政策工具視角下“十四五”學前教育發展提升行動計劃研究
——基于對15份省級政策的文本分析

劉奧運,叢龍昊

(1.伊犁師范大學 教育科學研究所,新疆 伊寧 835000;2.沈陽師范大學 學前與初等教育學院,遼寧 沈陽 110034)

一、問題提出

學前教育的質量不僅影響幼兒自身的學習與發展,而且對增進家庭福祉、維護社會穩定、促進社會公平具有重要貢獻[1-2]。自黨的十八大以來,我國加快推進幼兒園建設,破解“入園難”問題;加快發展公益普惠性學前教育,破解“入園貴”問題;貫徹落實“以游戲為基本活動”的教學理念,破解“小學化”問題[3]。隨著我國進入新發展階段,人民對學前教育的需求也逐漸從“幼有所育”轉變為“幼有優育”[4]。黨的十九屆五中全會首次明確提出“建設高質量教育體系”,二十大報告進一步明確指出“加快建設高質量教育體系”,學前教育作為高質量教育體系的重要組成部分,建設高質量的學前教育體系是現階段我國學前教育發展的首要目標。教育政策對教育事業的發展具有指導作用[5],“十四五”時期正處于建設高質量學前教育體系的關鍵時期,2021年12月9日教育部等九部委聯合印發《“十四五”學前教育發展提升行動計劃》(以下簡稱《行動計劃》)為“十四五”時期學前教育的高質量發展指明了方向,隨后各省份均出臺相應的政策文件,旨在科學規劃促進當地學前教育發展。

學前教育政策作為國家建設高質量學前教育體系的一種政治手段,其政策工具的使用對政策執行的效果具有決定性影響[6]。已有學者在政策工具視角下對我國學前教育政策進行了文本分析[7-8],雖然研究主題不盡相同,但這表明此類研究具有較高的可行性與適切性。例如,李靜等學者研究發現“十三五”期間我國共出臺了59份與學前教育相關的政策文本,不同政策之間有較強的互補性,均聚焦于解決制約學前教育發展的關鍵因素,但不同部門出臺的政策文本缺乏協調、存在沖突且循證決策水平有待提高[9]。然而,目前缺乏對各省份“十四五”時期學前教育發展的重點任務做出全面的分析和思考,探究各省份《行動計劃》制定的科學性與合理性?；诖?本文以政策工具為研究視角,立足于麥克唐納爾(L.M.McDonell)等學者關于政策工具的分類,嘗試建構省域“十四五”學前教育發展提升行動計劃的分析框架,對已出臺的15份省(自治區、直轄市)級提升行動計劃進行編碼、統計與分析,探尋政策文本中存在的問題并提出相應的改進建議,以期推進建設高質量的學前教育體系。

二、研究設計

(一)研究對象

本研究以“‘十四五’學前教育發展提升行動計劃”為關鍵詞,在中央政府網站、各省級人民政府官方網站中進行文件檢索,檢索時間為2022年10月21日,由于部分省份仍未出臺相關政策文本,所以最終搜集到15份省級政策文本(具體內容見表1)并以此作為研究對象。

表1 省級“十四五”學前教育發展提升行動計劃匯總表

(二)分析框架

政策工具是指政府為確保某項政策順利實行而選擇使用的一系列方法或手段[10],學者們從不同角度出發,對政策工具的類型作出不同的界定,其具體種類從三類到六十四類不一而足[11]。將《行動計劃》的目標與各類政策工具分類框架的特點相結合,本研究選擇麥克唐納爾等人的政策工具理論,以命令工具、報酬工具、職能拓展工具、權威重組工具和勸告與勸誘工具的政策工具分類標準為橫向維度,輔以霍力巖教授等人對中國高質量學前教育指標體系的研究成果為縱向維度,從而建構出“十四五”學前教育發展提升行動計劃的二維分析框架。

