城市數字治理:一個博弈制度分析框架

□ 程 艷 黃容艷

一、引言

城市治理研究多在政治學和公共管理學范式下關注從政府到城市居民等多層次利益相關主體間的互動關系,這種互動因涉及權力結構安排而具備經濟博弈的性質。(1)Pierre Jon, “Models of Urban Governance: The Institutional Dimension of Urban Politics”, Urban Affairs Review, vol.34, no.3 (January 1999), pp.372-396.囿于缺少一個可以反映城市治理主體關系的統一分析框架,理論研究趨向于從宏觀視角將城市治理視為一種公共事務處理過程進行探討,(2)Brinkerhoff D.W. and Brinkerhoff J. M., “Public-private Partnerships: Perspectives on Purposes, Publicness, and Good Governance”, Public Administration and Development, vol.31, no.1 (February 2011), pp.2-14.治理主體間相互影響的行為方式作為宏觀制度邏輯的微觀基礎則被簡化。隨著數字經濟變革逐漸滲入到治理領域,數字治理作為一種新的治理方式影響著城市發展,如杭州“城市大腦”方案和數字化上海城運系統極大地擴展了企業與居民參與城市治理的渠道?！皵底种卫怼睍r代究竟是政府治理手段的調整還是一場組織形態的變革,需要對主體間的關系進行更深入的分析。

經典理論研究表明,空間資源的分配是協調各社會發展單元利益的重要方式,微觀視角下城市治理研究的核心問題是利益配置,涉及權力結構和組織結構的調整。權力結構關注城市治理的政治內涵,政體理論探討各組織間相互依賴關系對政治權力配置的影響,(3)Brenner Neil, “Globalisation as Reterritorialisation: The Re-scaling of Urban Governance in the European Union”, Urban Studies,vol.36, no.3 (March 1999), pp.431-451.馬克思主義經濟學則認為政府是調節的制造者,治理相關制度安排用于調節城市生產消費與經濟社會的聯系,解決發展中的城市空間權益引發的社會結構性問題。(4)Patrick Le Galès, “Regulations and Governance in European Cities”,International Journal of Urban and Regional Research, vol.22, no.3 (September 1998), pp.482-506.組織結構關注治理主體互動關系的結構變遷,新區域主義理論認為城市治理需要多元主體協商合作的橫向網絡關系,(5)Savitch H. V. and Vogel R. K., “Paths to the New Regionalism”, State and Local Government Review, vol.32, no.3 (December 2000), pp.158-168.城市治理的價值取向在整體性治理理論、網絡化治理理論等現代治理理論影響下從政府單一主導轉向多元主體協商。(6)韓兆柱、單婷婷:《網絡化治理、整體性治理和數字治理理論的比較研究》,《學習論壇》,2015年第7期。

數字技術在城市治理中的應用打破了物理空間的局限、建立起數字空間,并通過數據和算法驅動城市場景的數字化應用影響著治理組織性質和公共空間特征。(7)黃陽華:《基于多場景的數字經濟微觀理論及其應用》,《中國社會科學》,2023年第2期。雖然城市治理理論強調了多層次主體共同參與治理的重要性,但在實踐過程中科層制依然是組織運行的制度邏輯,直到數字化治理的出現才真正改變了治理主體互動性質。數字技術帶來的各類成本的降低構建了城市數字治理“去中心化”路徑,以往等級結構分明的治理組織形式轉變為以信息技術為媒介的主體互動形式。(8)向玉瓊、謝新水:《數字孿生城市治理:變革、困境與對策》,《電子政務》,2021 年第 10 期。數字化社交媒體和在線討論平臺為城市居民提供了交流和表達意見的渠道,數字型企業也逐漸承擔了提供公共服務的職能。值得注意的是,掌握技術和算法控制權的主體也能被賦予 “強中心化”屬性,數字具備的便捷、可分析優勢為人們提供更好體驗感的同時也使人們對數字化生存產生高度依附,大量數據的收集和處理帶來了數據隱私和安全問題,衍生了數據治理、平臺治理、社會治理等多維議題的探討。(9)Michael Chertoff, “A Public Policy Perspective of the Dark Web”, Journal of Cyber Policy, vol.2, no.1 (February 2017), pp.6-38.(10)范合君、吳婷、何思錦:《“互聯網+政務服務”平臺如何優化城市營商環境?——基于互動治理的視角》,《管理世界》,2022年第10期。

