建完備的環境行政公益訴訟,實現環境治理效能最大化。據此,就可能出現社會公眾與檢察機關兩主體行使訴權的競合及角色定位問題。他們之間對于訴權之行使的順序如何規定?當一方已然行使環境行政公益訴權時,另一方是否可以作為訴權的支持者或監督者呢?面對行政機關背后的強大公權力,似乎“官告官”模式的力量抗衡顯然要優于“民告官”模式,因而是否檢察機關行使訴權更能行之有效地保護受損的環境公共利益呢?

環境行政公益訴訟應包括由國家授權的檢察機關公民個體或有關社會組織(團體)提起的這兩種形式。二者在訴權的行使上具有一定區別。作為國家法定監督機關的檢察機關在環境行政公益訴訟中對行政行為進行監督,是依法履職之行為,某種程度上具有強行性,一旦起訴不具有任意撤訴權;而公民個人或有關社會組織(團體)對損害環境公共利益的行政機關的行政行為以訴訟的方式依法追究其責任的公益訴訟,更多體現為一種權利,因而具有更多的任意性,一般不對撤訴權做過多限制。這就要求對不同主體行使訴權時設計不同的制度規則。

關于二者競合問題,筆者認為公民或有關社會組織(團體)可以扮演“私人檢察總長”(39)私人檢察總長理論源自美國,旨在制止官吏的違法行為,最初應用于相關人訴訟、納稅人訴訟和職務履行令請求訴訟三類行政公益訴訟。而后被應用于環境保護領域,作為環境公益訴訟起訴主體擴張的重要理論。參見蔡虹、梁遠:《也論行政公益訴訟》,載《法學評論》2002年第3期,第100頁。的角色,應該與檢察機關處于同等地位,都是對行政機關環境權力的制衡與監督,都有權對行政機關提起環境行政公益訴訟。2018年2月頒布的《司法解釋》及2015年12月通過的《實施辦法》均未明確公民、法人或其他社會組織與檢察機關誰具有訴權的優先性,僅規定前者在沒有直接利害關系無法提起訴訟時,可由檢察機關提起訴訟。這似乎意味著只要公民或有關組織(團體)有法可依提起訴訟,那么其與檢察機關處于同一起訴順位,甚至更具優先性。當公民或有關社會組織(團體)提起環境行政公益訴訟時,檢察機關因其具備的專業性、司法權威性及訴訟能力等優勢可以通過為其提供法律咨詢、協助調查等方式予以支持,并監督環境行政公益訴訟訴求之實現。

(三)拓展環境行政公益訴訟可訴范圍

立法缺失并未阻礙社會公眾提起環境行政公益訴訟在司法實踐中“試水”。(40)例如從2009年貴州清鎮市百花湖風景區爛尾樓事件到2011年康菲油田重大海洋污染責任事故事件再到2014年石家莊市民李貴欣訴石家莊環保局空氣污染案,都在不斷踐行公眾提起環境行政公益訴訟。前文所述,筆者認為環境行政公益訴訟可訴范圍應進行適當擴充,根據行政行為的不同形式可作如下區分。

