人口負增長時代的中國人口治理策略研究
——基于歷史性與反思性視角

□ 王 軍

一、引言:現代化進程中的人口與發展

黨的二十大報告將人口規模巨大作為中國式現代化的首要特征。(1)習近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》,人民出版社2022年版,第22頁。自19世紀中葉鴉片戰爭以來,無數志士仁人為中國這一世界第一人口大國如何自立自強于世界民族之林而拋頭顱、灑熱血。尤其新中國成立以來,全國各族人民在中國共產黨的堅強領導下,經歷了從前30年“站起來”、改革開放以來“富起來”以及新時代以來“強起來”的轉變。在此期間,國家致力的民生焦點也從解決人民群眾的吃飯問題轉變為滿足人民對美好生活的向往,建成了世界上規模最大的教育體系、社會保障體系、醫療衛生體系。

在人口規模巨大的中國當前成就的取得來之不易,而要在本世紀中葉全面建成社會主義現代化強國,規模巨大的人口特征同樣伴隨著戰略性機遇和挑戰。2023年5月二十屆中央財經委員會第一次會議強調指出,要以人口高質量發展支撐中國式現代化。(2)新華社:《以人口高質量發展支撐中國式現代化》,2023年5月8日,中國政府網,http://www.gov.cn/yaowen/2023-05/08/content_5754508.htm?？梢钥闯?人口高質量發展已被看作是實現中國式現代化的戰略性推動力量。而如何實現規模巨大的人口高質量發展,已成為當前政府和社會各界普遍關注并亟待解決的關鍵問題,學術界對此更是責無旁貸。

作為世界第一人口大國和最大發展中國家,中國于20世紀70年代初開始將人口發展納入國民經濟發展總體規劃,并先后實施了“晚、稀、少”人口政策、以獨生子女為主的人口政策、“單獨二孩”政策、“全面兩孩”政策以及當前的三孩政策。(3)王軍、劉軍強:《在分歧中尋找共識——中國低生育水平下的人口政策研究與演進》,《社會學研究》,2019年第2期;王軍、李向梅:《中國三孩政策下的低生育形勢、人口政策困境與出路》,《青年探索》,2021年第4期。在人口政策和經濟社會發展兩大因素的共同作用下,中國于20世紀90年代初實現了低生育水平,并于2022年正式邁入了人口負增長進程。以往高生育時期的人口高增長模式經過“低生育與人口低增長并存”模式最終轉變為當前人口負增長模式,并且人口負增長時代同時伴隨著人口的快速老齡化和人口的高度流動性。(4)原新:《人口規模巨大的現代化建設之路》,《人口研究》,2022年第6期。在人口負增長時代,人口負增長、超低生育率、人口過快老齡化、人口高流動性并存并相互疊加,這一人口形態與人口高增長時期和“低生育與人口低增長并存”時期相比存在顯著差異。對中國來說,一方面人口規模依然巨大,另一方面則面臨人口規模不斷縮減、人口生育率持續低迷并且程度不斷加深、人口結構不斷老化、人口流動日趨頻繁、區域以及城鄉差異擴大化等人口風險和挑戰,并進而對經濟、社會、國家競爭力等產生全面、深刻和持久影響。

經濟、社會和人口的新形態和新趨勢客觀上決定了需要全面重新構建人口負增長時代的人口治理體系和策略,而這一新體系和新策略的制定則需要具有歷史性和反思性視角。自20世紀50年代以來,廣大發展中國家的人口治理政策與實踐已經持續了70多年,許多國家其間經歷了從人口過快增長到人口低速增長直至當今人口負增長的大轉變,人口問題本身也經歷了180度的大轉彎,從人口增速過快和生育率過高轉變為當前的人口負增長過快和生育率過低,其中的經驗和教訓亟待進行系統回顧和總結。也只有在回顧以往人口治理歷程并做出深刻反思的基礎上,才有可能避免重蹈覆轍并從根本上跳出“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的人口治理怪圈,切實做到轉變人口與發展理念,從而更好應對人口負增長背景下錯綜復雜的經濟、社會與人口發展形勢。

二、“人口問題”模式:問題界定、應急思維與工程設計視角

在現代國家,經濟成為國家權力運行過程的優先問題,而人口-財富的組合則成為治理理性的首要目標,對人的治理也從具體的個人轉向了對人口現象進行調節。(5)?？?《安全、領土與人口》,錢翰、陳曉徑譯,上海人民出版社2018年版,第8-9頁。作為傳統人口治理政策與實踐的主導范式,“人口問題”模式主要包括人口問題的界定、應急思維和工程設計視角這三個關鍵部分。

(一)“人口問題”的界定標準

首先,“人口問題”的界定標準既包括人口自身發展是否均衡,又涉及人口自身發展與經濟、社會、資源和環境等方面的關系是否和諧。其中,人口自身發展方面的人口問題,主要指人口自身指標是否處于正常范圍內,比如總和生育率是否不低于更替水平、出生性別比是否處于103至107的正常區間等,這些都事關人口自身的可持續發展;人口與經濟、社會、資源和環境等方面的和諧問題,則主要指由于人口數量、結構、素質和分布及其變化對經濟社會和資源環境等造成的影響問題。

