R國政策金融危機應對機制的問題與啟示

王碧佳

在遭受重大金融危機、自然災害或疫情等沖擊后，如何支持經濟復蘇是個值得探討的話題。政策性金融作為商業化融資的補充，在經濟遭受重大危機、企業面臨經營困境時，應充分發揮逆周期調節作用。R國地震等自然災害頻發，加之近年來受到多次金融危機沖擊，形成了政策性金融危機應對機制和體系。本文通過探究R國的危機應對體系，分析其架構、特點及不足之處，提出應加大對中小微企業的融資支持力度，優化資金供給結構，發揮政策性金融的引領作用，服務實體經濟。

一、R國政策金融危機應對機制

（一）R國危機應對的機構簡介

R國的政策金融的危機應對體系主要以A政策金融機構為核心，政府通過兩步貸款的方式先將資金提供給A機構，再由政策性金融公庫提供給兩家指定金融機構。B政策銀行和C政策銀行主要承擔指定金融機構的功能。

1.A政策金融機構（以下簡稱A機構）。A機構由R國政府全資持有，其主要支持領域為微型企業和個體經濟、農林漁業和食品行業、中小企業，同時還建立了重大危機應對和特定業務領域支持的機制。此外，A機構還開拓了特殊商業領域支持業務，在支持綠色金融、促進業務重組、促進業務適應、業務推廣等方面發揮重要作用。

2.B政策銀行（以下簡稱B銀行）。B銀行成立之初是為了重點支持鋼鐵、海運、煤炭等產業發展，為重要、關鍵的工業部門提供資金支持，服務國家重點發展戰略。隨著經濟不斷發展，政策性銀行規模逐漸龐大，與商業銀行業務形成了交叉，造成不公平競爭、資金運轉效率低下等問題。此后經歷合并重組，其改制成為一家股份公司。

3.C政策銀行（以下簡稱C銀行）。C銀行是由政府與中小企業行業組織共同出資設立的專門針對中小企業的政策性金融機構。起初法律規定其存續期為50年，但由于其在組織中小企業融資方面發揮了非常重要的作用，后被設置為永久性機構。2008年，其組織形態由協同組織轉變為特殊的股份有限公司。目前，其在金融重組、業務振興和管理改進、產業結構轉型挑戰以及新行業挑戰和建立等領域為中小企業提供支持。

（二）R國政策金融危機應對機制的基本架構

1.立法規定危機應對義務。該國政策性金融法律規定了在國內外金融市場失序或大規模災難等危機時期，A機構提供必要的資金的義務，同時，規定了該義務為無限期。為應對危機對經濟帶來的破壞問題，A機構向政府指定的金融機構發放兩步貸款，提供必要的資金來應對危機的沖擊。

2.A機構為核心，兩家政策銀行作為指定金融機構。R國危機應對機制的基本架構如圖1所示。在發生國內或國際金融危機或主管部門認定為危機的大規模自然災害等事件時，政府會向A機構提供貸款、政府擔保、資金支持以及利息補貼。A機構進一步通過多種方式向指定的金融機構提供支持。一是提供兩步貸款，先將資金貸款給指定金融機構，再由指定金融機構發放給受到危機損害的企業。二是提供損失補償，由于在危機發生期間，針對受災群體的貸款信貸風險顯著增加，A機構向指定金融機構收取賠償費，并按照一定比例賠償指定金融機構的損失。損失賠償涵蓋貸款、股權參與和商業票據收購。三是將政府給予的貼息提供給指定金融機構，再由指定金融機構提供給企業或個人。

圖 1? 危機應對架構

3.危機應對儲備注資支持。此外，政府還向指定金融機構提供危機應對儲備。2009年，政府向C銀行注資1500億①作為危機應對儲備，以確保其順利實施危機應對措施。為危機處理提供比較充足的資金保障，政府可在預算允許的范圍內投資危機應對準備金。根據法律規定，為確保B銀行妥善開展危機應對行動，政府應無限期持有其已發行股份總數的1/3以上，同時，對于危機應對業務，政府在必要時可在預算批準的范圍內向銀行無限期提供資本，作為危機應對準備金。