在博弈制度視野下,城市數字治理是多元主體共同參與相關事務的制度安排和持續過程,(11)李韜、馮賀霞:《數字治理的多維視角、科學內涵與基本要素》,《南京大學學報》(哲學·人文科學·社會科學版),2022年第1期。制度是主體之間充分博弈后的均衡結果表征,影響參與人對博弈行為的認知。(12)青木昌彥:《比較制度分析》,周黎安譯,上海遠東出版社2001版,第13-14頁。治理主體之間的互動模式和合作方式受到制度因素的影響,治理制度作為何種模式呈現也將取決于治理主體在博弈中的行為。如中國城市治理經歷了行政區行政到區域公共管理的制度變遷,實質是治理理念的博弈、中央政府與地方政府博弈關系重塑而形成的契約格局。城市數字治理過程中平臺被數字技術賦予的平臺準入權、標準制定權等各類特殊權力引發了政府監管平臺的動態博弈問題。(13)范如國:《平臺技術賦能、公共博弈與復雜適應性治理》,《中國社會科學》,2021年第12期。

雖然以往研究在探討城市治理問題時意識到治理的制度特性,但是較少就治理主體互動時具備的博弈性質展開分析。城市數字治理實質是治理主體在數字特征影響下對重復博弈進行方式形成趨于一致的規范預期,從而產生具有自我實施性質的相關治理制度安排的過程?；诖?本文將使用博弈制度框架從內生性視角分析城市數字治理趨勢重塑利益格局的制度演變過程,將展開的研究有:(1)區分城市數字治理中政府、城市居民和以企業為代表的經濟社會三類主體,(14)徐曉林、劉勇: 《數字治理對城市政府善治的影響研究》,《公共管理學報》,2006 年第 1 期。(15)黃建偉、陳玲玲: 《國內數字治理研究進展與未來展望》,《理論與改革》,2019 年第 1 期?？疾煳⒂^角度下這三類主體在數字社會中的組織結構轉變、公共權力結構重構等權責配置問題,重在演繹宏觀制度安排的內生性過程。(2)構建城市數字治理政府與城市居民、政府與企業的關聯博弈,考察數字治理特征對博弈關系的影響,分析可能產生的均衡結果。(3)考慮制度路徑依賴性,解釋相對固化的權力結構和變化較快的市場行為,提出城市數字治理需關注的重心。

二、城市數字治理的博弈制度分析框架

可以明晰的是,無論是傳統的治理理論還是數字技術重構的治理內涵,多元主體的互動關系始終是探討治理問題的基礎。在治理范式下,城市數字治理旨在優化公共事務的處理流程并實現不同組織之間的協同聯動,(16)王晨:《基于公共價值的城市數字治理:理論闡釋與實踐路徑》,《理論學刊》,2022年第4期。涉及到各類資源的整合以及權力分配,由此體現了治理是一種多元主體參與的持續性過程和制度安排。在博弈論的視野中,“制度本質是參與人關于博弈重復進行的方式的共有信念的自我維系系統和博弈均衡的概要表征,博弈規則由博弈參與人的策略互動產生并自我實施”。(17)青木昌彥:《比較制度分析》,周黎安譯,上海遠東出版社2001版,第28-29頁。博弈規則由參與人互動內生,這種互動進行社會構建并產生制度之后,制度又成為約束參與人決策的外在條件。在博弈過程中,將會有多樣因素影響均衡結果,決定了城市數字治理演變軌跡。這一觀點突出了制度的內生性特征、與參與人相關的普遍性特征和多重性特征。

個體行為是社會組織形態形成的基礎,就城市數字治理而言,數字化變革引發的利益配置格局的變化是每一個治理主體決策變化的結果,因此涉及多元利益相關者之間的互動博弈。治理主體互動過程即可視為一個制度化的過程,涉及法律法規等自上而下的制度安排,也涉及利益相關者之間形成的規范準則等非正式性制度安排。將城市數字治理置于博弈論的制度框架考慮主體互動關系的博弈性質,有利于從制度內生性和多樣性的視角體現數字化變革下宏觀治理方式與微觀個體行為之間的聯系。

首先構建一個一般性框架,分析的基本單元是博弈的域,(18)六種基本域的類型:共用資源、交易(經濟交換)、組織、社會交換、政體和一般性組織。由參與人集合和每個參與人在隨后各個時期所面臨的可行的行動集組成。(19)Hurwicz L. wonid, “Institutions as Families of Game Forms”,The Japanese Economic Review, vol.47, no.2 (June 1996), pp.113-132.其中,Ai包含了所有參與人N可行的行動集合,并構成影響參與人福利狀態的行動組合集A,最終表征為可觀察的后果函數φ。博弈形式由參與人集合、技術可行集和后果函數組成,定義了博弈的外生性規則。

