義務教育教師資源配置建設的成就、問題及建議

為適應教育現代化和建設教育強國的要求,2022年教育部、中央宣傳部、中央編辦、國家發展改革委等八部門聯合印發《新時代基礎教育強師計劃》,明確指出到2035年,教師隊伍分布和結構趨于合理的目標以及優化義務教育教師資源配置的具體舉措?；诖?本文以國家頒布義務教育教師資源配置政策為研究主線索,以地方落實國家所制定的相關政策為次要線索,總結當前義務教育教師資源配置的成就,發現義務教育教師資源配置建設有待解決的問題,并提出義務教育教師資源配置建議。

一、我國發展義務教育教師資源配置的政策分析

義務教育對人和社會的發展作用與教師密切相關,為實現我國教育的公平與高質量發展,自中華人民共和國成立以來,黨和政府在教師調控、管理、數量、結構等資源配置的問題上,依照國家發展時代背景和需求制定了一系列專門的法律和政策,為我國義務教育教師資源科學分配的實現提供強有力保障。

義務教育教師資源配置政策分析包括價值選擇、合法性及有效性三方面:價值選擇蘊含政策制定者對于政策的期望,也是政策內容的直接體現,即政策擬要做什么、鼓勵什么、禁止什么;合法性是指政策的價值選擇符合法律、社會價值觀、傳統典范等社會范圍內所接受的普遍性規則;有效性是指政策的價值選擇是否富有效率地解決相關問題,完成預設目標。[1]

1.追求教育效率的政策分析

中華人民共和國成立初期,各行各業皆處于初建探索狀態,為推動國家經濟的發展,教育政策內容的制定更著重于抓效率成果。1949年第一次教育工作會議召開,在當時國家經濟實力不足且亟須恢復與發展的時代背景下,政府頒布的教育資源配置政策內容在“重城輕農化”現象上十分明顯:國家投資城市開辦義務教育,而農村學校辦學由當地人民自主承擔,教師數量與質量由農民百姓自給自足。[2]1952年后,義務教育教師資源配置逐漸開始統一由縣級以上政府負責,政府也相繼改革教育體制、調整教育結構與勞動人事制度等。有效發展農村地區義務教育和快速提升城市義務教育的同時,也加劇了城鄉教育的差距,促使城鄉教育呈現“二元化”形態?；诖?2000年之后的政策頒布在價值選擇上著重于追求教育公平下的城鄉教育質量共同發展。

2.追求教育公平及質量的政策分析

2001年開始,我國為鞏固前一階段發展教育效率的成果,解決城鄉教育“二元化”問題,在義務教育教師配置的政策上有重點地改革農村義務教育管理體制、改善義務教師人事編制、加強鄉村教師隊伍建設、均衡城鄉教師資源等,以期實現結構科學、合理的義務教師隊伍,推動城鄉教育質量均衡。

二、義務教育教師資源配置的成就

1.義務教師資源配置的數量趨向合理化

2001年,《國務院辦公廳轉發中央編辦、教育部、財政部關于制定中小學教職工編制標準意見的通知》發布,要求教師數量配置的標準由原先的“班師比”改為“生師比”來衡量;[3]2014年,為促進城鄉教育公平,中央編辦、教育部和財政部聯合下發了《關于統一城鄉中小學教職工編制標準的通知》,提出城市和農村統一中小學教師編制標準的要求,并明確指出城鄉統一生師比標準為:高中12.5∶1、初中13.5∶1、小學19∶1。通過梳理我國近年來城鄉生師比(見表1),可見當前城市地區生師比一直處于相對合理化的穩定狀態,鎮區和鄉村地區生師比向更加合理的方向發展。

表1 城鄉生師比情況

2.義務教育資源配置的教師學歷不斷提升

教師學歷能夠客觀反映教師是否具備有目的、有機會、有組織地培養社會主義建設所需人才的知識與技能,教育部在《全國教育人才發展長期規劃(2010—2020年)》中明確指出義務教育階段教師學歷水平為:小學教師及初中教師需要達到本科化學歷的同時,還應有碩士學歷占比,并提出博士學歷的期望;高中教師研究生學歷應大幅度提升。梳理我國近7年來義務教育階段教師學歷情況(見表2),發現:2014—2020年期間,我國中小學教師學歷在城區、鎮區和鄉村區域,雖然研究生占比最少,本科生占比最多,但研究生學歷占比在小學階段和中學階段都呈現逐年上升狀態。例如城區小學碩士學歷教師占比從2014年的1.3%逐年上升至2020年的3.4%,鄉村中學碩士學歷教師占比從2014年的0.5%逐年上升至2020年的1.4%。同時,我國中小學教師?？茖W歷占比在小學階段和中學階段都出現逐年下降的狀態。例如鄉村小學?？茖W歷教師占比從2014年的54.5%逐年下降至2020年的42.5%;城區中學?？茖W歷教師占比從2014年的12.0%逐年下降至2020年的6.2%。由此看出,我國義務教育階段,教師學歷取得了不斷提升的成果。

