中國式現代化進程中耕地保護制度的體系化

肖順武,董鵬斌

(西南政法大學,重慶 401120)

一、引言

2023 年10 月12 日,習近平總書記在進一步推動長江經濟帶高質量發展座談會上指出:“要完整、準確、全面貫徹新發展理念,堅持共抓大保護、不搞大開發,堅持生態優先、綠色發展,以科技創新為引領,統籌推進生態環境保護和經濟社會發展,加強政策協同和工作協同,謀長遠之勢、行長久之策、建久安之基,進一步推動長江經濟帶高質量發展,更好支撐和服務中國式現代化?！薄皬娀財盗?、質量、生態‘三位一體’保護,逐步把永久基本農田建成高標準農田,加強農業種質資源保護利用,實施生物育種重大項目,提高種業企業自主創新能力?！雹賲⒁姟读暯街鞒终匍_進一步推動長江經濟帶高質量發展座談會強調 進一步推動長江經濟帶高質量發展 更好支撐和服務中國式現代化 李強蔡奇丁薛祥出席》,載《人民日報》2023 年10 月13 日,第1 版。這為檢視和深化我國耕地保護制度指明了方向,提供了根本遵循。 中國式現代化內涵豐富,而人口規模巨大的現代化是中國式現代化的首要特征,因為我國人多地少的國情并未發生根本改變。 可以說,耕地保護任務沒有“完成時”,只有“進行時”。 那么,在中國式現代化進程中,為什么要研究耕地保護制度的體系化? 理由之一在于,體系化不僅是法治思維的重要方式,更是推進耕地保護這一系統工程不可或缺的思維范式。 從法律(狹義的法律)層面看,包含“耕地”這一關鍵詞的法律條文較多(如表1 所示)。②法律條文中僅有1 條提到“耕地”的有:《中華人民共和國森林法》第46 條、《中華人民共和國刑法》第342 條、《中華人民共和國鄉鎮企業法》第28 條、《中華人民共和國民族區域自治法》第27 條、《中華人民共和國防震減災法》第70 條、《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第50 條、《中華人民共和國礦產資源法》第32 條、《中華人民共和國稅收征收管理法》第90 條、《中華人民共和國煤炭法》第18 條、《中華人民共和國公路法》第27 條、《中華人民共和國循環經濟促進法》第23 條、《中華人民共和國節約能源法》第59 條、《中華人民共和國電力法》第16 條、《中華人民共和國濕地保護法》第39 條及《中華人民共和國種子法》第63 條。 需要指出的是,《中華人民共和國耕地占用稅法》主要涉及耕地占用稅的收繳問題,沒有納入統計范圍,而《中華人民共和國土地管理法》第4 章為“耕地保護”,因此,該章下所有條文不管是否含有“耕地”這一關鍵詞,均將其視為有關耕地保護的法律條文。

表1 包含“耕地”這一關鍵詞且有2 條以上的法律條文

從上表可以看出,包含“耕地”這一關鍵詞且有2 條以上的法律多達11 部。 換言之,《中華人民共和國民法典》第244 條從宏觀角度強調耕地保護且禁止違法征地;《中華人民共和國鄉村振興促進法》第14、40 條規定了耕地用途管制與休養生息制度;《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第30~32 條規定了如何實現耕地占補平衡,第37、40、75 條明確了耕地用途的禁止性規定和法律責任。 雖然上述法律規定勾畫了我國耕地保護制度的基本框架,但僅僅依靠這些較為原則性的規定,既難以對耕地的質量和數量形成有效保護,又無法解決這些制度未體系化可能帶來的制度抵牾、制度漏洞、制度失靈等問題:一是涉及耕地保護的法律條文存在“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的傾向;二是有關耕地保護的法律條文高度分散,涉及條文數72 條,分布在26 部法律之中①參見肖順武:《生物育種產業化的制度構造研究》,載《江西社會科學》2023 年第9 期,第5 頁。;三是耕地保護制度的績效面臨嚴峻挑戰。 從宏觀角度看,我國耕地保護制度是整體有效的,但存在的問題同樣不容忽視。 根據《第三次國土普查公報》的數據,從2009 年至2019 年,我國耕地總面積共減少了1.13 億畝,這些減少的耕地又主要變成了城鄉建設用地或者農用地。②參見韓楊:《中國耕地保護利用政策演進、愿景目標與實現路徑》,載《管理世界》2022 年第11 期,第125 頁。有學者甚至認為,我國是耕地轉變為建設用地最容易的國家。③參見黃小虎主編:《新時期中國土地管理研究》(下卷),當代中國出版社2006 年版,第54 頁。