N={1,2,…,n}=參與人集合

Ai={ai}=參與人i行動的技術可行集

A=×iAi={a}={a1,…,a_i,…,a_n}=行動組合的技術可行集

Ω={ω}=物質上可行的a可觀察的后果集合

φ:A→Ω=賦予每一個屬于A的以屬于Ω的ω=φ(a)的后果函數

(一)城市數字治理主體博弈的宏觀過程

參與人在博弈中的實際行動決策不一定是可觀察的,因此參與人根據對他人行動的預期和往期經驗進行決策。 假定利益相關者每期根據上一期行動組合可觀察的結果來選擇一項行動。那么,參與人在每一時期t根據行動決策規則si:Ω→Ai(i∈N)選擇的行動將使得對所有的i,ai(t+1)=si(ω(t)),對于所有的t,a(t+1)=s(ω(t))=sφ(a(t))=F(a(t))。當博弈狀態趨于穩定時,a(t)=a(t+1)=a(t+2)=…=a*,這里a*=F(a*)。這時,參與人的行動趨于一致,該域的內在狀態為穩態均衡。這種均衡狀態表現為治理主體之間有一個相對穩定的組織結構,并且取決于參與人往期的行動決策。例如,在數字治理中,美國在數字監管領域由各行業機構制定市場規則,歐盟地區則采用設置條款的方式對數字市場行為進行約束。(20)李昊林等:《中美歐內部數字治理格局比較研究》,《中國科學院院刊》,2022年第10期。這種制度安排源于美國在傳統城市治理結構中普遍納入非政府性組織,而歐盟的一體化以契約為紐帶,體現了F(a*)穩態實質是由不斷演化完善的行動決策si形成的。以上城市數字治理利益相關者相關的博弈結構可以用表1科斯盒子來表示。

表1 城市數字治理博弈系統結構的科斯盒子

(二)城市數字治理主體博弈的實施機制

博弈均衡的自我實施依靠利益相關者在重復博弈過程中演化出共有的規范預期實現,以子博弈均衡形式體現。子博弈是博弈系統在時期t內在狀態為a(t)后的一種博弈方式,假定δ=1,Ω=A,ω=a(t),即參與人跨期完成行動策略決策并一次性選擇其策略行動,相應的策略組合為s(·)={s1(·),…,si(·),…,sn(·)}。子博弈的內在狀態相應表示為s(τ:a(t)),說明參與人在τ>t時期按策略組合s進行。對于τt時期后,參與人的策略行動將趨于一致,持續互動形成的規范預期對治理行為形成事前約束,治理主體在數字化社會中對公共服務更高的要求促使數字市場行為監管、秩序建構及治理理念的完善,正式或非正式的治理規則在這個過程中形成。城市服務逐漸展現出精細化特征,如上海城運系統運用數字技術推出一套城市運行體征指標體系,利用數字算法分析城市自組織過程中地理、人口、生態環境等多源異構信息數據,對城市建設開展合理布局。

(三)城市數字治理主體博弈的微觀行為

從博弈的微觀行為角度來看,被選擇的行動對于參與人而言是最優的,偏離均衡結果的策略是非理性的,在城市數字治理主體博弈中則體現為數字治理主體的決策規則以效用最大化為導向。在子博弈中,令σ-i(·):A→A-i為參與人關于其他人策略的預期,參與人的固定貼現因子δ上相應的報酬(效用)流量函數定義為ui,假定所有參與人關于其他人策略的預期均與他們的實際策略相一致,且對于所有a(t)、t、i,每個參與人的策略最佳。那么就存在sP=Si,

(2-1)

(2-2)