二、危機應對的具體做法及作用

在重大自然災害或重大負面事件被確認為危機后，R國政策性金融機構便會啟動系統化的危機救助。近年來，全球金融危機、大地震和新冠肺炎疫情三次危機的波及范圍廣，造成的負面影響較大，政策性金融對這三次危機的救助力度最大，值得探究。

（一）全球金融危機應對的做法

2008年，由美國雷曼兄弟破產引發的系統性金融危機席卷全球。R國作為出口依賴程度較高的國際經濟體，受到了嚴重沖擊。自雷曼兄弟9月份破產后，R國經濟急劇惡化，四季度經濟增長率暴跌至-12.1%，陷入嚴重通縮和衰退。

為加強政府與受國際金融危機波及的中小企業之間的對話，2009年，A機構決定增設中小企業金融危機情況特別溝通窗口，并開始實施安全網融資制度（Safety Net）。該制度規定，因受到金融危機的影響，銷售額或利潤下降，經營出現惡化，或從原有融資渠道獲得資金融資困難，或因關聯企業破產而遭受經營影響的企業可以分別向指定金融機構申請“經營環境變化應對融資”“金融環境變化應對融資”和“企業破產應對融資”。政策性金融機構提供優惠利率貸款，支持新創業企業融資和中小企業再建復蘇。

2009年4月到2010年3月，A機構總計通過指定金融機構發放金融危機相關貸款34.12萬筆，累計金額達到2.80萬億元。由于政府安全網資金的及時注入，穩定了許多企業的正常生產經營，避免了近16300個企業破產，支持了約3400個創新企業建立。此外，安全網貸款還保障了危機期間民眾的就業問題，面向中小企業的貸款為企業增加了6.6萬就業崗位，保住了44.9萬人的工作機會；面向農林漁業及食品行業的貸款新創造了1.2萬個就業崗位，保住了2051個工作崗位，對穩定社會起到重要作用。②

（二）大地震危機應對的做法

2011年，R國發生大地震。此次地震引發的巨大海嘯，此次自然災害對經濟、社會、產業發展造成了嚴重打擊。

地震發生后，A機構在全國各地的分支機構設立了地震特別咨詢窗口，發揮安全網職能。一是向受災的中小微企業發放大地震災后特別恢復貸款。根據受災程度和貸款品種的區別，設置不同的貸款條件，最高貸款總額可達7.2億元。二是向收到地震和海嘯影響的農、林、漁業發放地震特別貸款，食品經營者還可以辦理貸款展期或延長寬限期。此外，還通過利息補貼提供實際利率為零的貸款。三是擴大教育貸款規模，為地震中遭受損失的人實行特別救助措施。四是承保與大地震恢復緊急保障計劃有關的保險，以及為中小企業從金融機構獲得重建資金提供給災難相關擔保計劃和安全網擔保計劃。

B銀行和C銀行作為指定金融機構，自大地震以來也在實施危機相應行動。B銀行積極主動地為直接和間接受災的客戶提供援助，設立了大地震重建基金。2014年，由企業發展的需要，B銀行與區域經濟振興公司合作，設立了重建與增長基金。C銀行不僅關注危機期間中小企業財務的可持續問題，還充分考慮企業的運營、技術、高管能力等情況，努力為企業提供靈活應對企業需求的服務，致力于幫助企業實現長期穩定的經營。

截至2013財年末，A機構向企業提供的大地震相關的安全網貸款數量達到23.57萬筆，總金額達到3.83萬億元。除此之外，累計支持5個受災縣的初創企業1555家，較地震前增加了46%。截至2014年3月底，C銀行根據危機應對措施，共實施了16.13萬個項目，總貸款金額超過9.57萬億元，累計已為5.1萬家公司提供服務，為約376萬員工的穩定就業做出了貢獻。