中國式現代化這一命題的提出,既是對中國共產黨領導下的社會主義現代化歷史和實踐的客觀總結,又是對世界現代化進程在新時代中國獨特實現形式的精當刻畫。 黨的二十大報告指出:“全面建設社會主義現代化國家,最艱巨最繁重的任務仍然在農村?！薄叭轿缓粚嵓Z食安全根基,全面落實糧食安全黨政同責,牢牢守住十八億畝耕地紅線,逐步把永久基本農田全部建成高標準農田,深入實施種業振興行動,強化農業科技和裝備支撐,健全種糧農民收益保障機制和主產區利益補償機制,確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中?！雹芰暯?《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告(2022 年10 月16 日)》,人民出版社2022 年版,第21、31 頁。如何將這些戰略性目標落到實處,全面審視我國耕地保護制度是一個基礎性的要求。 事實上,我國耕地的家底并不豐厚,截至2019 年12 月31日,全國耕地面積為12786.19 萬公頃(191792.79 萬畝)。⑤參見《第三次全國國土調查主要數據成果發布》,載《人民日報》2021 年8 月27 日,第17 版。與此同時,根據國務院印發的《國家人口發展規劃(2016—2030 年)》,“到2030 年,全國總人口將達到14.5 億人左右”⑥參見吳少杰:《到2030 年全國總人口達到14.5 億人左右》,載《中國人口報》2017 年1 月26 日,第1 版。,面對如此人口規模巨大的現代化,耕地保護的壓力迫在眉睫。 值得注意的是,2022 年9 月5 日,《耕地保護法(草案)》(征求意見稿)進入公開征求意見階段,以回應耕地保護的客觀需要。 那么,如何在耕地保護立法的基本規定、耕地數量和質量保護制度上發力,加強耕地保護政策的立法轉化,夯實耕地保護法的體系化基礎,則是社科法學邏輯下的自然拓展和必然要求。 鑒此,在總結過往耕地保護制度實踐的基礎上,本文以中國式現代化在耕地保護領域的深層推進為研究背景,以體系化為基本方法⑦體系化不僅是法學學科理性和科學的典型代表,還是維護法秩序安定和正義的關鍵所在。 參見[德]K.茨威格特、[德]H.克茨:《比較法總論》,潘漢典等譯,法律出版社2003 年版,第109 頁。,借助“體系找法、體系釋法、體系用法”的方法論,為扭轉耕地保護制度分散的局面,筑牢制定耕地保護法的理論基礎,在闡釋中國式現代化與耕地保護制度體系化的內在邏輯、厘清耕地保護制度體系化所面臨問題的基礎上,對中國式現代化進程中耕地保護制度的體系化路徑進行探討。

二、中國式現代化與耕地保護制度體系化的內在邏輯

(一)體系化的耕地數量和質量保護制度是中國式現代化推進的基礎

中國式現代化是契合中國國情和具有中國特色的現代化道路,這種人口眾多的現代化,世界古代史上沒有過,西方近現代歷史上也沒有過。 雖然我國人口最近幾年出現負增長的情況,但人口基數龐大依然是我國現階段一個基本的事實。 2020 年第七次全國人口普查表明,我國總人口高達14.12 億人。 如此大規模的人口對我國的糧食生產能力和糧食安全保障能力構成了嚴峻的考驗,而口糧安全不僅是一個經濟問題,更是一個政治問題。 如何答好這個政治問題,把耕地保護好就是最基本的政策要求,因為耕地是糧食生產的“命根子”,藏糧于地也將成為我國很長一段時間的政策選擇。 需要指出的是,耕地保護政策需要兼具規范性與穩定性特點的法律對其進行回應,同理,耕地保護法律也只有與耕地保護政策相協調、相適應,才能及時應對糧食安全的潛在風險與系列挑戰。在中國式現代化進程中,為真正落實國家糧食安全戰略,守牢糧食安全主動權的政策調整,已然對完善耕地數量和質量保護制度的相關法律提出了新要求。

實現人口眾多的現代化,為什么需要體系化的耕地保護制度? 一方面,我國耕地數量保護制度面臨嚴峻的挑戰。 18 億畝耕地紅線制度在我國耕地保護制度中具有重要意義,意味著紅線以內的耕地只能用于農業生產,不能將紅線內的耕地用于建設用地等非農業用途。 但是,現實中依然存在個別糧食主產省、糧食生產重點縣出現耕地“非農化”、耕地“非糧化”的問題①參見于法穩、林珊:《碳達峰、碳中和目標下農業綠色發展的理論闡釋及實現路徑》,載《廣東社會科學》2022 年第2 期,第24-32頁。,如果不能妥善地解決這一問題,對糧食安全的挑戰將十分嚴峻。 為什么在非常嚴格的耕地保護政策壓力下,在耕地保護法律制度的重重保護之下,耕地還是出現“非農化”“非糧化”問題,原因之一可能就在于,我國耕地數量保護制度之間存在抵牾、失靈、漏洞等情況,而這恰恰是耕地保護制度未能體系化的負面效果之一。 另一方面,我國耕地質量保護制度同樣形勢堪憂。 據統計,2020 年,我國永久基本農田保有量任務為15.46 億畝,評價為一至三等級的優質耕地面積為6.32 億畝,僅占耕地總面積的32.95%。②參見韓楊:《中國耕地保護利用政策演進、愿景目標與實現路徑》,載《管理世界》2022 年第11 期,第126 頁。雖然我國耕地平均質量與2014 年相比提高了0.35 個等級③參見王越、朱方林、鐘鈺:《“藏糧于地”戰略的演進、邏輯與展望》,載《農業經濟與管理》2023 年第1 期,第35 頁。,但不得不承認的一個事實是,6年提升0.35 個等級,每年還不到0.06 個等級,其進展速度堪憂。 應當說,隨著2019 年《土地管理法》修訂與2021 年《中華人民共和國土地管理法實施條例》的相應修訂,有關耕地質量保護的基本制度框架已經建立,但是,這些制度之間的體系化依然需要進一步提升和完善。

(二)體系化的耕地保護制度契合中國式現代化中全體人民共同富裕的內在邏輯

中國式現代化的核心要義和邏輯起點是要實現人的現代化,是追求人的全面發展,充分尊重人的價值的現代化。④參見張占斌、王海燕、畢照卿:《中國式現代化的戰略階段、文明形態和時代意義》,載《當代世界與社會主義》2022 年第4 期,第46 頁。要真正尊重人的價值,實現全體人民共同富裕,特別是處于弱勢群體的農民的共同富裕,就顯得至為關鍵。 為什么要對耕地保護制度進行體系化? 一方面,我國已經構建了耕地保護的制度體系,前文所統計的26 部法律和72 個法條直接涉及耕地保護就是例證。 另一方面,我國的耕地保護制度較為零散,缺乏系統性,甚至可能沒有形成制度合力。 “法律是否完備、健全取決于其能否解決當前存在的實際問題,能否適應當前社會發展的客觀要求?！雹購埼娘@:《法理學》(第4 版),高等教育出版社2011 年版,第160 頁。從這一標準來看,我國耕地保護制度的體系化還有較大改進空間。