1.橫向維度:政策工具類型

麥克唐納爾和埃爾莫爾所構建的政策工具模型為政策制定者提供了多種應對政策問題的選擇,該模型與我國各省份出臺的“十四五”學前教育發展提升行動計劃的政策屬性具有較高的擬合度,因而將此工具模型的五種基本類型[12]作為二維分析框架中的橫向維度。具體包括:命令工具,是指政府通過其政治權威對政策目標群體作出強制性的政策要求,其在文本中具體表述為“禁止,必須,遵守等”;報酬工具,是指通過獎勵或懲罰等形式促使政策目標群體做出所預期的行為,其在文本中的具體表述為“獎勵、補貼、禁止等”;職能拓展工具,是指政府組織培訓講座給予政策目標群體深入學習的機會以促進其專業技能的發展,文本中具體表述為“培訓、教育等”;權威重組工具,是指通過將權力、責任在個人和機構之間進行轉移從而提高政策實施效率,其在文本中具體表述為“改革、管理、調整等”;勸告與勸誘工具,是指通過媒介宣傳的形式向政策目標群體傳遞某種價值觀念以改變其行為,在文本中具體表述為“宣傳”“呼吁”“倡議”等等。以上五種政策工具各自具有獨特的功能,為提高政策制定的科學性、合理性,政府在制定一項政策時會綜合考慮選擇多種政策工具。

2.縱向維度:政策內容要素

對政策工具維度進行分析可以了解政策制定的普遍性特征[13],但無法獲得更深入的內容分析結果,因此有必要引入高質量學前教育體系的主要指標為內容要素作為縱向維度進一步深入分析?，F存普遍應用的學前教育質量評定工具主要用于評價幼兒園保教質量,與本研究并不適切,而國外雖然有適用于測量教育政策內容的相關工具,但由于文化環境的差異,并不適合作為縱向維度分析我國學前教育政策的內容要素?；袅r教授采用循序循證研究路徑,將國內學前教育政策的文本分析結構與國外學前教育指標體系進行對比,建構出中國高質量學前教育指標體系,并基于實證研究做出調整,其下設4個一級指標、8個二級指標和57個三級指標[14]。具體包括:價值質量,基于國家立場,關注教育之外對學前教育發展產生影響的因素,包含價值取向、社會背景兩個二級指標;條件質量,基于教育立場,是指影響幼兒園建設與發展的前置性因素,包含體制機制、資源配置兩個二級指標;過程質量,基于兒童立場,聚焦幼兒園園所發展中的推進型因素,包含保育教育、園所管理兩個二級指標;結果質量,基于生態立場,主要涉及學前教育發展對現實生活所產生的影響,包含普及普惠、安全優質兩個二級指標。

(三)分析方法與文本編碼

本研究采用內容分析法,通過對政策文本進行客觀系統地定量描述進而探究其具體特征。以各省份“十四五”學前教育發展提升行動計劃政策文本中的具體條目為基本分析單位,依據“省份-具體章節-具體條目”的標準,使用NVivo12質性分析軟件對15份政策文本進行編碼,初步形成政策文本內容分析編碼表(具體內容見表2)。

表2 省級“十四五”學前教育發展提升行動計劃編碼表

三、文本分析結果

(一)橫向維度:不同類型工具使用比例失衡

參照二維分析框架中的橫向維度對15份省級政策文本內容進行政策工具類型的編碼分析,形成省級“十四五”學前教育發展提升行動計劃政策工具類型頻次分布表(詳見表3)。命令工具是使用最為頻繁的政策工具,使用頻次為286次,所占比例為60.59%;大多數省(自治區、直轄市)在文件中使用命令工具的內容占比均超過50.00%,其中江西省和福建省使用最為頻繁,分別使用了26次、27次,占比分別為70.27%、56.25%,僅天津市在文件中使用命令工具占比低于50.00%,具體使用次數為11次,占比40.74%。勸告與勸誘工具、報酬工具是使用較為頻繁的政策工具,使用次數分別為57次、48次,占比分別為12.08%、10.17%,勸告與勸誘工具使用次數最多的是上海市和天津市,使用次數均為6次,占比分別為22.22%、13.64%,報酬工具使用最多的是山東省,使用次數為5次,占比16.67%。職能拓展工具與權威重組工具是使用較少的工具,使用次數分別為35次、46次,占比分別為7.42%、9.75%,權威重組工具使用次數最多的是福建省,使用次數為10次,占比為20.83%,職能拓展工具各省份使用次數相似。