其次,“人口問題”的界定范圍具有當前和未來的兩重維度。其中,人口當前狀況(包括人口規模、結構、素質與分布等)一方面作為人口過去發展的歷史累積,另一方面又是人口未來發展與變化的前提和基礎,起著承上啟下的作用。如果人口當前狀況自身出現失衡或者其與經濟社會等外在環境的關系出現問題,那么人口當前狀況就成為一個有待解決的“人口問題”。人口自然發展的未來趨勢是指在不進行人為政策干預的情況下人口發展的未來結果。即使人口發展的現狀自身及其與外在環境的關系不存在問題,但人口自然發展的未來結果自身或其與外在環境之間的關系仍然會出現不均衡或不協調的問題,此時人口自然發展的未來結果本身也會成為一個“人口問題”。

(二)應急思維與工程設計視角

首先,鑒于“人口問題”模式主要用于二戰之后發展中國家的人口治理實踐,其背后體現了較為濃厚的應急思維色彩。這種應急思維以新馬爾薩斯主義作為典型代表,其渲染令人緊張甚至恐懼的“人口危機”意識和緊迫意識,認為發展中國家的人口快速增長問題已經成為影響世界范圍內人類生存和延續的危險因素,如不對其生育率進行緊急遏制,那么不僅將引發全球經濟和能源危機,而且還會導致戰爭、瘟疫、環境災難甚至人類滅亡。(6)Notestein F.W., “The Population Crisis: Reasons for Hope”,Foreign Affairs, vol.46, no.1(October 1967), pp.167-180; Hodgson D., “Demography as Social Science and Policy Science”, Population and Development Review, vol. 9, no. 1 (March 1983), pp.1-34; Lam D., “How the World Survived the Population Bomb: Lessons from 50 Years of Extraordinary Demographic History”,Demography, vol.48, no.4(October 2011), pp.1231-1262.人口治理的應急思維通常偏好較為強烈甚至過度的政策干預(好比“緊急剎車”),并傾向于“治標”而不是“治本”,即只是將某一特定人口問題作為需要緊急干預和處理的突發事件,而不注重對某人口問題的具體成因進行深入細致的分析。也就是說,人口治理的應急思維注重的只是通過強政策干預暫緩該人口問題的不良影響。由于不能正本清源,應急思維主導的人口治理政策與實踐至多只能作為權宜之計(即沒有辦法的辦法),如果長期堅持則可能會導致比原有人口問題更為嚴重的經濟社會后果。(7)Hodgson D., “Demography as Social Science and Policy Science”, Population and Development Review, vol. 9, no. 1 (March 1983), pp.1-34.

其次,以“人口問題”模式為主導的人口治理主張通過工程設計視角來解決人口問題。該視角一般以系統科學、計算機模擬等自然科學作為方法論基礎,將計劃和規劃未來人口發展等同于大壩、公路、鐵路和機場等工程建設。采用工程設計視角往往意味著將“人口問題”更多地聚焦于人口與經濟社會和資源環境的協調方面,而相對忽視了人口自身的均衡發展。(8)宋健、田雪原、于景元、李廣元:《人口預測與人口控制》,人民出版社1982年版,第20頁。并且,在人口與經濟社會和資源環境的協調方面,工程設計視角也主要持單向人口發展觀,主張通過對人口的人為干預和操縱來“迎合”經濟社會發展和資源環境保護的需要,即主要將人口當作可以對其進行任意調整和改造的工具和手段,而沒有將人口自身發展作為目的。

“適度人口”理論通常作為工程設計視角的理論基礎。該理論認為一個國家或地區存在一個對于人均經濟、資源或環境條件來說的最佳人口規模,即所謂“適度人口”規模。(9)王軍、周思瑤:《中國人口長期發展戰略與未來人口政策選擇》,《青年探索》,2021年第1期。以此為基礎,工程設計視角則進一步主張需要通過強政策干預來使得未來人口發展能夠實現逐漸趨近于這一所謂的“適度人口”規模目標。例如,有學者提出了“生育率U型軌跡”戰略。(10)王軍:《中國三孩政策下的超低生育率與人口發展理念迷思》,《中國研究》,2023年總第29期。具體來說,首先通過政策干預迅速降低高生育率并在一定年限內維持較低生育率從而使得人口盡快達到峰值,然后繼續維持該政策并通過一定時期的人口負增長實現人口規模趨近于“適度人口”規模的目標,最后再通過新的政策干預來將生育率重新提升至更替水平從而實現人口年齡結構均衡的“適度人口”規模?？梢钥闯?工程設計視角是倡導先人為設計出所謂的未來人口發展最優目標以及實現這一目標的最優軌跡,然后通過強政策干預來使得未來實際人口發展能夠按照這一最優軌跡發展來逐漸趨近于最優目標。

三、以“人口問題”模式為主導的發展中國家既往人口治理實踐

二戰結束以來廣大亞非拉發展中國家進行的現代化實踐為“人口問題”模式提供了從理論探討轉化為人口治理實踐的良好機遇。其中,20世紀50年代至70年代,發展中國家基本處于“高生育、低死亡、高增長”的人口轉變中間階段,其人口治理實踐主要針對本國人口過快增長問題展開,主張通過控制人口過快增長來為工業化、資本積累等創造良好人口環境,從而加快現代化進程;(11)Hodgson D., “Demography as Social Science and Policy Science”, Population and Development Review, vol.9, no.1 (March 1983), pp.1-34.20世紀80年代以來,雖然越來越多的新型工業化國家和發展中國家實現了低生育水平,但由于人口仍在低速增長以及以“人口問題”模式為主導的人口治理思維慣性的存在,許多發展中國家的人口治理理念、戰略和政策仍然基本停留在人口高速增長時期,此時以“人口問題”模式為主導的人口治理的局限性也更加凸顯。