那么,體系化的耕地保護制度為什么契合了中國式現代化中全體人民共同富裕的內在邏輯呢?這一點可以結合我國關于農業發展區域的劃分展開分析。 根據《全國農業可持續發展規劃(2015—2030)》,鑒于各地資源稟賦的不同,我國對農業發展區域有三種典型安排,分別是優化發展區、適度發展區和保護發展區(如表2 所示)。

表2 我國農業發展區域類型和范圍

可以說,我國事實上形成了區域化、層次化的耕地保護制度,這些制度安排對我國糧食安全的保障、對糧食安全基礎需要的耕地保護都具有非常重要的意義,也需要繼續堅持。 但是,其面臨的一個問題就是,“糧食安全系國家的公共產品,是國家及所有地區的責任,而不僅是糧食主產區的責任?！雹谛ろ樜?《中國糧食安全的傾斜性金融支持法律機制研究》,法律出版社2019 年版,第202 頁。進一步的問題在于,農業是社會效益高、經濟效益低的產業。 然而,這些農業發展規劃區、糧食主產區的地方往往是耕地大省(縣),但它們幾乎都是經濟弱省(縣)。 在此情況下,耕地保護大省(縣)如何與全國的發展步伐協調、如何真正實現與糧食主銷區之間的共同富裕,是一個非常嚴峻的挑戰。 顯然,體系化的耕地保護制度將更加注重耕地大省(縣)利益的保護,更加注重種糧農民利益的保護。 顯然,體系化的耕地保護制度需要在耕地大省(縣)和糧食主銷區之間建立更加流暢的耕地保護利益調節機制,并且更加注重中國式現代化進程中改革驅動、創新引領的作用。③參見劉守英、范欣、劉瑞明:《中國式現代化》,中國人民大學出版社2022 年版,第144 頁。只有這樣的耕地保護制度,才能有效對接中國式現代化所要求的共同富裕。

(三)體系化的耕地保護制度對接中國式現代化中人與自然和諧共生的內在要求

中國式現代化進程中人與自然和諧共生,就是要認識到“人與自然是生命共同體,無止境地向自然索取甚至破壞自然必然會遭到大自然的報復?！雹芰暯?《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告(2022 年10 月16 日)》,人民出版社2022 年版,第23 頁。從根本上講,耕地保護也是實現人與自然和諧共生的內在要求:一方面,耕地是保障人類存續最重要的資源,生存權是首要的人權,而耕地是保障生存權最重要的依托;另一方面,如果耕地保護不注意方式方法,可能事與愿違,會造成環境資源的破壞。 事實上,如果機械地推進耕地保護,缺乏體系化的保護思維,就會造成人與自然的緊張乃至沖突。 在耕地占補平衡的政策背景下,一些地方可能出現毀林開荒的問題,或者機械地推進土地休耕,從而出現與耕地保護初始目標嚴重背離的后果。 值得注意的是,我國推行已久的“退耕還林”政策,如果操作不當,很可能造成耕地資源浪費、還林效果也不好的尷尬局面。 制度的多目標往往意味著制度涉及利益范圍的廣泛性和復雜性,但也會帶來另外一個問題,就是如何協調好這些目標。特別是在這一制度執行時間較長的背景下,勢必面臨確定性難以估量的效果,而短暫的階段性成果和政策目標的達成不能說明政策績效真的良好。①參見李曉丹、李蓉蓉:《政策績效是如何弱化的:多主體互動均衡下的鄉鎮政策執行研究——以X 村的退耕還林政策為例》,載《天津行政學院學報》2021 年第6 期,第30 頁。進言之,保障糧食安全的基本法律體系已初步形成,但耕地作為糧食安全的根基,理應將其作為法律規制的重點。 如何確保耕地資源數量不減少、質量不降低,特別是如何加強永久基本農田保護和高標準農田建設,值得進一步考量。 由此看來,注重耕地保護本來是實現人與自然和諧共生的重要方面和內在要求,但是,如果缺乏體系化的耕地保護制度,就會造成人與自然持續緊張,不利于人與自然和諧相處。

三、中國式現代化進程中耕地保護制度體系化面臨的問題

(一)耕地數量保護制度厚度不足

2022 年11 月28 日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《鄉村振興責任制實施辦法》第5 條就包括了“執行最嚴格的耕地保護制度,牢牢守住十八億畝耕地紅線”等內容。 至此,堅守18 億畝耕地紅線與耕地數量保護制度牢牢地捆綁到了一起。 雖然18 億畝耕地紅線制度總體上貫徹得較好,但當前耕地數量保護制度仍存在如下隱患:(1)耕地保護實踐中往往存在“占多補少”“占優補劣”現象。 換言之,占補平衡制度未能有效實現保護耕地數量的目標。 事實上,《第三次國土普查公報》提供的數據表明,2019 年我國耕地總面積為19.18 億畝,與2009 年的20.31 億畝相比減少了1.13 億畝。 考其原因,城鄉建設用地和農地轉換的外延式發展很大程度上擠占了城鎮周邊優質耕地,經復墾補償的耕地卻多為低產田②參見張亨明、章皓月、朱慶生:《“雙循環”新發展格局下我國糧食安全隱憂及其消解方略》,載《改革》2021 年第9 期,第139 頁。,并且劣于原有耕地的質量和等級,這種數量上的平衡很難達到耕地紅線制度的本初目的。 (2)優質永久基本農田的數量保護后勁不足。 據《第三次國土普查公報》的數據,可計算出中高等耕地總面積為14.74 億畝,這與15.46 億畝的永久基本農田保護目標相比仍有差距。 進言之,一定數量的低等級耕地可能被劃入了永久基本農田。③參見韓楊:《中國耕地保護利用政策演進、愿景目標與實現路徑》,載《管理世界》2022 年第11 期,第125 頁。由此看來,僅靠固守18 億畝耕地紅線來確保耕地數量不減少,這個紅線能否真正守得住、守得好,還值得進一步思考。這一問題產生的根源之一在于,耕地數量保護制度過于單薄、厚度不足,缺乏基于耕地“彈性空間”的保護制度,導致我國耕地數量實質上可能低于耕地紅線制度的要求。 因此,在耕地數量保護閾值下,究竟應當如何保護耕地才能確保耕地紅線不被動搖,仍值得進一步探討。