其一,具體環境行政行為。它又可細分為環境行政不作為與環境違法行政作為。前者表現為如對環保行政機關未履行“三同時”制度及環境影響評價制度監管職責的行為等;后者則如環保行政機關違法審批排污許可、不當作出行政規劃等行為。(41)參見韓德強:《環境司法審判:區域性理論與實踐探索》,中國環境出版社2015年版,第73頁。其中,環境行政不作為是環境行政公益訴訟最主要的受案范圍。(42)參見秦鵬、何建祥:《檢察環境行政公益訴訟受案范圍的實證分析》,載《浙江工商大學學報》2018年第4期,第15頁。目前,關于環境行政不作為的審查基準,學界和實踐部門存在“行為標準說”“結果標準說”和“復合標準說”之分歧?！靶袨闃藴收f”認為對行政機關是否履行法定職責應堅持行為標準而非結果標準,并從制度邏輯、制度效用邊際約束、制度負面效應等角度予以闡釋。(43)參見劉超:《環境行政公益訴訟訴前程序省思》,載《法學》2018年第1期,第121-122頁?！敖Y果標準說”認為違法行為是否停止、生態環境損害是否恢復等與環境公益效果相關聯的結果是判斷環境不作為的審查基準,即以結果為導向,行為過程在所不問。(44)參見王清軍:《作為治理工具的生態環境考評——基于水環境考評制度而展開》,載《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2018年第5期,第33頁?！皬秃蠘藴收f”認為既要對行政行為進行審查,也要對行政不作為是否被糾正,環境損害的后果或狀態是否得以恢復或消除進行結果審查,進而判斷行政機關是否全面履職。(45)參見謝玲、車恒科:《環境行政公益訴訟中“不依法履行職責”認定的三重緯度》,載《中國地質大學學報(社會科學版)》2022年第4期,第35頁。

筆者比較贊同“復合標準說”,即“行為+結果”相結合的綜合審查基準?！靶袨闃藴收f”易導致行政機關過度關注可量化、可固化的監管手段,從而保障行為合法性;“結果標準說”則是一種功能主義路徑的判斷基準,易引導行政機關為達成所謂的“結果”,而進行可能導致公益受損之協議或采取運動式治理措施,甚至采取“一刀切”手段。(46)參見王清軍:《環境行政公益訴訟中行政不作為的審查基準》,載《清華法學》2020年第2期,第140-141頁?！皬秃蠘藴收f”則是對上述兩種判斷基準的全面、綜合判斷,避免單一性判斷標準的局限性,又為各種判斷標準的適用留有存在和發展的空間。此外,鑒于環境行政公益訴訟的主要功能在于通過監督行政機關實現對于環境公共利益的維護,而非直接著眼于對受損利益的救濟和填補,因此針對具體環境行政行為提出的訴訟請求應當與現有檢察環境行政公益訴訟實踐保持一致。

其二,抽象環境行政行為。它是指行政機關針對非特定主體制定的、對以后發生法律效力并具有反復適用效力的環境規范性文件的行為。(47)參見王珂瑾:《行政公益訴訟制度研究》,山東大學出版社2009年版,第220頁。抽象環境行政行為雖未被現行訴訟法所接受,但其針對的不特定、廣泛的公眾恰恰符合環境公共利益受益群體的不特定性與廣泛性,直接影響環境公共利益,因此應該納入審查范圍。大量規范空間通常是由行政機關通過制定行政法規、規章或其他規范性文件或抽象行政決定加以填補。這種行政機關自主塑造的規范空間具有寬泛性與部門偏好性,司法程序的介入恰是彌補立法與執法之間鴻溝的優化路徑。正如有學者提倡“行政公益訴訟的機理乃是通過矯正行政違法來救濟公共利益,法律監督權的監督對象應包括具有普遍約束力的行政決定及規范性文件在內的所有行政領域?！?48)參見梁鴻飛:《檢察公益訴訟:法理檢視與改革前瞻》,載《法制與社會發展》2019年第5期,第128頁。在此需要指出三點:一是該處抽象環境行政行為僅包括規章以下的規范性文件,規章、行政法規的行政立法行為屬“立法活動”不宜由法院進行審查,避免司法權對立法權的過度干涉。二是對于環境標準尤其是污染物排放標準應作為司法審查的重點對象。環境法具體制度的實施須以環境標準的有效適用作為檢驗標準。(49)董正愛、袁明:《環境健康風險視域下環境標準的理性反思與規范》,載《北京理工大學學報(社會科學版)》2021年第1期,第138頁。由此,環境標準尤其是污染物排放標準是審查環境行政機關執法及公民、法人、其他組織守法的重要標尺,其重要性不言而喻。三是對抽象環境行政行為盡量進行獨立審查,且不能因環境具體行政行為的合法性影響或判斷抽象環境行政行為的合法。