這樣的決策規則組合sP即為子博弈精煉均衡,它表示博弈決策結果是以實際策略函數與對他人的策略預期函數表示的效用函數最大化情況下的參與策略組合。在正式利益激勵中,產權理論表明在市場經濟外部性基礎上私有產權體系是創造更高效益的有效激勵機制,擁有所有權即擁有收益權。(21)Dahlman Carl J., “The Problem of Externality”, The Journal of Law and Economics, vol. 22,no.1 (April 1979): pp.141-162.而數字產品的重要特征在于復制成本為零、信息具有非競爭性,數據要素成為一定程度上的公共產品,其所有權與收益權分離。大數據的集成性和公共性使數字治理以提高資源配置效率的方式來實現效益,私有產權結構在數字治理中被淡化,產權機制影響個體決策的作用路徑也隨數據開放界限變得模糊而改變。(22)陳曉紅等:《數字經濟理論體系與研究展望》,《管理世界》,2022年第2期。在交易成本方面,城市治理數字化交易成本的降低直觀地表現為治理主體之間以網絡連接的互動模式上,個體訴求通過信息技術轉化為數字符號語言,(23)向玉瓊、謝新水:《數字孿生城市治理:變革、困境與對策》,《電子政務》,2021年第10期。城市微觀個體參與治理的門檻和壁壘被打破。信息搜尋成本的降低也重塑了建立在信息不對稱基礎上交易成本理論的內涵,交易成本的作用路徑可通過結合資源的再分配與市場內競爭的約束,引導有限理性的個體通過反思組成新的行動集合,促進預期治理目的達成。

城市數字治理的博弈制度分析框架如下圖1所示。制度內生于參與人根據重復博弈進行方式的一致規范預期而產生的策略行動,并在博弈內生變量相互強化和約束中指導參與人發現均衡。在此分析框架下有兩個基本問題,一是整體性制度安排的多樣性可視為多重均衡,即制度的共時性問題。二是不斷變化的環境下新均衡結果的再生可理解為制度變遷,即制度的歷時性問題。

圖1 城市數字治理的博弈制度分析框架

三、城市數字治理的關聯域博弈分析

博弈制度分析框架體現了治理制度安排宏觀邏輯與微觀行為的相互作用路徑。治理制度具有共時關聯的性質,即現有制度是由參與人決策所決定的,制度形成后又會在后續的博弈中不斷影響參與人的決策行為,制約參與人在特定場域的相互作用。一般意義上的城市治理考慮政府-社會-市場三類主體在空間資源配置上的利益關系。就城市數字治理而言,主體利益關系隨著數字要素的介入而重新界定。延續博弈論的邏輯,由于治理互動過程是制度化過程,政府是制度安排最終的實施主體,構建政府與城市居民之間的博弈、政府與企業之間的博弈,解釋各主體在治理形態嬗變過程中的相互作用關系以及關聯域內可能出現的多樣性結果。

(一)政府與城市居民進行博弈的城市數字治理政治交換域

隨著互聯網的普及以及城市公共服務的數字化轉型,數字經濟的本質特征在于數據取代物質資本成為了關鍵的生產要素,(24)陳曉紅等:《數字經濟理論體系與研究展望》,《管理世界》,2022年第2期。信息產品具有非排他性,愈來愈多的公眾參與到治理過程中。政府需要考慮城市居民的利益和需求,在數字治理中政府可以通過數據收集和分析了解市民訴求。城市居民希望政府能夠提供高效的公共服務、改善城市生活質量并保障城市居民的合法權益。數據作為配置的基礎資源在自由流動過程中帶來了權力的生產和轉移,主導權往往掌握在更加強勢的組織手里。(25)李齊:《數字時代的權力生產與政府責任》,《中國行政管理》,2019年第11期。數字治理是否重構了公共權力關系到數字治理賦能公眾參與的有效性。

建立一個簡單政治交換域,包含城市數字治理兩類參與人,政府以及兩個城市居民X和Y。(26)Weingast B. R, “Constitutions as Governance Structures: The Political Foundations of Secure Markets”, Journal of Institutional and Theoretical Economics, vol.149, no.1 (March 1993), pp.286-311.假定,如果政府能將其作用限制在為城市居民提供最大限度的公共價值上,它需要的成本為2t,該成本來自于稅收,每人獲得的效用為Γ,承擔的稅收成本為t。假定政府為了獲取α額外收益,向參與人X增收額外稅費,轉移X的部分財富。信息共享與數據隱私是數字社會的一體兩面,數字化治理需要不斷將采集的個體微觀數據轉化為城市建設所需的可處理的符號化信息,引發個體隱私權問題。受到傳統科層制的制度邏輯影響,公共部門在推進城市數字化治理時不完全以技術效率導向,為滿足任務或者尋求政策偏向競相開發城市數字運用場景,數字化公共服務就將成為表面光鮮的空中閣樓,未能真正滿足城市居民需求。(27)鐘偉軍:《公民即用戶:政府數字化轉型的邏輯、路徑與反思》,《中國行政管理》,2019 年第 10 期。(28)吳曉林:《技術賦能與科層規制——技術治理中的政治邏輯》,《廣西師范大學學報》(哲學社會科學版),2020年第2期。政府可采取的行動集為{謀利,不謀利},城市居民可采取的行動集為{抵制,默許}。每個居民抵制政府的成本為c,不依賴于其他個體行動。如果X與Y聯合抵制政府謀利行為,那么政府對X的謀利行為則會失敗,政府將承擔巨額的成本C。如果Y不合作,政府將會從謀利行為中獲取α的額外收益。暫定政府的謀利行為會對城市發展產生影響,造成私人部門效率損失2Δ,這部分損失由X和Y共同承擔。相應的博弈結果可由表2的報酬矩陣表示,其中行(列)表示被謀利的城市居民X(未被謀利的居民Y)的策略,矩陣內三個數分別代表城市政府、X、Y的報酬。