(二)耕地質量保護制度呈現碎片化

耕地保護既要堅守“量”的限定,更要確?！百|”的提升。 但據最新調查數據,我國耕地高產田在耕地總面積中的占比僅為31.24%,中低等級占2/3 以上,耕地質量平均等級較低。 同時,障礙退化耕地面積占比近40%,鹽堿耕地多達1.14 億畝①參見楊舒:《18 億畝耕地紅線 除了數量,還要嚴守什么》,載《決策探索(上)》2021 年第4 期,第72 頁。,耕層變淺、土壤板結、酸化鹽堿化等問題表現突出,導致耕地質量狀況由優質、成片逐漸走向劣質、分散。

概言之,耕地質量保護制度的碎片化主要表現在如下兩個方面:(1)耕地質量保護立法的碎片化。 伴隨著自然資源立法調整領域的延伸和調整對象的細化,衍生出了許多專門立法。 與耕地保護有關的現行法律除了《土地管理法》之外,還有《中華人民共和國農村土地承包法》《中華人民共和國農業法》《土壤污染防治法》等法律法規,但這些立法更多側重于對耕地數量的保護,涉及耕地質量提升方面的條文較為分散。 事實上,這種按資源品種進行單行立法的模式,最明顯的結果就是“各掃門前雪”,難以在法律層面對耕地質量保護形成制度合力。 (2)耕地質量保護對象的碎片化。就耕地質量保護與提升而言,雖然我國糧食主產區的分布、耕地等級、土地資源有所差異,但需要指出的是,對各地的耕地質量保護予以同等對待,理應成為不爭的事實。 從實踐來看,為保護黑土地資源、提升黑土地基礎地力,我國于2022 年6 月24 日通過了《中華人民共和國黑土地保護法》。 應當說,該法為我國保護東北黑土地這種“耕地中的大熊貓”提供了重要依據,也非常必要。 但我們也要認識到,東北黑土地僅僅是我國13 個糧食主產區的一個部分,其他地方的耕地同樣需要得到系統的保護。 因此,如何將黑土地的保護和其他地區的耕地保護協同起來,從而保障我國的糧食安全,仍是我國耕地保護議程中的重要命題。

(三)耕地保護儲備制度較為分散

耕地保護儲備制度是在耕地面積有限的前提下構建的。 最新統計數據顯示,我國耕地后備資源總量為535.28 萬公頃,其中,可開墾耕地面積為516.27 萬公頃,同時,全國31 個省(自治區、直轄市)的耕地后備資源分布也極不均勻。②參見張鳳榮、張天柱、李超、李子忠編著:《中國耕地》,中國農業大學出版社2021 年版,第122-123 頁。有學者指出,2028—2032 年,我國糧食需求速度將會超過供給速度,供給缺口約為當年產量的2%。③參見金鵬輝等編著:《我國糧食安全問題研究——兼論耕地保護、農業現代化和對外開放》,中國金融出版社2016 年版,第51 頁。如果這一判斷為真,那么,有利于耕地保護的耕地儲備制度將面臨更大壓力。

1. 耕地保護儲備制度不夠完備

總體而言,我國耕地保護儲備制度更多地強調耕地用途管制和生態保護,這也是對“藏糧于地”戰略的具體化。 但是,由于我國“人多地少”,耕地的開墾率較高,國家的關注點側重于糧食產能的提升,由此在面上造成耕地保護儲備制度的規定不夠具體,相關內容也較為分散,缺乏可操作性。事實上,我國在法律層面缺乏關于耕地儲備的直接規定,僅有《土地管理法》第42 條針對土地整理作出了規定,而國家如何鼓勵土地整理、如何具體增加有效耕地面積以達到耕地儲備的效果,《土地管理法》并沒有明確規定。

2. 耕地保護儲備制度與相關制度銜接不充分

一方面,現行政策和法律對耕地占補平衡、“三位一體”保護、高標準農田建設制度規定較多,但缺乏與耕地保護儲備制度之間的聯系和互動。 事實上,耕地保護儲備離不開耕地保護制度的總體布局,也離不開用途管制制度和生態文明制度的呼應。 雖然《土地管理法》第4 條規定了“國家實行土地用途管制制度,將土地分為農用地、建設用地和未利用地,對耕地實行特殊保護”,但是,其中的“未利用地”是否屬于耕地儲備的范圍? 加強耕地儲備又是否屬于“對耕地實行特殊保護”? 這些問題都缺乏明確的答案。 另一方面,土地儲備制度與耕地儲備制度之間如何協調存在疑問。 修訂后的《土地儲備管理辦法》(國土資規〔2017〕17 號)第1 條對什么是土地儲備、土地儲備機構的性質是什么等進行了明確規定,但是,這規定在明確土地儲備機構應為事業單位的同時,事實上也排除了企業作為土地儲備主體的資格。 此外,雖然理論上土地當然包括耕地,但是,土地儲備制度的規定是否完全可以適用于耕地儲備,并非沒有疑問。