（三）新冠肺炎疫情危機應對的做法

新冠肺炎疫情防控期間，R國經歷了數次新冠肺炎疫情大規模流行，多次宣布國家進入緊急狀態，并建議民眾減少日常出行。疫情不僅影響了民眾正常的生產、生活和消費，還導致跨境經貿活動減少，跨境旅游、進出口貿易及全球產業供應鏈受到沖擊。

為了應對新冠肺炎疫情給經濟日常運轉帶來的影響，政策性金融機構采取了多種舉措，為中小企業提供穩定的資金來源，幫助企業脫離財務困境。A機構設立“新冠肺炎疫情特別貸款”和“利息救助特別制度”。根據“新冠肺炎疫情特別貸款”制度，營業收入下降5%以上的中小企業可獲得設備投資與業務運轉方面的貸款，最高額度可達6億元，期限可達20年。其中，前3年的貸款利率執行基礎利率減0.9%，達到接近零利率水平的0.18%?！袄⒀a助特別制度”規定，營業收入下降超過20%的中小企業可以獲得進一步貼息，最終實現無息免擔保融資。

B銀行則在2020年3月成立了新冠肺炎危機應對總部，同時啟動了一項獨特的區域應急計劃，以靈活應對危機的發展變化。截至2020年6月底，其累計實施了130項危機應對行動，并通過區域應急計劃向20個實體提供了總計4290億元的融資。此外，在特殊投資行動方面，于2020年5月設立了冠狀病毒復興增長基金，旨在支持企業發展新業務和跨領域合作，以實現增長并從新冠肺炎疫情的影響中恢復。C銀行推出“新冠肺炎疫情次級債務貸款”，因營收下降而受到損失的中小微企業可以申請獲得5至20年的融資貸款，用于補充企業資本金，優化財務結構。

具體而言，新冠肺炎疫情期間的貸款投放主要有如下特征。一是借款人數量增加。截至2020財年末，微型及個體借款人增加34％，農林漁業借款人增加８％，中小企業借款人增加39％。二是對受災嚴重行業的支持力度加大。B銀行建立餐飲和酒店危機應對團隊，以加強行業監控，降低了大型及中型餐飲酒店公司次級資本貸款的利率，同時，設立了一個優先股承銷基金，專門投資于經營大型及中型餐飲酒店公司。截至2020財年末，A機構新冠肺炎相關的中小企業貸款中投向餐飲和酒店行業的比例由11%上升至18%，投向服務業③的比例也由18%增加至21%。三是與私營金融機構的合作進一步加強。新冠肺炎疫情爆發后，A機構積極通過以往與私營金融機構形成的合作關系，為受到疫情影響的中小微企業提供聯合貸款。2020財年，與私營金融機構合作放貸1.68萬億元貸款，較上一財年同比增加34.17%。

三、R國危機應對機制的不足與啟示

（一）R國危機應對機制的問題

1.缺乏救助篩選的合理機制。R國政策性金融機構在對遭受危機的企業進行救助的過程中，缺乏對被救助企業的合理篩選機制。研究顯示，在新冠肺炎疫情之前信用評級本就較低的企業更有可能在2020年申請中小企業優惠貸款。④相比未申請的企業，申請了政府援助措施的企業普遍在疫情暴發前生產效率較低。R國政策性金融體系在救助過程中并未區分企業的財務困境是在危機發生前就存在，還是由于突發性危機造成的臨時經營困境，對造成危機的原因缺乏分析及篩選。因此，會導致政策性資金流向本就經營不善的中小企業。

2.過度救助導致“僵尸”企業存續。經濟危機對于低效率、高成本及處于退出階段的企業具有凈化效應。經濟衰退時期，效率低下、缺乏盈利能力的企業會被迫退出市場，促進生產要素向高生產效率的企業重新分配，一定程度上可以釋放經濟活力。由于R國政策性金融對受災企業的救助流向了很多本就缺乏效率的企業，因此，很多本來在正常時期就應按照市場周期淘汰的企業，反而因為危機中政府的救助存活下來，助長了企業的“僵尸”化。盡管從短期來看，危機救助政策可以挽救很多瀕臨破產的企業，穩定就業，但從長期來看，過度救助會導致較多“僵尸”企業存續，導致資源分配失衡，以及過度投資、產能過剩等問題。