表2 城市數字治理政治交換博弈的報酬結構

考慮城市居民就政府謀利行為是否能共同抵制的問題。1. 如果Y與X合作抵制的成本大于造成的效率損失,即Δ-c<0。個人無法協調抵制活動, {謀利,默認,默認}策略組合則成為納什均衡結果,政府將持續其謀利行為。2. 如果Δ-c>0,即Y與X合作抵制的成本小于造成的效率損失,此時與X合作符合Y的利益。城市數字治理中“去結構化”的信息交流平臺降低了主體間互動成本,體現在網絡打破了物理空間限制,線上平臺提供了公眾參與的渠道并催生社群文化,為社會治理共同體的形成提供可能。如杭州“西湖碼”政務平臺開發了公眾報送治理需求的渠道,居民可以共同反應需求并影響政府考核結果,形成有效約束。(29)郁建興、樊靚:《數字技術賦能社會治理及其限度——以杭州城市大腦為分析對象》,《經濟社會體制比較》,2022年第1期。但謀利的額外收益大于抵制的總成本時,即Δ-c<α,政府會愿意支付s的報酬以謀利,影響Y的抵制行為,那么{謀利,默認,默認}也可能成為最終策略結果,這將發展為一種勾結行為。

政府與城市居民博弈具有多重均衡結果,數字治理市場發展程度和宏觀制度邏輯都將影響最終的治理制度安排,通過博弈分析可知,提高公眾參與有效性具有兩種可能路徑。一是基于數字信息公共品性質的社會組織成本的下降能否抗衡掌握數據權力的政府的政策成本下降。受數字化影響的結構性社會資本與認知型社會資本對參與人策略行為的改變程度決定了公眾對治理制度安排的選擇。二是城市居民抵制行為是否具有正式制度安排保障。為滿足政府與私人利益的兼容,參與人可采取的行動集的一致性以及政府對參與人特質信息的缺乏顯得更為重要,數據產權需要在治理制度安排中明確界定。所有參與人都面臨一樣的被侵權概率的可信威脅將促使城市居民協同一致采取合作抵制行為,在博弈中形成規范預期并對政府行為產生約束。政府對保護產權的信念是可靠時更能促使公眾有效參與治理,也是決定第一種路徑有效性的制度基礎。

(二)政府與企業進行博弈的城市數字治理政治經濟域

傳統城市治理博弈關系主要包括政府與政府的博弈、政府與第三方組織的博弈,其中第三方組織是協調多方治理主體的中介角色,如長三角城市群治理中的長三角合作室。隨著城市治理的數字化發展,企業逐漸參與到治理過程中,動機在于企業與公眾利益聯系在一起可以使企業獲得聲譽機制,結合數字要素的內生性特征擴大企業的增值空間。(30)Goldfarb Avi And Catherine Tucker, “Digital Economics”,Journal of Economic Literature, vol.57, no.1 (March 2019), pp.3-43.阿里巴巴的ET城市大腦、華為的城市神經等城市“智慧大腦”方案都是企業參與到城市治理的體現。企業提供了城市數字化運行所需的云服務、云計算以及眾多虛擬和現實產品,承擔提供公共服務的職能,傳統的政府與市場治理的邊界發生了改變。(31)江小涓:《大數據時代的政府管理與服務:提升能力及應對挑戰》,《中國行政管理》,2018年第9期。企業權力的擴張引發了城市數字治理中 “公權”與“私權”邊界權衡的問題。