(四)耕地生態補償制度不夠規范

1. 耕地生態補償制度不健全

一方面,從現行制度規范來看,我國耕地生態補償欠缺明確的法律依據,導致耕地生態補償在制度依據上缺乏權威性,在實踐中不利于解決沖突與矛盾。 譬如,雖然《土地管理法》第36 條規定了“占用耕地補償制度”,但這里的“補償”并非耕地生態補償;《中華人民共和國環境保護法》第31條規定了“國家建立、健全生態保護補償制度”,理論上,耕地生態補償也可以包括在里面,但耕地生態補償有自己的特殊性,如何具體來落實,尚需進一步思考。 另一方面,耕地生態補償資金來源較為單一。 當前,耕地生態補償模式主要在政府主導下進行,有較明顯的強制性,補償資金大部分來源于中央政府財政轉移支付,并且籌資渠道比較單一,這就容易引發兩個問題:一是如果耕地生態補償資金投入過多,難免引發政府財政收支失衡;二是如何保障耕地補償資金分配的公平性和效率性。 實踐中普遍存在“一刀切”“撒胡椒面式”的補償方式,雖然保障了公平,但效率令人擔憂。

2. 耕地生態補償主體責任和義務不對等

事實上,糧食主產區和重點生態功能區承擔著更多耕地休養生息、農業綠色發展等耕地生態保護的目標任務,成為耕地生態保護的最大責任者和義務承擔者,經濟發達地區則往往是耕地生態保護的最大受益者。 如何建立“反映市場供求和資源稀缺程度、體現自然價值和代際補償的資源有償使用和生態補償制度”①中共中央宣傳部:《習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要》,學習出版社、人民出版社2019 年版,第175 頁。,需要嚴肅的權衡。 例如,長江經濟帶作為我國生態優先發展示范區,浙江是區域內耕地主要補償省份,2017 年要補償247.25 億元,云南是主要受償省份,受償167.13 億元,這表明省際耕地生態服務價值存在不平衡性。②參見阮熹晟、李坦、張藕香、姚佐文:《基于生態服務價值的長江經濟帶耕地生態補償量化研究》,載《中國農業資源與區劃》2021年第1 期,第75 頁。由此看來,在人口相對密集的發達地區,耕地生態義務保有量較高;經濟相對落后的地區,耕地生態義務保有量較低。 一定程度上,發達地區的耕地生態義務實際保有量低于義務保有量,經濟發展和耕地生態義務在區域分布上并不協調。 因此,亟須平衡耕地生態補償主體的責任和義務。

(五)耕地保護救濟制度力度不足

一般而言,規制耕地“非糧化”強調將有限的耕地資源優先用于糧食生產,注重協調好糧食生產和經濟效益之間的關系。 據統計,2018 年全國耕地“非糧化”面積達8.17 億畝,占耕地總面積的38.02%。①參見陳浮、劉俊娜、常媛媛等:《中國耕地非糧化空間格局分異及驅動機制》,載《中國土地科學》2021 年第9 期,第33 頁。事實上,經濟利益是導致耕地“非糧化”的最大因素。 例如,浙江省G 市某鎮有3 萬多畝基本農田,其中,大約2.5 萬畝種植苗木等經濟作物。②參見王麗惠、趙曉峰:《“非糧化”整治的負外部性及政策優化》,載《學術論壇》2021 年第6 期,第16 頁。同時,地方政府機構存在違法侵占耕地造景、造林現象。 譬如,2020 年2 月,河南省上蔡縣林業發展服務中心(原林業局)未經批準擅自占用耕地1108.14 畝建設森林公園,其中253.39 畝用于挖田造湖。③參見陳琛、孫安然:《自然資源部掛牌督辦和公開通報13 起重大典型土地違法違規案件》,載《中國自然資源報》2021 年1 月20日,第1 版。本質上,耕地“非糧化”源自土地經營權人進行農業生產經營活動并獲取收益的權利與保障國家糧食安全戰略目標之間產生的矛盾。更進一步來講,由于耕地保護法律制度供給不足,進一步加劇了耕地“非糧化”擴張的現象,從而致使地方政府以行政自由裁量權干預土地經營主體耕地“非糧化”行為的法律依據不足。④參見任大鵬、彭博:《防止耕地“非糧化”的法律規制研究》,載《中國土地科學》2022 年第7 期,第1 頁?？梢哉f,耕地“非糧化”的成因具有復雜性和多元性,但我國耕地保護救濟措施缺位、失靈,當為最重要的原因。

2. 違法占用耕地建房行為的責任制度有待強化

2020 年7 月,《自然資源部、農業農村部關于農村亂占耕地建房“八不準”的通知》(自然資發〔2020〕127 號)明確了占用耕地建房的禁止性規定。 然而,2022 年5 月,自然資源部再次通報地方新增亂占耕地建房的具體情況,涉及土地面積821.95 畝,其中,耕地面積513.18 畝。⑤參見劉超:《自然資源部通報農村亂占耕地建房有關問題和典型案例》,載《中國自然資源報》2022 年6 月8 日,第1 版。在如此密集的政策之下,依然存在規模性的占用耕地建房行為,《土地管理法》對農村違法占用耕地建房的責任規定不力,當是一個重要原因。 具體而言,《土地管理法》第78 條第1 款規定:“農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準 ,非法占用土地建住宅的,由縣級以上人民政府農業農村主管部門責令退還非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋?！眴栴}在于,僅以“退還土地和限期拆除”方式承擔法律責任是否顯得違法成本過低? 進而,如果不退還土地,沒有限期拆除,又當如何處置?