3.對政府財政造成了沉重負擔。R國政策性金融機構在危機救助的過程中，政府為其提供了較大力度的特殊資金支持。首先，政府為危機應對專項貸款提供了貼息服務，使政策性金融機構得以為受災的中小微企業提供優惠貸款。其次，政策性金融機構在危機應對的過程中造成的損失有專門的損失補償機制。該筆資金由政府提供給A機構，再由其根據損失情況按照一定的比例補償給負責危機應對的指定金融機構。此外，政府還針對危機應對業務對指定金融機構進行注資，作為危機應對準備金，以更好實施危機救助措施。

上述危機救助措施給R國政府財政造成了極為嚴重的負擔。僅以新冠肺炎疫情期間為例，為應對疫情，2020 年和2021年，R國政府總債務占 GDP比率上升至254%，達到了70年內的最高水平，持續的“輸血”使得R國的債務比率遠遠超過IMF建議的政府債務占GDP比重（60%），為主要經濟體中的最高水平，在正常經濟理論下，已經處于破產邊緣。財政收支失衡給R國經濟造成負面影響：一是加大了央行的資金壓力。R國為了支撐政府財政支持，發行了大量國債，且國債50%由該國央行購入持有。疫情發生一年后，央行持有的短期國債從疫情前的9.32萬億增加至41萬億，給該國央行帶來嚴重的利率負擔。二是造成R國貨幣持續貶值。開放經濟中，擴張的貨幣政策會影響貨幣供給增加，國內利率下降，進而發生資本大規模外流，導致本幣貶值。相較疫情前匯率水平（2019年12月），2023年10月底，R國貨幣對人民幣的匯率水平已累計貶值33%，對美元的匯率水平已累計貶值37.5%。三是造成實體經濟與股票市場的脫節表現，容易產生金融泡沫。貨幣擴張導致股票市場實體在三年內較為繁榮，但真實的實體經濟卻未得到改善。

（二）啟示

加大對中小微企業的融資支持力度。中央金融政策明確要求，要優化資金供給結構，把更多金融資源用于促進科技創新、先進制造、綠色發展和中小微企業。政策性金融應支持小微經營主體可持續發展，加大危機期間對于中小微企業的支持力度，突出金融的普惠性。由于中小微企業資金來源較單一、資金規模較小、經營不穩定、財務制度不健全等原因，抗風險能力普遍較低，因此在發生重大危機時，最容易受到破壞甚至破產，因此在危機應對中，對于中小微企業的救助和保護非常必要。

受疫情影響，我國出臺了多項金融舉措，幫助中小企業復工復產。2020年，工業和信息化部印發《關于應對新型冠狀病毒肺炎疫情幫助中小企業復工復產共渡難關有關工作的通知》（20條措施），提出進一步加強對中小企業的金融扶持，推動金融機構對有發展前景但受疫情影響暫遇困難的中小微企業，適當下調貸款利率，增加信用貸款和中長期貸款，不得盲目抽貸、斷貸、壓貸，對到期還款困難的，可予以展期或續貸。政策性金融更應開發符合小微企業、個體工商戶生產經營特點和發展需求的產品和服務，加大對專精特新、戰略性新興產業小微企業的支持力度，加大對小微外貿企業的支持力度。對于中小微企業的政策性扶持系統化、全面化、常態化，彌補特殊時期銀行“惜貸”對中小微企業資金鏈的沖擊。

（三）完善政策性金融的資金供給結構

在發生重大危機的特殊時期，對于政策性金融機構在危機應對中開展高風險業務所造成的虧損，政府可通過合理的方式進行補償。在重大災害發生時期，信貸風險整體上會增加，如果缺少損失補償機制的補充，信貸資產則會規避風險，出現“惜貸”問題。建立損失補償機制，可以使政策性金融機構在面臨突然增大的信貸風險時，不會畏首畏尾，給予受困企業充分流動性支持。我國在疫情防控期間對于中小企業的20條措施中，也提出鼓勵有條件的地方建立貸款風險補償資金，對疫情防控期間金融機構向小微企業發放的貸款不良部分給予適當補償。