(一)人口高增長時期:“人口爆炸”與人口控制

二戰之后,由于經濟社會的重建和公共衛生條件及醫療技術的進步,廣大發展中國家的人口死亡率快速且大幅下降而生育率則相對居高不下,由此導致了世界人口出現了快速上漲勢頭。1963年世界人口年度增長率達到了2.2%,這意味著如果一直保持該增長率那么世界人口將在32年后翻一番,而之前從公元1世紀到1959年的四次人口翻一番的時間則分別為1200年、500年、150年和70年。(12)Lam D., “How the World Survived the Population Bomb: Lessons From 50 Years of Extraordinary Demographic History”, Demography, vol.48, no.4(October 2011), pp.1231-1262.當時學者將20世紀60年代的這種史無前例的快速人口增長率稱之為 “人口爆炸”或“人口危機”。(13)Notestein F.W, “The Population Crisis: Reasons for Hope”, Foreign Affairs, vol.46, no.1(October 1967), pp.167-180.

在二戰之后發展中國家人口的實際發展情況和西方發達國家基于自身利益的考量這雙重合力之下,發展中國家的人口治理問題成為當時的關注焦點,而“人口爆炸”也被形容為發展中國家人口高增長時期人口問題的主要特征。以1968年出版的《人口爆炸》和1972年出版的《增長的極限》為代表的新馬爾薩斯主義將二戰以后發展中國家的快速人口增長界定為一個非常嚴重的問題,認為人口的快速增長不僅已經給經濟發展和資源環境保護帶來沉重壓力,而且未來甚至會帶來大范圍饑荒、經濟增長停滯、資源消耗殆盡和環境全面惡化。(14)Ehrlich P.R., 1968, The Population Bomb, New York: Ballantine Books,1968, pp.214-220; Meadows D. and Randers J. and Meadows D., Limits to Growth: The 30-Year Update, London: Earthscan, 1996, pp.164-179.此時,人口快速增長不僅被明確界定為發展中國家面臨的嚴峻人口問題,而且從人口問題進一步演化為人口危機,即人口快速增長問題如果不盡快加以解決,那么未來將會導致經濟、資源和生態系統的全面崩潰,從而嚴重危及人類的生存和福祉。(15)Lam D., “How the World Survived the Population Bomb: Lessons From 50 Years of Extraordinary Demographic History”, Demography, vol.48, no.4(October 2011), pp.1231-1262.

在人口問題界定和人口危機渲染的基礎上,新馬爾薩斯主義者進而提出要立即采取果斷措施,對當時發展中國家快速增長的人口狀況進行政策干預和人為控制,以期通過徹底改變人口未來發展軌跡來避免經濟停滯、資源耗竭等災難的發生。這種主張的背后充分體現了應急思維和工程設計視角。例如,《增長的極限》由歐美各大名校和著名研究機構的自然科學家和工程科學家組成的研究團隊(即“羅馬俱樂部”)合作完成,并采用了當時最為先進的系統動力學、計算機模擬等技術手段,通過大量數據來推演出未來經濟、人口、資源和環境未來發展軌跡,并認為通過對人口進行直接干預(比如限制家庭子女數量)可以有效避免未來災難的發生。(16)Meadows D. and Randers J. and Meadows D., Limits to Growth: The 30-Year Update, London: Earthscan, 1996, pp.129-179.

人口治理舉措方面,20世紀50年代至70年代發展中國家的人口治理呈現出明顯的“輸入型”特征,即此時的人口政策基本直接采用了西方發達國家給出的方案,甚至連發展中國家人口治理實踐本身也基本由歐美國家主導。(17)Demeny P. , “Population Policy and the Demographic Transition: Performance, Prospects, and Options”, Population and Development Review, vol.37, , Demographic Transition and Its Consequences (2011), pp.249-274.而西方發達國家給出的“藥方”基本是速效藥,主張通過對人口的直接干預和操縱來促進發展中國家的經濟發展從而加快其現代化進程和保障其國家政權穩定。

1974年在羅馬尼亞首都布加勒斯特召開的聯合國第一次人口與發展大會明確倡議發展中國家政府應將人口控制指標納入本國經濟社會發展規劃,并采取適當行動(包括一定程度上的強制性措施)來努力達成這些指標。(18)國家計劃生育委員會外事司(編):《人口與發展國際文獻匯編》,中國人口出版社1995年版,第11頁。1984年召開的聯合國第二次人口與發展大會(即墨西哥城國際人口會議)雖然措辭有所緩和,但仍未改變1974年會議為發展中國家人口治理實踐定下的上述主要政策傾向。(19)國家計劃生育委員會外事司(編):《人口與發展國際文獻匯編》,中國人口出版社1995年版,第57-58頁。聯合國人口基金會、世界銀行和美國國家開發署作為對發展中國家開展國際援助計劃的牽頭機構,普遍實行經濟援助與計劃生育掛鉤的政策取向,倡議發展中國家發展經濟和實行計劃生育并舉。(20)Hodgson D., “Demography as Social Science and Policy Science”, Population and Development Review, vol.9, no.1 (March 1983), pp.1-34.當時主流觀點認為,與發展經濟相比,控制人口快速增長所投入的成本要低得多而且收益更大并且見效更快。(21)Demeny P., “Social Science and Population Policy”, Population and Development Review, vol.14, no.3(September 1988), pp.451-479.