四、中國式現代化進程中耕地保護制度的體系化路徑

2023 年中央一號文件強調全面建設社會主義現代化國家,最艱巨最繁重的任務仍然在農村?！傲⒅斡畜w,施治有序”。 體系化是制度發展的目標之一,而耕地保護制度的體系化,亦源于對制度實踐需求的自發性回應。 在中國式現代化進程中,如何在耕地保護層面實現“體系化思維+體系化制度”的雙輪驅動,需要從多個方面展開。

(一)以土地當量制度實現耕地數量保護與質量保護的平衡

堅守數量紅線與質量提升是實現耕地保護的“壓艙石”。 從耕地保護法律體系的內部定位來看,耕地數量保護與質量保護相輔相成,是一個具有系統性和層次性的概念。 值得注意的是,研究耕地保護的數量紅線與質量提升問題,我們不能局限于耕地紅線與質量提升本身,而需要進一步站在土地當量制度的高度,從蘊含“市場機制、政府行為、配套制度”的體系化等宏觀視角推動耕地數量紅線鞏固與質量保障提升。

1. 引入土地當量配額交易機制,發揮市場在耕地保護中的調節作用

要推進耕地保護數量紅線的鞏固和質量保障的提升,理應發揮土地當量的作用。 如何界定土地當量? 有學者認為,土地當量就是把具有糧食生產能力的各類耕地基于特定產出標準進行折算,從而使不同地域、資源稟賦和生產能力的土地能夠統一核算、評估和交易。①參見吳克寧:《構建土地“當量”制度 統一耕地等級折算》,載《中國土地》2013 年第10 期,第53 頁。這一標準的優勢在于,可以及時準確地適用并推進耕地占補平衡制度,實現對耕地的“數目字化”管理,也在一定程度上有利于遏制城鄉建設用地的不當擴張。 通過土地當量配額交易機制的運行,以總量控制為基礎,以市場調節來實現政府對土地的有效管理。②參見靳相木、沈子龍:《新增建設用地管理的“配額—交易”模型——與排污權交易制度的對比研究》,載《中國人口·資源與環境》2010 年第7 期,第90 頁。概言之,土地當量配額交易機制在耕地保護中的調節作用主要包括三點:一是通過市場機制調劑土地的余缺,糾正政府在土地市場中的過度干預,做到耕地保護在數量與質量提升上并重;二是土地當量是把耕地當作一種稀缺性的市場資源而非地方政府可以隨意處置的用地指標,側重于使用需要支付相應的對價;三是推行土地當量交易配額交易機制是對耕地保護數量紅線制度的補充,事實上通過“堅守相當于18 億畝耕地糧食生產能力的土地”來進一步落實耕地的數量保護制度。

3.報道過程上注重互動性。尊重受眾主體地位，在報道中努力營造參與情境和氛圍。在電視新聞傳播中，最有效的方式是開掘人際傳播的優勢，強調節目主持人或記者與屏前觀眾的“面對面”交流。在新聞報道中把主持人和記者推到鏡頭前，在事件現場直接面對觀眾，現場播報、即興采訪以及評論、反饋等構成新聞的主體信息?！叭穗H交流”具有很強的親和力，主持人或記者的言談舉止，加上事件現場的動態過程，以最形象化、電視化的方式呈現在觀眾面前，既保持了新聞的原生態過程，也容易吸引觀眾的注意力，更重要的是讓觀眾感受到最為平等的傳播與接收狀態。[1]

2. 健全土地當量配額交易的配套制度

以土地當量制度實現耕地保護數量紅線的維持與質量的提升,不僅需要土地當量交易配額交易機制發揮自身作用,還需要相關配套制度提供支撐:一方面,要加強立法保護。 建議在《耕地保護法(草案)》中明確規定耕地數量保護與質量提升的范圍和途徑,以列舉方式規定耕地保護數量紅線維持與質量提升的禁止性行為,并將土地當量配額交易機制納入立法當中,以因應耕地保護的體系化。 另一方面,要激勵地方政府保護耕地紅線與提升耕地質量的積極性。 要對現行財稅體系進行適當變革,促使地方政府利用土地當量制度的正外部效應,處理好政府在耕地紅線維持與質量提升中的“越位”和“缺位”行為。③參見王軍:《中國耕地質量保護與提升研究——一個政治經濟學的分析框架》,西南財經大學出版社2020 年版,第227 頁。同時,要保障好農戶的利益,守住“農民利益不受損”的底線,并注重選擇經濟激勵的方式,最大限度調動農戶耕地數量紅線維持與質量提升的積極性和自覺性。

(二)構建體系化的耕地保護儲備制度

耕地保護儲備制度既是保障糧食安全的重要議題,又是落實“藏糧于地”戰略和耕地占補平衡制度的重要支撐。 根據有關研究,為實現2035 年“美麗中國”的遠景目標,我國人均糧食需求量須在2030 年后達到約460 公斤才能符合耕地保護的閾值要求。④參見牛善棟、方斌:《中國耕地保護制度70 年:歷史嬗變、現實探源及路徑優化》,載《中國土地科學》2019 年第10 期,第7 頁。因此,為提升耕地保護的韌勁和后勁,有必要構建體系化的耕地保護儲備制度。

1. 完善耕地保護儲備制度體系

一方面,要為擴大耕地儲備資源量奠定制度基礎。 從“為何儲備—如何儲備—如何保障儲備”的思路出發,建議在《耕地保護法(草案)》中釋明耕地保護儲備的相關概念內涵與外延,確定耕地保護儲備的范圍、標準、途徑、程序等,明晰耕地保護儲備過程中土地所有、整治、保護主體的權責,合理架構耕地保護儲備的制度體系,有機對接《鄉村振興責任制實施辦法》第5 條中“強化藏糧于地、藏糧于技物質基礎,健全輔之以利、輔之以義保障機制”的規定。 另一方面,要健全耕地保護儲備的監管機制。 設立耕地保護儲備制度的初衷,是構建國家耕地保護儲備區。 從防止儲備耕地被侵占、不合規利用來看,強化耕地儲備監管尤為必要。 要以第三次全國國土調查數據為基礎,建立區域耕地保護儲備區面積、耕地等級、生產潛力的臺賬,縣級黨委和政府是本地區耕地儲備監管的“一線指揮部”,要依托大數據、人工智能、衛星遙感等技術,打造精準化、全覆蓋、全要素智慧監管平臺,加強對耕地儲備區的事中、事后監管和維護,防止違法變更儲備耕地的用途。①參見梁鑫源、金曉斌、韓博等:《藏糧于地背景下國家耕地戰略儲備制度演進》,載《資源科學》2022 年第1 期,第190 頁。