另一方面，損失補償機制并不意味著對于中小微企業無限制的救助，也不意味著政策性金融銀行可以因此疏于風險管理，隨意擴大貸款規模。政策型銀行仍應筑牢風險防范意識，對于中小微企業貸款的各方面風險進行充分評估，對發放貸款后企業的受助效果進行預測，避免出現R國過度救助的情況，合理配置政策性資金。

（四）堅持政策性金融引領帶動作用，服務實體經濟

積極發揮政策性金融的引領作用，大力支持實體經濟，推動高質量發展。同時，政策性金融還應積極發揮引導作用和撬動功能，通過加強與各方金融機構開展合作，帶動商業性金融和民間投資等共同投入關乎國計民生的重點領域和薄弱環節。在危機期間，R國政策性金融與私營金融機構充分合作，通過提供各種服務，為客戶提供各種便利。一方面，運用多樣化且穩定的資本手段，與私營金融機構開展合作貸款業務，另一方面提供信息咨詢服務，與私營金融機構聯合主辦研討會、商務會議等。通過互相介紹中小微企業客戶，引導大量社會資本流入需要資金支持的中小企業。

疫情防控期間，為積極擴大有效投資，促進實體經濟發展，我國政策性銀行按照黨中央、國務院部署，統籌實施政策性開發性金融工具等系列投資政策，有效彌補了專項債、專項貸款資本金不足等問題，對于解決項目資本金來源缺口發揮了關鍵作用。應繼續深化政策性金融與其他金融機構的合作，在堅守政策性職能定位的同時，積極發揮政策性金融的引導作用，擴大與商業銀行和民間資本的合作范圍，撬動更多資金助力中小企業。政策性銀行及商業銀行可共同完善實體經濟主體信息機制，建立覆蓋企業基本信息、信用歷史、項目情況等多方面的信息共享平臺。著手建立中小企業信息庫，完善信息收集和發布機制，進一步解決中小微企業信息不對稱導致“融資難”的問題。

四、總結

一方面，R國制度在疫情期間發揮了重要作用，通過加大信貸投放、利息補貼、把握重點受災領域及帶動民間投資等舉措，解救了諸多面臨破產的企業，穩定了社會就業。另一方面，其在實施的過程中缺乏對于救助企業的篩選與甄別，造成了過度救助的問題，同時給政府財政造成了沉重負擔。

我國應從R國的金融工作中吸取經驗教訓，持續加強對中小微企業的支持力度，適當引入危機救助的風險補償機制，發揮政策性金融的引領帶動作用，建立并完善銀企政信用信息服務平臺，堅持金融工作的政治性、人民性、專業性，堅定不移走中國特色金融發展之路。

注釋：

①本文所提到的貨幣單位均為R國法定貨幣，下同。

②本文數據來源為A機構、B銀行及C銀行年報，下同。

③服務業包括美容美發、專業服務、管理咨詢、汽車維修、廣告、醫美整形、娛樂業（劇院、樂隊）。

④MORIKAWA M．Productivity of Firms Using Relief Policies During the COVID － 19 Crisis［J］． Economics Letters，2021 （ 203） ： 109869。

參考文獻：

［1］白欽先，曲昭光，各國政策性金融機構比較，北京：中國金融出版社，1993年.

［2］王偉，秦偉新.市場決定視角下政策性金融改革創新研究，北京：經濟科學出版社，2009年.

［3］MORIKAWA M．Productivity of Firms Using Relief Policies During the COVID － 19 Crisis［J］． Economics Letters，2021 （ 203） ： 109869．

［4］李芷妍，徐芳.后疫情時代中小微企業紓困解難地方立法建議——以廣州市為例，現代商貿工業，2023年第20期.

［5］劉磊.金融服務實體經濟發展問題研究，中國市場，2023年第10期.

作者單位： 中國進出口銀行