在此背景下,全球計劃生育運動于20世紀50年代興起,并于60年代和70年代達到高潮,印度、孟加拉、韓國、新加坡等眾多發展中國家包括后來的一些新興工業化國家加入了這一運動。(22)Sinding S.W., The Global Family Planning Revolution: Overview and Perspective, edited by Warren C. R. and John A.R., Washington, D.C.: The International Bank for Reconstruction and Development, 2007, pp.1-12.其中,此時期發展中國家的人口治理實踐以印度最為典型并呈現出某些極端特征。比如,印度當時的年度絕育手術最高記錄已經超過了800萬例,僅1976年9月一個月的絕育手術量就超過了170萬例,而這一月度數據與之前十年的年度絕育數量相當。(23)Gwatkin D.R. , “Political Will and Family Planning: The Implications of India’s Emergency Experience”, Population and Development Review, vol.5, no.1(March 1979), pp.29-59.

(二)“低生育與人口低增長并存”時期:理論誤區與思維慣性

從20世紀70年代后期開始,許多發展中國家和新型工業化國家的生育率出現了明顯下降。截至20世紀90年代,包括中國、韓國、新加坡、泰國眾多發展中國家或新型工業化國家已經實現了低生育水平,徹底告別了人口高速增長時代。(24)Bongaarts J. , “Fertility and Reproductive Preferences in Post-Transitional Societies”, Population and Development Review, vol.27, , Supplement: Global Fertility Transition (2001), pp.260-281.1997年全球已經有51個國家和地區處于低生育水平,而其人口占到了世界總人口的44%。(25)郭志剛:《中國的低生育水平及其影響因素》,《人口研究》,2008年第4期。從世界范圍來看,上世紀90年代低生育已經成為眾多國家人口發展的典型特征。

不過,雖然實現了低生育水平,但由于人口正增長慣性低生育階段前期人口仍然處于低速增長階段,即低生育與人口低速增長并存。這使得發展中國家人口治理政策與實踐處于兩難境地。一方面,低生育水平的實現意味著“人口爆炸”的引線已經被拆除,人口危機意識也已明顯減弱;但另一方面,人口仍在低速增長,人口規模仍在持續增大,人口與經濟、社會、資源與環境的關系仍未發生實質改變。這種尷尬處境導致了發展中國家人口與發展政策調整嚴重滯后于人口發展的實際狀況。

對低生育的認識方面,低生育很長一段時期內更多地被看作僅是一個暫時現象。(26)Morgan S.P. , “Is Low Fertility a Twenty-First-Century Demographic Crisis?”, Demography, vol.40, no.4(November 2003), pp.589-603.而生育率至少會向更替水平回歸成為那段時期學術界的主流思維,這也導致低生育時期遵循的依然是人口高速增長時期的理論范式。(27)王軍:《人口負增長背景下人口規模巨大的現代化及其人口發展戰略》,《開放時代》,2023年第4期。這一方面某種程度上反映了人們對低生育現象的認識明顯不足,另一方面又進一步加劇了人口治理政策與實踐的滯后程度。

低生育前期,雖然人口高速增長階段已經遠去,但原有“人口問題”模式仍然在人口治理的理論與實踐中占據主導地位。它主張繼續維持人口高增長時期對人口的直接干預政策(比如繼續嚴格限制生育率),并在人口政策與人口發展戰略這兩方面表現出鮮明特征。

在人口政策方面,低生育前期的人口治理實踐主張原有人口政策(以限制生育作為典型特征)在較長一段時期內維持不變。(28)沈可、王豐、蔡泳:《國際人口政策轉向對中國的啟示》,《國際經濟評論》,2012年第1期。因為雖然人口快速增長作為人口問題已經得到解決,但發展中國家當前人口規模偏大尤其未來人口峰值規模過大已經成為新的人口問題。(29)郭志剛、王軍:《中國人口發展戰略研究中的分歧與演進》,《國際經濟評論》,2020年第4期。也就是說,在“低生育與人口低增長并存”時期,在堅持“人口問題”模式的政策制定者和專業研究者看來,人口問題依然存在,只是其主要矛盾從人口快速增長問題悄悄轉換為當前尤其未來人口規模過大問題,因此應該繼續堅持原有的人口政策(比如繼續限制家庭生育子女數量)來緩解直至最終解決人口規模過大的問題。(30)郭志剛、王軍:《中國人口發展戰略研究中的分歧與演進》,《國際經濟評論》,2020年第4期。