2. 加強耕地保護儲備制度與相關制度的有效銜接

一是與耕地保護制度的有效銜接。 實施耕地保護儲備制度既是對耕地數量紅線與質量提升的拓展,又是對耕地保護“彈性空間”的延伸,兩者銜接旨在為夯實耕地數量紅線、建設高標準農田提供制度支持,為耕地保護的體系化和耕地儲備的規?；於ㄖ贫然A。 二是與用途管制制度的有效銜接。 從土地用途管制制度的實踐來看,其注重對土地整體進行規制,范圍過于寬泛,實踐效果并不理想。 耕地保護儲備制度和用途管制制度的銜接,在制度價值層面是相契合的,既有助于深化土地用途管制制度的理論內涵,又有助于激勵耕地儲備制度的彈性和效能。②參見杜國明、梁常安、李寧寧:《建立國家耕地戰略儲備制度的思考》,載《農業經濟與管理》2022 年第3 期,第25 頁。三是與耕地生態保護制度的有效銜接。 耕地生態保護是基于耕地數量紅線與耕地質量提出的新要求,即耕地數量、質量、生態“三位一體”保護。 耕地保護儲備制度亦關注儲備耕地的生態條件、生產潛力等指標,因此,應實現耕地保護儲備制度與耕地生態保護制度的銜接,以最大限度發揮耕地生態保護的合力。

(三)推進體系化的耕地生態補償制度

耕地生態補償制度是提升耕地生態保護能力的有力手段。 耕地生態補償作為我國生態保護補償制度的重要組成部分,通過經濟性手段實現耕地生態價值外部性的內部化,平衡耕地生態產品“提供區”與耕地生態產品“受益區”之間的利益,便于體現耕地保護主體權利義務的對等性,這也對耕地生態補償制度供給提出了更高要求。 具體而言,耕地生態補償制度的體系化需要做好如下幾點:

1. 健全耕地生態補償制度

一是建構體系完備的耕地生態補償法律規范。 一方面,從立法漸進性來看,可先由自然資源部和農業農村部聯合出臺耕地生態補償辦法,對耕地生態補償的依據、基本原則、補償主體、補償模式、補償范圍、補償標準、補償資金、補償程序、爭議解決等內容予以明確。 另一方面,要考慮將耕地生態補償制度納入《耕地保護法(草案)》,確保耕地保護法律規范的體系化和綜合性,為保障主體利益和開展耕地生態補償實踐提供法律依據和基本指引。 二是拓展耕地生態補償資金渠道。 總體而言,促進耕地“總量不減少、質量有提升、生態有改善”,是補償資金籌資和使用的根本要求。③參見柴鐸:《中國耕地保護補償機制研究》,經濟科學出版社2017 年版,第179 頁。鑒于中央財政資金的有限性,可實行“政府補償+市場補償”相結合的模式,其中,政府補償資金來源于縱向轉移支付或者專門性基金;市場補償資金來源于市場機制,主要以全國性土地發展權轉移交易市場為基礎,通過建設用地指標的交易,耕地生態彈性保護區以轉讓土地發展權方式獲取耕地生態保護補償資金,從而激勵耕地生態效益的提升①參見吳宇哲、錢恬楠、郭珍:《休養生息制度背景下耕地保護生態補償機制研究》,載《鄭州大學學報(哲學社會科學版)》2020 年第3 期,第30 頁。,也可通過吸引社會資本下鄉以彰顯耕地生態價值,進而實現生態補償資金來源的多元化。

2. 平衡省際耕地生態補償主體的責任和義務

正因為耕地生態供給與需求之間存在“空間異位”的問題,追求基于國土開發利用中的空間正義就顯得非常重要②參見靳文輝:《空間正義實現的公共規制》,載《中國社會科學》2021 年第9 期,第92 頁。,如此方能達到經濟發達的耕地生態受益區優先向耕地生態提供區進行補償的社會目標。 一是要設立省際耕地生態補償協調機制。 具體由省級生態環境部門、自然資源部門、財政部門共同組成耕地生態補償協調機構,建立一套具有可操作性的補償協調辦法,包括協調程序、評估制度、補償周期、決策和實施機制等,主要對耕地生態補償方案進行協商、立項、評估、實施,合理分擔省際耕地生態補償責任和義務。 譬如,河南、湖南、黑龍江等省份的“耕地生態盈余地區”屬于“低補償區”,上海、廣東等省份的“耕地生態赤字地區”屬于“高補償區”,需要根據“邊際補償效力”原理進行“梯度補償”。 二是要落實“政府主導型”省際耕地生態橫向補償方案。 事實上,雖然耕地保護任務分配不均衡助推了發達地區的經濟增長和城市建設,但也在很大程度上制約了欠發達地區的城鎮化進程,加劇了省際經濟發展的失衡。 因此,亟須糾正省際耕地生態義務不均而引發的補償不公平問題,這就要求耕地生態保護義務較輕省份的財政適度向生態保護義務較重的省份進行轉移。 這樣的制度安排,既能促進省際耕地生態保護和經濟發展的良性互動,又能激勵糧食主產區的農村集體經濟組織、產糧大戶等主體進一步保護耕地生態價值。③參見張燕、張新:《耕地生態補償制度與“生態人”的耦合性分析》,載《重慶社會科學》2022 年第10 期,第51 頁。

(四)完善體系化的耕地保護救濟制度

耕地保護救濟制度是強化耕地保護治理能力和治理水平的重要抓手。 事實上,耕地保護救濟制度是整個耕地保護制度的落腳點,理由在于,如何規范耕地“非糧化”逐利行為和制止農村違法占地建房,是實現耕地保護制度價值的關鍵所在。 要以《耕地保護法(草案)》的推出為契機,在立法跟進中實現耕地保護救濟制度的體系化,確保耕地保護救濟制度合理配置各類主體的權利與權力、義務與責任。 易言之,要解決好耕地“非糧化”問題,需要及時回應如下問題:在制定耕地保護法的進程中,如何合理協調土地承包經營主體的經營自主權和具有公共產品屬性的糧食安全兩者之間的矛盾與沖突? 如何在建構耕地保護與糧食安全法律機制的同時,保護好土地承包經營主體的基本權利?