為分析城市數字治理中政府與企業之間的關系,構建由政府和企業組成的政治經濟域。(32)Qian Yingyi and Gérard Roland, “Federalism and the Soft Budget Constraint”, The American Economic Review, vol.88, no.5 (December 1998), pp.1143-1162.在城市數字治理問題上,政府與企業的效用目標不盡一致,企業以自身盈利最大化角度出發,政府則需承擔城市公共服務最大化的職責,雙方具有營利性與公共性的激勵不相容。由于數字活動易于被儲存和記錄,企業可以通過搭建平臺的方式進行全方位的數據收集整合和分析,基于個體偏好進行精準投放。上升到治理制度層面,企業這種行為隱含著對主體自我意識的重塑,從而內生地利用數字技術構建治理規則。這種影響若擁有超越政府行政的能力,則會對政府權力產生侵蝕,企業可采取 {侵蝕,不侵蝕}策略行動組合。由于政府獲取信息成本以及監管成本較大,政府并不一定能有效制止壟斷行為,面對企業的策略,政府可以選擇是否進行監管,產生{監管,不監管}策略組合。令R1為不侵蝕時政府的收益,R2為不侵蝕時企業的收益,R3為侵蝕時企業的收益;C1為政府監管的成本,C2為企業不侵蝕時的成本,可理解為損失的收益,C3為企業侵蝕時的技術成本,C4為企業侵蝕時被監管的處罰成本。城市數字治理中政府與企業策略選擇的博弈報酬矩陣如表3所示。

表3 城市數字治理政治經濟域博弈的報酬結構

如果政府無法有效鑒別侵蝕行為,企業選擇侵蝕面臨的監管處罰成本為0,要防止企業侵蝕權力行為的發生,就必須要使侵蝕的技術成本C3大于不侵蝕時損失的收益C2。而一旦企業的行為無法有效被監管,不侵蝕成本C2大于侵蝕的技術成本C3,企業參與城市數字治理的有效約束將不被滿足。即這種情況下,企業選擇不侵蝕時政府的最優策略是不監管;企業選擇侵蝕時政府的最優策略是監管,政府不監管的博弈結果是企業會選擇更大收益的侵蝕行為。與政府進行城市數字治理合作的企業如果掌握技術結構性壟斷,具有超越政治結構的價值攫取能力,則會引發 “技術利維坦”下的治理權力擴張。(33)范如國:《平臺技術賦能、公共博弈與復雜適應性治理》,《中國社會科學》,2021年第12期。假定政府愿意花費高額成本進行監管,那么企業不僅需要花費技術成本,還面臨著監管處罰成本,最優策略是選擇不侵蝕。就數字治理中政府與企業各自的性質來說,政府具有公權力,直接影響顯性的資源配置。企業具備隱性的“私權力”,在對城市全場景服務進行數字技術支持的同時,也會對社會結構和生產組織方式產生間接影響。此外,由于企業是市場的直接參與方,交易者在數字市場上的重復互動博弈將內生地幫助企業實現治理規則的自我優化,彌補了信息社會政府規制的不足。兩種內部規則運行方式的不同導致政府監管的成本是巨大的。企業侵蝕政府不監管的博弈均衡一旦持續下去,博弈結構將趨于復雜。(34)這里只討論了政府與企業的一階段博弈,在不同的城市數字治理階段,企業的侵蝕能力會不斷改變,政府的監管能力也需適應性增強。政府與企業之間的復雜關系將會使兩者博弈進行動態演化,將涉及到多階段動態博弈。

博弈分析表明在城市數字治理政府與企業的博弈關系中,所需考慮的第一個問題是企業利用數字技術實現權力擴張。企業具有數字空間和物理空間的雙重優勢,數字技術影響了傳統產業組織范式下的企業擴張路徑,數字型企業更易于通過信息技術實現壟斷。企業的權力若是超出市場性質以及公共職責之外,可能會帶來一定的政治風險和社會風險?；诖?第二個問題在于是否能夠建立有效的數字監管機制以適應日趨復雜的城市數字治理。巨大的監管成本是博弈無法達成{不侵蝕,不監管}最優均衡解的重要原因。相對于穩定的制度安排,企業在數字市場中的行為變化較快。中國在實踐過程中展現了應用驅動的城市數字治理發展模式,智慧城市的建設充分發揮了數字技術的實用性,但是在監管規范上卻存在著滯后和不完善的問題。(35)陳水生:《邁向數字時代的城市智慧治理:內在理路與轉型路徑》,《上海行政學院學報》,2021年第5期。由于企業在數字時代更加廣泛地參與了數字治理,政府需要警惕技術與制度不對稱的博弈演化關系帶來的風險。(36)王芳、郭雷:《數字化社會的系統復雜性研究》,《管理世界》,2022年第9期。