在人口發展戰略方面,人口高速增長時期盛行的人口負增長戰略主張發展中國家應大幅削減現有人口以及未來人口峰值,這種戰略主張作為工程設計視角的典型代表在低生育時期仍然大行其道甚至成為主流戰略思維。(31)郭志剛、王軍:《中國人口發展戰略研究中的分歧與演進》,《國際經濟評論》,2020年第4期。人口負增長戰略以“適度人口”理論作為基礎和支撐。由于“適度人口理論”所采用的人均指標(比如人均GDP或人均工資收入等)一般依據西方發達國家近期或未來標準設置,由此導致相應計算的發展中國家“適度人口”規模一般明顯低于現有人口規模,當然更是遠低于未來峰值人口規模。以“適度人口”理論為依據,人口負增長戰略通常主張發展中國家需要大幅削減現有人口,并采取嚴格的生育限制等政策措施盡可能削減未來人口峰值規模。(32)王軍、周思瑤:《中國人口長期發展戰略與未來人口政策選擇》,《青年探索》,2021年第1期。對于人口負增長戰略的倡導者來說,結束人口快速增長固然重要但還遠遠不夠,更重要的是通過長期保持低生育率甚至極低生育率來盡快達到并盡量壓低人口峰值規模,然后在此基礎上繼續通過長期人口負增長使得未來人口規模趨近于“適度人口”規模。(33)郭志剛、王軍:《中國人口發展戰略研究中的分歧與演進》,《國際經濟評論》,2020年第4期。

四、人口負增長時代的人口治理策略:構建涵蓋理念、戰略和政策的整合性治理體系

中國人口較高速增長時期和“低生育與人口低增長并存”時期分別維持了大約40年和30年時間。從1992年開始,中國首次實現了低生育水平,但由于人口較高速增長時期累積的人口正增長慣性的作用,人口仍維持了大約30年時間的低速增長,并于2022年正式進入人口負增長時代。在此背景下,原有以“人口問題”模式為主導的人口治理的局限性愈加凸顯。為了更好地應對人口負增長時代的機遇與挑戰,人口治理政策與實踐均亟需超越“人口問題”模式,并逐漸構建起涵蓋人口與發展理念、人口發展戰略、人口政策的整合性人口治理體系。

(一)人口負增長時代的嚴峻挑戰

經過低生育初期30多年的醞釀和累積,中國人口負增長時代的人口發展面臨極其嚴峻的風險和挑戰,并主要表現在人口規?？焖倏s減、超低生育率、人口快速老齡化這三個方面。(34)王軍:《人口負增長背景下人口規模巨大的現代化及其人口發展戰略》,《開放時代》,2023年第4期。首先,人口規?？焖倏s減方面,人口負增長很可能不是一個暫時性顯現而是一個漫長的過程,總人口尤其勞動年齡人口等將處于長期衰減過程中。如果說人口高速增長時期人們主要擔心“人口爆炸”的話,那么人口負增長時代應該更為擔心的是所謂“人口內爆”,即人口自身發展的不可持續。(35)Caldwell J.C. “Population: Explosion or Implosion?”, Australian Quarterly, vol.71, no.4(July-August 1999), pp.28-31.從理論上來看,如果人口規?？s減態勢一直持續下去,那么最終走向將是人口的消亡。從更為現實的層面來考慮,勞動年齡人口的大幅萎縮也將給經濟發展、勞動力供給、消費潛力、創新活力、社會保障(養老、醫療)等造成極其嚴峻的風險和挑戰。(36)王廣州、王軍:《中國人口老齡化趨勢的經濟社會影響及公共政策應對》,China Economist,2021年第1期。

其次,超低生育率方面,中國人口進入負增長時代的低生育形勢很可能會更加嚴峻。(37)王廣州、王軍:《中國人口發展的新形勢與新變化研究》,《社會發展研究》,2019年第1期。2014年以來實施的人口政策調整及其生育支持配套政策雖然對于抑制過低生育率起到了一定積極作用,但并未根本上扭轉生育率不斷走低的大趨勢。近年來中國總和生育率更是不斷趨近于1,已經處于極低生育率范圍。從未來趨勢來看,也并沒有看到生育率會顯著回升的跡象。當前三孩政策和生育支持措施只是在一定程度上延緩未來生育率繼續下降的速度和幅度,而超低生育率在未來很可能會進一步走低。(38)王軍、李向梅:《中國三孩政策下的低生育形勢、人口政策困境與出路》,《青年探索》,2021年第4期;王軍、王廣州:《中國三孩政策下的低生育意愿研究及其政策意涵》,《清華大學學報》(哲學社會科學版),2022年第2期。

再次,人口老齡化也將在人口負增長時代明顯提速,尤其2030年至2050年將面臨非常嚴峻的考驗。(39)郭志剛:《清醒認識中國低生育率風險》,《國際經濟評論》,2015年第2期。人口老齡化一方面是醫療衛生條件和生活水平提高導致人均預期壽命提高的結果,另一方面又與低生育率密切相關。中國從1992年實現低生育水平開始就不斷累積人口負增長勢能,目前已經超過30年,期間年輕人口規模和比例的減少導致了人口年齡結構的不斷老化。需要指出,人口老化并不完全等同于老年人口占比這一概念,而是涉及全生命周期人群,比如育齡婦女的老化、勞動力人口的老化,當然也包括老年人口占比提高和老年人口的老化。今后隨著超低生育率的進一步走低,未來人口老化速度還會進一步加快而人口老化幅度也會更加擴大。(40)王廣州、王軍:《中國人口老齡化趨勢的經濟社會影響及公共政策應對》,China Economist,2021年第1期。

(二)人口負增長時代以“人口問題”模式為主導的人口治理的嚴重局限性

作為人口高增長時期和“低生育與人口低增長并存”時期人口治理政策和實踐的主導范式,“人口問題”模式已經顯示出巨大缺陷。這種缺陷主要表現在人口問題界定的主觀性、人口問題解決的有效性、工程設計視角的科學性和可靠性這三個方面。