表2 城鄉教師學歷情況 %

三、義務教育教師資源配置的問題

1.教師結構配置不均勻

教師結構配置包括分布構成、學科結構、年齡結構、性別結構、教職工比例結構等,合理的教師結構有益于學校人力資源達到最大利用率、學校教育效益實現最大化。而當前在教師結構配置上仍存有以下問題:

(1)鄉村教師學科結構失衡。鄉村學校在學科結構上缺乏外語及藝術類科目教師。當前義務教育階段內的鄉村教師在語文和數學兩門主學科上的資源配置得到保障,但外語學科、體育學科、美術學科、音樂學科的教師資源配置十分緊張,甚至忽視或輕視鄉村非考試類學科的教師配備,開課不足及兼課現象極為普遍[4],導致鄉村非學科專業教師在教學方法上缺乏學科特色、在課程內容設計上缺乏科學性,進而難以實現培養德、智、體、美、勞全面發展個體的教育目標。

(2)鄉村教師年齡結構老齡化。學校教師年齡結構直接影響該校的教學活力、科研活力,是學?？蒲兴椒€定發展、教學質量不斷提升的保障。合理的年齡結構是中間高兩邊底的“金字塔結構”:中年教師占比較大,老年教師和年輕教師占比較少。[5]然而當前在我國鄉村,50歲以上的老年教師居多,30以下的年輕教師很少,偏遠地區的農村學校教師平均年齡達到50歲以上[6],尤其在鄉村學校低年級學段和偏遠薄弱地區鄉村學校,教師老齡化程度更為嚴重。

(3)教師職稱結構內外失調。教師職稱可在很大程度上反映該教師教學能力、科研水平以及學術水平等,我國《國家中長期人才發展規劃綱要(2010—2020年)》規定:中小學教師高級、中級、初級比例為10∶40∶50,依據此標準衡量,當前我國教師職稱結構呈現出內外失調的現狀。內部失調即中小學教師初級、中級、高級職稱結構比例不合理。[7]2017—2020年,我國中小學教師職稱獲得總人數為3 585.6萬人,其中,高級職稱教師占比為29.7%,高出規定的高級職稱比例19.7%;中級職稱教師占比為44.8%,基本符合規定的40.0%指標;初級職稱教師占比為25.5%,低于國家綱要指標。這表明,我國中小學義務教師資源配置,在高級、中級、初級職稱比例結構方面有待進一步調整,尤其是高級職稱占比過多和初級職稱占比不足的問題有待解決。外部失調即高級職稱比例在各省域之間存在差距較大的現狀。[7]最初我國教師職稱結構比例自1986年起便由各省根據實際情況而定;到2007年,國家頒布《事業單位崗位設置管理試行辦法》規定中小學教師初級、中級、高級職稱比例為1∶3∶6;再到2020年,明確規定教師職稱比例調整為10∶40∶50。但截至2020年,各省域間中小學高級職稱教師比例存在過大差異,具體數據見圖1,最高的遼寧占比達到39.0%,最低的江蘇占比為7.4%,其差距懸殊。排名位居前十位的省份中,中東部地區省份占比高達70.0%,而西部僅占3個省;同時,中東部地區在排名后十位的省份中占比也達到70%,廣東、上海、江蘇、海南等七省市居其列。這樣的現象也體現出在我國經濟發展較發達的上海、廣東地區對于中小學高級教師職稱結構發展的失衡,基于此,我國各省間對于高職稱教師的合理分配亟須更高要求。

圖1 各省市中小學高級職稱比例情況

2.鄉村教師隊伍不穩定

鄉村教師隊伍單向外流嚴重以及鄉村教師崗位替補機制待完善的現狀,導致鄉村教師隊伍出現不穩定的問題。一方面,由于鄉村教師生活環境艱苦、工資收入偏低、社會地位總體較低的社會現象,導致教學能力優秀的教師向城市流動,年輕教師通過報考公務員、事業單位向其他行業流動;[8]另一方面,鄉村教師單向流失后,沒有相應政策可以及時調動教師資源補充空缺位置,鄉村教師崗位極易出現在崗與缺崗不穩定和不確定的狀態。