四、城市數字治理的歷時性制度關聯

博弈制度分析框架下城市數字治理主體博弈的多重均衡體現了制度的多樣性,治理的制度安排不再是外生變量,而是內生于參與人策略選擇的結果。傳統治理向數字治理轉型過程中,參與人受到外部沖擊及內在危機的影響,會競相調整策略行動,城市數字治理博弈除了存在共時關聯外,還存在著歷時性關聯。這意味著舊有的治理機制會影響現有治理制度的選擇或是直接創造新的治理制度。政治交換域的均衡決策規則相對而言較為穩固,而經濟交換域的博弈形式變化較快。

對于政治交換域而言,參與人受到權力結構的影響,權力結構是制度環境中政治制度結構的一部分,與是否存在公眾參與的制度安排有關。自上而下的制度安排是宏觀層面的,博弈參與人要改變治理組織形態不僅需要巨大的變革成本,而且要求博弈內在結構的變化。數字經濟的一個內生特性是信息成本趨向于零,(37)張文魁:《數字經濟的內生特性與產業組織》,《管理世界》,2022年第7期。因此它可以突破傳統層級制度的弊端——嚴格的等級制度及部門間的信息壁壘。大數據作為關鍵投入品在城市治理中建立了一套信息共享的系統,如杭州“城市大腦”建設方案陳列了城市應用場景所需的各個模塊,數據資源不只在政府內部循環流動,更可以實現社會化共享共用,進一步為公共治理復合賦能。(38)阿里云“城市大腦白皮書3.0”,https://www.aliyun.com/analyst-reports/analyst-reports/whitepaper-citybrain-3,訪問時間:2023年4月4日。

然而信息共享存在一定的內在局限性,居民參與程度的提高可能會流于表面,本就等級分明的舊有權力結構反而得到進一步固化。數字治理作為一種新的治理方式,從原有的城市治理機制中解放出來,以往依賴集中人事管理的信息分享方式所具備的效率優勢遞減,治理主體將創造一種新的制度來治理政治交換域內的交易。但是由于參與人的相對重疊,在產生新關聯的同時,舊有的治理制度安排將會以一種同構的嵌入方式在后續的制度特征上留下印記。轉型階段的路徑依賴性是不可忽略的,以制度演化內生性的角度,真正的挑戰在于能否演化出一種適應數字時代的治理機制,在必要時仍然保留原有制度安排。如果政府認為新的治理機制帶來不利于自身利益的挑戰,那么它也將利用自己的權力為利益集團服務,數字治理帶來的正向反饋也許會被消磨。政府與城市居民博弈的分析結果表明參與人可采取行動集的一致性以及政府對參與人特質信息的缺乏是政府不侵權的可信威脅條件。有效的產權界定不僅應明晰數據所屬權,更需考慮誰應為數據使用權擔負更多責任的問題,以法治為基礎的治理機制與競爭性市場存在內在的反饋機制,有效的產權體系才能為技術創新帶來的機遇提供制度多樣性的可能。

對于經濟交換域而言,當市場經濟環境發生變動時,博弈參與主體在市場中的行為會內生地發生變化。與參與人和經濟活動范圍相關的信息結構隨著技術進步而重新界定和擴張,博弈的參數特征也將轉型甚至重構。與權力結構因為路徑依賴而相對固化的情形不同,網絡沒有明顯邊界的特點使得參與治理的邊界變得模糊,企業承擔了部分公共服務,城市居民也一定程度上參與到企業產品服務的創造過程中。值得爭議的問題在于企業的營利性與公共服務的公共性之間是否存在沖突,(39)王鋒:《從治理到被治理:論基于數字平臺型企業的社會治理》,《浙江學刊》,2022年第4期。企業在新經濟形態下顛覆了傳統的經濟學運行邏輯,面臨著向下的供給曲線以及向上的需求曲線,由于數據資源的可重復利用性,數據資源消耗越多價值越高,制造得越多再次制造就更容易,供給量越大價格越低。(40)戚聿東、李穎:《新經濟與規制改革》,《中國工業經濟》,2018年第3期。企業壟斷擴張的方式不再是攫取更大的市場份額,而是通過自我優待、差異化定價、排斥競爭等新式行為實現。由于數字型企業具備很強的迭代性,他們面臨著市場更新換代的風險,需要不斷將壟斷租金投入到創新中去,數字經濟帶來的壟斷特性是內生于市場競爭之中的。(41)江小涓、黃穎軒:《數字時代的市場秩序、市場監管與平臺治理》,《經濟研究》,2021年第12期。就數字型企業的公共性而言,不置可否,企業以自身盈利目的出發,但是新經濟下信譽機制的作用被放大,透明的評價體系使得企業需要擴大用戶群體從而獲取對其有利的數據資源,信譽機制就成為了盈利的內在實施約束。信譽機制逐漸發揮作用后,正式的市場運行機制將會作為博弈的可觀察路徑出現。數字治理所需警惕的并非壟斷行為本身,而是數據算法不斷擴張后可能會帶來的信息安全風險。