第一,“人口問題”模式對于人口問題的界定本身存在很大的主觀性甚至隨意性,而在人口負增長時代這一局限性也更加凸顯。繼續采用“人口問題”模式不僅會繼續拖延應對人口負增長的時機,而且還很可能會嚴重誤導人口決策。以目前仍廣泛流行的人口負增長戰略為例,該戰略主張大規模削減人口的主要依據是“適度人口”規模遠低于現有人口規模,但問題是這種所謂的“適度人口”規模是否客觀和可靠?有研究表明,基于食品、糧食、淡水、土地等不同標準有關“適度人口”規模的預測結果往往相差懸殊。(41)王軍、周思瑤:《中國人口長期發展戰略與未來人口政策選擇》,《青年探索》,2021年第1期。如果想要主張大幅削減人口規模,只需得到一個遠低于現有人口規模的“適度人口”規模就好。由于“適度人口”規模的選取標準和計算本身帶有很大的主觀性,想要得到這一結果似乎也并不困難。

另外,人口負增長時代的人口問題本身也經歷了徹底反轉,從人口高速增長時期的“人口爆炸”轉變為當前的“人口內爆”,這令原先限制生育的提倡者倍感尷尬。但是,即使在當前人口負增長和超低生育率形勢下,限制生育的主張仍然大行其道,其背后的核心依據就是前面提到的“適度人口”理論,也正是人口問題界定的主觀性和隨意性導致了有效應對人口負增長和超低生育率政策和實踐的嚴重滯后和政策誤導。(42)王軍:《中國三孩政策下的超低生育率與人口發展理念迷思》,《中國研究》,2023年總第29期。

第二,即使確實客觀上存在人口問題,其能否像“人口問題”模式假定的那樣能夠真正被解決或者說至少具有可被解決性,在人口負增長時代對這一問題的回應顯得更加緊迫。例如,超低生育率問題作為一種客觀存在,不僅對經濟、社會和家庭發展等具有不利影響,而且長遠來看更是危及人類本身的生存和可持續發展。但是,超低生育率問題是否可以被解決呢?從目前來看,世界各國應對低生育率的努力基本收效甚微,超低生育率最多能在一定程度上得到緩解,而重回更替水平短期來看不太可能。在這種情況下,該如何更好地應對超低生育率呢?可能更為合適的人口治理策略是超越“人口問題”模式,在盡可能緩解超低生育率的同時,投入更多的努力通過經濟和社會變革去適應這種超低生育率的新態勢。(43)王軍、張露:《中國低生育水平下的人口形勢、長期發展戰略與治理策略》,《治理研究》,2021年第4期。

這種新的思維方式并不否認人口問題存在的可能性,也主張去積極應對某一特定人口問題。其與“人口問題”模式的根本區別在于,該新思維并不把超低生育率視為需要根除的“人口病態”,也不強求通過直接調節或控制人口自身來徹底解決這一問題,而是更多地采用適應性策略,試圖通過經濟社會變革和增加教育、社會保障等公共服務供給來不斷適應這種人口新現實。

第三,雖然從理論上來看前文所述“生育率U型軌跡”的思路近乎完美,但是人口負增長時代超低生育率的現實情況卻令這一人口負增長戰略所倡導的人口發展計劃的“最優解”顯得近乎荒謬。(44)所謂“最優解”,是指按照工程設計視角并依據“適度人口”理論,研究者首先得出一個關于中國的“適度人口”規模并將其作為今后應該致力達成的理想標準,然后主張通過限制生育等政策措施來人為大幅壓低生育率從而使得中國未來人口發展軌跡能夠不斷趨近于這一“適度人口”規模,最后在達到“適度人口”規模目標之后,再通過放寬生育限制等措施來試圖達到長期維持這一”適度人口”規模的目的。當前人口負增長形勢下,按照這一主張所得到的是一個規模不斷縮減并且年齡結構不斷老化的人口。人口規?？s減的不可控性、人口年齡結構的加速老化將以人口負增長戰略及其政策主張為代表的應急思維和工程設計視角的荒謬性和所造成的嚴重經濟、社會與人口后果暴露無遺,值得決策者、人口學界和社會民眾充分警惕和警醒。

鑒于人口高增長時期和“低生育與人口低增長并存”時期的深刻教訓和由此積聚的嚴峻人口風險和挑戰,人口負增長時代更應該徹底告別一味直接干預和操縱人口發展的原有人口治理模式。如果繼續重蹈原有“人口問題”模式之覆轍,則不僅將明顯減弱人口治理成效,而且還很可能使得人口治理結果“南轅北轍”,從而大幅加劇人口負增長對于經濟社會的風險與挑戰,甚至可能給經濟社會發展造成不可承受的后果。

(三)人口負增長時代的人口治理:超越“人口問題”模式

人口負增長時代,要更好實現人口高質量發展以及人口規模巨大的現代化,新的人口治理策略需要盡快超越“人口問題”模式,并在視角、方法論等方面謀求改變。其中,視角方面,人口負增長時代的人口治理要在肯定其積極因素基礎上做到全面超越“人口問題”模式,即雖然承認人口問題的客觀存在,但同時又將人口問題界定本身存在的一定程度的主觀性甚至任意性納入人口決策考慮范圍。同時,對人口問題的應對也應更具現實性和靈活性,更為強調人口與發展的雙向互動,并充分重視組成人口的微觀個體的主體性和能動性。