3.鄉村教師專業素質較低

鄉村教師由于年齡結構偏向老齡化、學歷背景較低、培訓發展資源較少等原因,相較于城市教師隊伍以及當前義務教育的改革而言,鄉村教師專業素質處于較低水平[8],其具體表現為:一是教學觀念落后,年齡結構老齡化現狀下的鄉村教師大多依然存有“單向灌輸知識”“考試中心”“教師主導地位”等老式教學觀念;二是教學內容陳舊,在信息化快速更新發展的時代,鄉村教師由于外在客觀因素限制和個人內在發展動機缺失,嚴重缺乏外出培訓學習的資源和個人提升意志,導致教學內容無論相對于知識結構本身還是學生發展而言,極易變得無新意;三是教學技能欠缺,鄉村教師大多采用傳統的講授式教學模式,很少將現代信息教育技術、師生交流合作運用到教學實踐之中,以致教學技術難以滿足時代發展的需要,無法培養創造性思維人才,城鄉教師教學成效差距因此越發彰顯。

4.城市教師資源配置效率較低

教師資源配置效率是將教師資源配置的使用轉變成投入與產出的關系,即教育產出一定時,教師資源配置投入越少,則教師資源配置效率越高。[9]教師資源配置投入中最大占比為人頭費比重(一般為70%～80%或更多)[10],因此城市教師總量對城市教師資源配置投入有著絕對性的代表作用,而城市生師比的大小是教師總量的直接體現。由表1可知,當前我國城市教師資源配置生師比明顯低于農村地區,而教育產出卻不成正比。例如:成都地區在2001—2004年期間,學者通過模型計算教師資源配置效率得知:義務教育階段青羊、武侯、新津等中心地區出現低于全市效率均值的頻次最高,而經濟欠發達的金堂、都江堰教師資源配置效率最理想。[9]

四、義務教育教師資源配置的建議

1.地方政府積極貫徹教師流動法律法規

2006年頒布的《中華人民共和國義務教育法》中明確規定:“國務院和地方人民政府鼓勵和支持城市學校教師和高等學校畢業生到農村地區、民族地區從事義務教育工作;鼓勵高等學校畢業生以志愿者的身份到農村地區、民族地區教師缺乏的學校任教?！钡胤秸畱敵雠_實質性的正式制度來加以執行,否則我國教師資源流動只能停滯于“宣傳、呼吁”,無法實現有意義的落地執行。

2.健全鄉村教師保障機制

(1)制定鄉村教師工資津貼補償方案。政府應當嚴格把控義務教育教師工資不同區域內同一等級教師存在工資待遇“零差距化”的同時,適當根據不同鄉村學校實際情況和鄉村教師工作表現,給予鄉村教師相應津貼補償,進一步強化我國教育經費投入的傾斜化[11],實現欠發達地區工資待遇等于或高于發達地區,使教師更樂意扎根于當下事業,有益于解決教師隊伍單向外流的問題。

(2)提高鄉村教師生活保障及發展保障。在生活上,應保障教師的住房及個人時間:住房需求的滿足可以為鄉村教師提供敬業樂業的工作動機;個人時間問題是指由于鄉村學生學習基礎、學習資源有限以及課后家庭事務等因素,鄉村教師在教學任務的完成上實際消耗更多的時間和精力,甚至會占據個人的全部業余時間,所以應當保障鄉村教師個人的時間安排。在發展上,需保障鄉村教師定期培訓交流、參與職稱評定以及醫療保險保障,讓鄉村教師真正實現留下來、得發展的美好愿景。

3.建立合理的“請出”機制

在鄉村地區,對于年齡分布階段超載的群體,實行教學技術及科研水平考核的“請出”機制;同時,為保障鄉村教師資源的“流入”,在“請出”機制下,應根據被請出對象在教學工作期間的表現,給予其后續生活的保障。在城市地區,對于生師比和教師資源配置效率較低的學校,在科學計算效率合理化的前提下,學校內以合理化教師投入指標為依據,對該校教師綜合素質定期開展擇優錄用式評價考核,考核成績在指標范圍以外者實行支教“請出”機制。支教請出機制是指讓考核不合格教師到鄉村薄弱地區參與支教,支教期間可繼續參與城市學校的擇優考核,考核通過三個月后即可調回城市學校上崗。該“請出”機制不僅能解決城市地區教師資源配置效率較低問題,還實現城鄉學校合作,為鄉村學校提供教師流動資源。

4.“定向補充”調整教師資源結構

為合理平衡我國義務教師資源配置結構,在科學的結構分配下產生合理的教育投入與輸出,進而提升教育效率,政府可以“定向補充”調整教師資源結構,具體措施為:一是區域校際間的“動態定向補充”。教育是一個動態的系統,教師資源結構極易因環境變動、人員遷移等原因隨時發生變化,為此,以各個區域為參考,教育主管部門依據區域內各個學校的教育效率評估結果,定期在同級學校內實施“超編”學校對口“缺編”學校的定向補充,以動態平衡來保障各類學校的教育效率問題。二是定崗定編定向培養。為解決鄉村英語及藝術類學科教師的學科結構失調問題,政府可從資源傾斜和教育經費傾斜等福利方面,與對應失衡學科的專業教師在培養階段便簽訂鄉村教師定向就業協議,進而解決鄉村教師學科結構的問題。