浪潮般涌入的數字技術對經濟社會的影響滲入到方方面面,其中蘊藏的機遇和挑戰是時代必然的產物。傳統的治理結構受到制度安排路徑依賴的影響相對固化,要徹底改變治理組織形態需要花費巨大的變革成本,這未必能在一朝一夕實現。數字經濟以其強烈的內生特性為我們探尋新道路提供了一種可能,城市數字治理需要一定時間演化出新的治理結構,政府應建立起互補性制度安排,如完善數字平臺監管體系、金融市場規范、公共治理制度等方面的相關規則,以適配不斷發展的數字技術。

五、結語

城市數字治理強調數字化影響下治理主體互動關系的變化,涉及權力結構配置及利益配置,因此城市數字治理具備協調博弈的性質。本文在博弈制度分析框架下研究城市數字治理中政府與城市居民博弈、政府與企業博弈的可能均衡結果,探討數字治理制度歷時性關聯的重構與挑戰,相應的結論和啟示如下:

第一,數字社會產權結構和交易成本內涵的變化是影響以效用最大化為導向的主體策略選擇的機制。博弈論視野下城市數字治理體現的制度邏輯反映了宏觀制度安排與微觀個體行為之間的聯系,治理相關的制度安排內生于主體的策略互動中。這有助于解釋國家城市數字治理模式為何不同,中國在數字技術領域具有強大的創新能力和市場規模,城市數字治理處于快速發展階段,許多城市正在積極推進數字化轉型,政府在數字治理上更加強調數字技術的迅速跟進和發展。而在歐美國家,城市數字治理相對較早開始,更加注重成熟的數字治理模式的建立和優化。(42)楊巨聲、胡國鵬、關陣:《國內外數字治理研究的橫向分野與縱向演進—基于文獻計量和知識圖譜分析》,《科學決策》,2023年第1期。宏觀制度安排與微觀個體行為之間存在著相互強化相互約束的作用路徑,發展出合適的城市數字治理機制需要考慮制度的歷史路徑以及超越治理組織域的整體性制度安排。

第二,城市數字治理涉及政府-企業-居民三類主體的權責關系配置,需考慮權力侵蝕的復雜性和數字監管機制的完善性。政府與企業之間的博弈關系主要體現在政府監管與企業創新之間的平衡。政府與追求利益最大化的企業博弈時,需警惕企業利用技術壟斷實現權力擴張,這對政府建立有效的數字監管機制以適應日趨復雜的城市數字治理提出了更高的要求。政府與居民之間的博弈關系主要體現在政府決策與公眾參與之間的平衡。數字化社交媒體和在線討論平臺為居民提供了交流和表達意見的渠道,公眾參與的有效性需要考慮社會組織成本的下降能否抗衡掌握數據權力的政府的政策成本下降,政府在利用數字技術提供高效的公共服務、改善城市生活質量的同時,也需要提供正式制度安排以保障個體數據合法權益。

第三,城市數字治理制度除了不同域之間的共時關聯,也存在著歷時性關聯,即原有的治理機制會影響現有治理制度的選擇或是直接創造新的治理制度。政治交換域的均衡決策規則受制度路徑依賴性的影響相對穩固,從這一角度看,現有文獻所探討的數字治理是否能重塑政府主導局面的答案是,中國數字治理在組織結構方面仍具有一定的局限性,技術無法解決制度層面的整合障礙。(43)吳曉林:《技術賦能與科層規制——技術治理中的政治邏輯》,《廣西師范大學學報》( 哲學社會科學版),2020年第2期。而經濟交換域的博弈形式在數字市場影響下變化較快,與參與人和經濟活動范圍相關的信息結構會隨著技術進步而重新界定和擴張。受益于數字市場機制和企業創新模式,智能化服務在城市中越來越普遍并為城市居民提供了高效便捷的生活方式。中央政府需要發揮企業作為市場角色的積極作用,培育互補性制度環境實現公共價值導向的治理思維與更新迭代的數字技術有效融合,同時需警惕數字治理帶來的數據算法安全風險?！?/p>