方法論方面,人口負增長時代的人口治理策略提倡多元主體參與,并主張政策空間維度應實現從宏觀向宏觀、中觀和微觀三者并重的轉變。首先,在人口發展規劃、政策制定及實踐過程中應超越單一政府(國際組織)主導模式,并致力于打造政府、NGO、社區、家庭多元組織和機構共同參與的多元人口治理格局,同時,還要特別強調家庭以及個體在人口治理過程中的主體作用。其次,政策空間維度方面,主張實現從宏觀層次向宏觀、中觀和微觀并重轉變。具體來說,宏觀層面不僅包括國家,而且還應納入全球人口治理視野,而中觀層面主要指區域與城鄉,微觀層面包括社區、鄰里和家庭以及其中的個人。

(四)人口負增長時代的人口治理策略:構建理念、戰略與政策的“三位一體”體系

人口負增長時代,基于以往人口治理實踐的經驗和教訓,新的人口治理策略應超越原有的“人口問題”主導模式,并逐漸構建起包括人口與發展理念、人口發展戰略、人口政策這三方面的整合性人口治理體系(見圖1)。

圖1 人口負增長時代的整合性人口治理體系

第一,人口與發展理念屬于觀念層次,其中涉及有關對于人口的整體態度(積極、中性還是消極)、人口與發展的關系認定(人口與發展哪個為主導、人口在發展中的定位等)等。某種意義上來說,人口與發展理念決定了人口發展戰略并進而深刻影響了具體人口政策的制定和實施。

人口負增長時代的人口與發展理念方面,應努力實現從消極人口觀向積極人口觀的轉變,并樹立人口與發展雙向互動的理念。首先,應徹底走出“人口問題”模式長期塑造的消極人口觀,在人口規模、生育、老齡化、遷移等方面逐漸培育積極人口觀。要更為辯證地看待人口現象與人口事實,即不僅看到可能存在的人口問題這一消極方面,而且還能看到其中所蘊含的人口機會這一積極方面。其次,要改變以往通過直接調節和控制人口來促進發展的單向度政策思維模式,將人口與發展的雙向互動關系作為人口治理政策制定和具體實踐的重要考慮因素。要充分認識到,在大多數情景的人口與發展關系中后者往往占據決定性地位,如果一味通過犧牲人口來謀求發展,不僅收效甚微,而且經常使得人口自身可持續發展都成為嚴重問題。有鑒于此,今后應更多考慮通過經濟社會等方面的改革來引導人口發展,而將對人口進行的直接調節和操縱限制在最低程度。

第二,人口發展戰略主要指人口未來發展目標(比如人口規模、人口結構、人口素質和人口分布等方面的目標等)以及發展方式(任由人口自然發展還是進行政策干預,對人口進行直接干預還是通過經濟社會政策間接引導等)的設定。人口發展戰略起到了承上啟下的作用。一方面,人口發展戰略很大程度上由人口與發展理念所決定;另一方面,人口發展戰略又基本決定了人口政策的整體傾向和關鍵內容。

人口負增長時代的人口發展戰略方面,應堅決拒絕人口負增長戰略及其工程設計視角,并努力實現人口治理的動態評估和優化。人口負增長時代更要高度警惕人口負增長戰略及其所反映的人口與發展理念。按照人口負增長戰略,中國“適度人口”規模在6億到7億之間,最低者甚至到3億至4億。(45)宋健、田雪原、于景元、李廣元:《人口預測與人口控制》,人民出版社1982年版,第100頁;李小平:《進一步降低生育率的必要性和可能性》,載本刊編輯部:《中國人口數量:究竟多少億才合適?》,《人口研究》,2002年第4期;程恩富、王新建:《先控后減的“新人口策論”——回應十點質疑》,載程恩富主編《激辯“新人口策論”》,中國社會科學出版社2010年版,第47-76頁。在此“適度人口”規模標準下,當前陷入超低生育率形勢和開啟長期人口負增長通道正是這些人口負增長戰略倡導者所歡迎和期待的結果。這種觀點和認識不僅會嚴重誤導對當前和未來人口形勢的判斷和人口治理決策,而且會明顯延誤應對人口負增長、超低生育率和人口快速老齡化等的戰機。今后的人口發展戰略的制定和實施需要以史為鑒,在深刻吸取歷史經驗和教訓的基礎上要更多地著眼未來和面向實踐,既看到人口發展的大趨勢,又考慮到人口未來的不確定性和開放性。人口負增長時代的人口發展戰略應明確人口治理要勇于面向未來、面向未知、面向各種可能性,要敢于承認人口決策的不完美性,并通過定期評估等方式來增強人口發展戰略的自我糾錯和調試能力。