1. 構建耕地“非糧化”的協同治理體系

一是建立清晰明確的跨部門協作機制。 自然資源部和農業農村部可以定期聯合開展耕地用途監測,加大耕地種植用途管制,編制好年度耕地“進出平衡”實施方案,尤其要注重對永久基本農田和高標準農田數量變化的監測分析,防范“搭便車”或“打擦邊球”情形。 二是確定土地承包經營主體對耕地“種糧產糧”的義務和責任。 此舉在于強調土地承包經營主體對耕地享有的權利必須同耕地的糧食安全保障功能相一致。 易言之,唯有土地承包經營主體明確自身所承擔的耕地“非糧化”義務,耕地的糧食產能才能得到保證。 當然,適度限制土地承包經營主體的耕地經營自主權,保障“非糧化”義務的落地,對其予以適當補償也應是題中之義。 三是發揮經濟激勵作用以維護相關主體的利益。 從本質看,“非糧化”的原因主要在于農民從事糧食生產所得收益較低。 因此,應當建立健全耕地激勵性保障制度,包括種糧農民收益保障制度、產糧大戶直接獎勵制度、糧食主產區利益補償制度、耕地質量等級提升獎勵制度、糧食生產機械化設施投入支持制度、科技種業技術推廣制度等①參見任大鵬、彭博:《防止耕地“非糧化”的法律規制研究》,載《中國土地科學》2022 年第7 期,第7 頁。,以期落實“藏糧于地、藏糧于技”戰略規劃,激勵耕地保護主體在保障糧食安全、提升產糧能力的同時增加土地經濟收益。 四是落實好耕地保護責任目標考核制度,嚴把“考核關”,以此督促各地真正把防止耕地“非糧化”和保障糧食安全的責任扛起來。

2. 優化農村違法占用耕地建房的規制路徑

一是運用科技手段強化耕地用途動態監管。 自然資源部門可以積極開展“衛片監督與執法”,利用衛星遙感技術監察行政區域的土地在不同時段是否違法變更,對衛片圖斑進行抽查和審核,并將實拍結果依法分類,推動監管方式向“發現于初始,解決于萌芽”轉變。 同時,擴大“耕地智?！眻鼍皯梅秶?督促農村集體經濟組織積極履行監督巡查責任,加強“人防”和“技防”的密切聯系,織密耕地保護網,實現對農村違法占用耕地建房行為的有力監管。 譬如,廣西橫州市依托無人機巡查、“田長巡”手機App 等,通過前后影像對比、圖像疊加識別等方法,對耕地進行智能監控,及時制止了違法占用耕地建房行為。 截至2021 年,橫州市耕地保有量125.08 萬畝,比2020 年增加100 萬畝,實現了耕地凈流入。②參見何任朗、蘇寒梅、覃榕:《夯實糧食安全根基 全面推進鄉村振興——橫州市多措并舉遏制耕地“非農化”防止“非糧化”》,載《南寧日報》2022 年11 月30 日,第2 版。二是推進違法占用耕地建房行政執法和檢察監督的有效銜接。 為解決“裁執分離”情境下違法占用耕地建房行政處罰決定執行難題,有必要建立“行刑銜接”機制,充分發揮農業農村主管部門和檢察機關的職能。 特別是對違法占用大面積耕地建房的,理應建立規范長效的執法機制,實現案件的“早發現、早移送、早介入”。 譬如,四川省檢察機關聯合土地主管部門開展土地執法查處領域行政非訴執行監督專項活動,向人民法院和行政機關制發檢察建議255 件,促進了耕地資源依法、有序利用。③參見曹穎頻、李敏、王巖:《四川:行刑銜接守護天府糧倉》,載《檢察日報》2022 年11 月25 日,第1 版。

五、結語

中國式現代化是符合中國國情且具有中國特色的現代化,因而中國式現代化道路有其特殊性,該條道路的顯著特征之一在于,中國式現代化是人口規模巨大的現代化,這種現代化要求我們必須牢牢掌握糧食安全主動權,而耕地保護制度的體系化就是掌握糧食安全主動權的關鍵所在。 在中國式現代化進程中,制度建設至關重要,而體系化應當是現代法律的內在屬性。 需要指出的是,當前耕地保護制度體系化面臨耕地數量保護制度厚度不足、耕地質量保護制度呈現碎片化、耕地保護儲備制度較為分散等問題,這一局面在相當程度上可歸因于體系化理念的缺失。 進言之,這種秉持“分而治之”的制度進路,成效尚不明顯,亟須轉換應對思路。 在推進中國式現代化的大背景下,體系化的耕地保護制度作為國家發展的基礎與重要動力,要肩負起更重大的保障性使命,其關鍵節點可歸納如下:一是要以土地當量制度來推進耕地紅線制度和質量保護制度的落地;二是要以構建體系化的耕地保護儲備制度作為耕地保護的抓手;三是要以推進體系化的耕地生態補償制度為補充;四是要以耕地保護救濟制度的體系化為突破點,最終建構中國式現代化進程中耕地保護制度的體系化圖景。 總之,耕地保護制度體系化擬解決的不是耕地保護制度有無的問題,而是耕地保護制度能否形成合力的問題及耕地保護制度績效是否合理的問題。 耕地是保障糧食安全的要害,而耕地保護制度的體系化是中國式現代化進程中加快構建中國糧食安全法治體系的一項基礎性工作。