第三,人口政策具體指有關人口與發展的可操作性措施,包括生育政策、人口老齡化政策、城鎮化政策和戶籍制度等。人口政策與人口治理的關聯最為緊密,也最容易引起社會廣泛關注甚至激烈爭論。但無論在歷史上還是當前,不管在哪個國家或地區,有關人口政策的激烈爭論背后其實反映了人口與發展理念、人口發展戰略等方面存在的嚴重分歧。(46)王軍、劉軍強:《在分歧中尋找共識——中國低生育水平下的人口政策研究與演進》,《社會學研究》,2019年第2期;郭志剛、王軍:《中國人口發展戰略研究中的分歧與演進》,《國際經濟評論》,2020年第4期。因此,要更好進行人口治理,就不能只是就政策談論政策,而應該深入探討各自人口政策主張背后所反映的人口發展戰略以及更深層次的人口與發展理念,也只有如此才能做到正本清源從而真正實現人口高質量發展。

人口負增長時代的人口政策方面,應實施緩解性政策與適應性政策雙管齊下的策略,不可偏廢。無論是人口負增長、超低生育率還是人口快速老齡化、人口高度流動性,這些人口負增長時代所謂的人口問題本身與以往存在顯著不同,即無論采取何種經濟社會措施甚至對人口自身的直接調控,都無法從根本上完全解決某一特定人口問題,而至多在某種程度上對此加以緩解。因此,人口負增長時代的人口政策在采取緩解性策略的同時,還應特別注重適應性策略,即通過經濟社會改革和增加公共服務供給等方式來適應人口負增長時代的人口縮減、少子化和老齡化等人口新常態。

五、結語:通過歷史性和反思性提升人口治理效能

要以人口高質量發展支撐人口規模巨大的現代化,就需要認真研究和盡早確定人口負增長時代的人口治理策略?；跉v史性和反思性視角,本文提出鑒于人口負增長時代前所未有的風險與挑戰,相應的人口治理策略亟待超越以往占據主導地位的“人口問題”模式,并逐漸構建起涵蓋人口與發展理念、人口發展戰略和人口政策“三位一體”的整合性人口治理體系。

由于人口規模的持續削減、超低生育率和人口快速老齡化這三個因素并存并相互疊加,人口負增長時代的人口治理難度前所未有,人口與發展的關系趨向復雜化,人口的未來發展趨勢也愈加難以精準預測。人口負增長時代人口風險的增強以及經濟與社會環境的新特點共同決定了,當前及未來階段的人口與發展政策與實踐不應只是局限于“治標”階段,而應具有歷史性視角和反思性視角,并重新回顧以往發展中國家人口治理的具體政策與實踐并總結其經驗教訓。只有在系統回顧過去的基礎上,才能更好地著眼未來,并能制定出真正有利于實現人口規模巨大現代化和人口高質量發展的人口治理策略。

二戰結束之后廣大發展中國家的人口治理實踐表明,“人口問題”模式及其應急思維和工程設計視角作為人口治理主導性思維具有很大局限性并且危害巨大。無論是在人口高速增長時期還是“低生育與人口低增長并存”時期,“人口問題”模式都將人口過快增長或人口規模過大作為人口與發展的主要矛盾,并主張通過對人口的直接干預來促進經濟社會發展和資源環境保護。工程設計視角則將人口視為可供調節和操控的無生命物體,而忽略了組成人口的每個個體的創造性和對環境的適應和調節能力。該視角更大的致命性在于其對人口未來發展的機械論式的主觀判斷,無論是人口負增長戰略基于所謂“適度人口”規模所主張的大幅削減中國人口的觀點,還是有關人口未來發展的“生育率U型軌跡”,這些“人口問題”模式的“杰作”已經被實踐證明產生了較為嚴重的負面后果,而且還存在繼續誤導當前及未來中國人口治理決策的可能。

人口負增長時代的人口治理在視角與方法論等方面明顯有別于以往的“人口問題”模式。視角方面,在承認某些人口問題客觀存在的基礎上,認為人口決策與人口行動應考慮人口問題界定的主觀性、人口問題解決的不徹底性、人口未來發展的開放性等重要因素。方法論方面,倡導多元主體參與的人口治理新模式,政策空間維度也從“人口問題”模式的單一宏觀層面轉向宏觀(全球、國家)、中觀(區域、城鄉)和微觀(家庭、個人)并重。

具體來說,人口負增長時代的人口治理體系是由人口與發展理念、人口發展戰略和人口政策組成的有機整體,并呈現出理念決定戰略,戰略決定政策的層次遞進關系。也就是說,不同人口政策傾向的背后實際體現了相異的人口發展戰略主張,而不同人口發展戰略背后則又體現了不同人口與發展理念的分歧。

人口負增長時代的人口治理策略應在理念、戰略和政策三個層面有所作為。首先,人口負增長時代的人口與發展理念應實現從消極人口觀向積極人口觀的轉變,從以往“人口問題”模式所體現的通過直接調節人口自身來促進發展的單向度思維轉變為人口與發展雙向互動的新思維,并要更為注重人口自身的均衡和可持續發展;其次,與理念的轉變相對應,人口負增長時代的人口發展戰略應堅決拒斥充分體現“人口問題”模式及其工程設計視角的人口負增長戰略,并通過建立人口治理效能的定期評估制度等來不斷優化人口決策機制;最后,人口政策方面,在千方百計通過生育支持政策、人口老齡化政策、城鎮化政策與戶籍制度改革等措施來盡量緩解人口負增長、超低生育率、人口過快老齡化等對經濟社會造成的沖擊的同時,還要充分肯定適應性政策在人口負增長時代的重要作用,借助經濟社會變革和擴大公共服務供給等方式來不斷適應人口負增長時代人口、經濟和社會發展的新常態?！?/p>