表3 省級“十四五”學前教育發展提升行動計劃政策工具類型頻次分布表

基于對橫向維度的描述性分析可以發現,各省份在制定政策文本中均使用了5種不同類型的政策工具,但對不同類型的政策工具的側重有所不同,其中命令工具是各省主要使用的政策工具。

(二)縱向維度:政策內容要素覆蓋范圍不均

參照二維分析框架中的縱向維度對15份省級政策文本內容進行政策工具內容的編碼分析,形成省級“十四五”學前教育發展提升行動計劃政策工具內容使用比例分布圖(如圖1所示)。各省(自治區、直轄市)政策內容涉及學前教育價值質量、條件質量、過程質量和結果質量四個方面,但各部分所占比例并不均衡。各省(自治區、直轄市)均致力于提高條件質量,政策文本中共有273處涉及條件質量,占比51.22%,江蘇省的政策文本中有22處與條件質量有關,占比50.00%。過程質量也是各省(自治區、直轄市)關注的重點,在15份政策文本中共有164處涉及條件質量,占比 30.77%。價值質量和結果質量在各省(自治區、直轄市)政策文本中較少被提及,其中有36處與價值質量相關,占比6.75%,60處與結果質量相關,占比11.26%。值得注意的是有些省(自治區、直轄市)政策文本中缺失價值取向、社會背景、安全優質等相關內容,如安徽省、海南省的政策文件中沒有涉及價值取向?；趯v向維度的描述性分析可以發現涉及資源配置、體制機制兩個維度的條件質量是各省(自治區、直轄市)“十四五”時期學前教育發展的重點任務,而價值質量和結果質量則是各省(自治區、直轄市)制定政策時被忽視的領域。

圖1 政策工具內容使用比例分布圖

(三)橫縱結合,二維分析:政策工具類型與政策內容搭配不均

將15份政策文本內容的橫向、縱向編碼進行匯總整理,形成政策工具類型、內容維度使用頻次分布表(詳見表4)。各省(自治區、直轄市)將命令工具、報酬工具與條件質量相結合進行使用的頻次最多,分別為199次和53次,職能拓展與權威重組工具的使用頻次較少,主要與過程質量和條件質量相結合進行使用,其頻次分別為41次、46次,勸告與勸誘工具的使用雖然與學前教育各維度質量均有結合,但較少關注價值質量,二者相結合的使用頻次為3次。

表4 政策工具類型、政策內容要素二維分析表

四、研究結論

(一)政策工具類型使用失衡

各類政策工具均有獨特的屬性和功能,彼此之間不可相互替代,亦不可隨意缺位,否則將不利于有效達成政策目標[15],從橫向維度對各省份“十四五”時期提升學前教育質量的政策文件進行分析,各種政策工具類型的使用比例處于失衡狀態。首先,各省份的政策文本中使用命令工具的次數最多,為286次,占比60.59%。命令工具帶有強制性的特點,可以較大程度提高政策執行效率,并且能在較短時間內取得顯著的成效。當前我國教育已經進入高質量發展的新階段,人民對于學前教育的需求也逐步從“有園上”轉向“上好園”[16-17]。在“十四五”時期使用命令工具在一定程度上有利于滿足人民群眾對當前學前教育的需求,并為后期學前教育高質量發展目標的實現奠定堅實基礎。其次,使用較多的政策工具為勸告與勸誘、報酬,勸告與勸誘工具在政策實踐中可以加深政策目標群體對政策的認同并推動政策落地,具有誘導性的特點,報酬工具則是通過外部經濟誘因引導政策目標群體推動政策執行而采取的獎勵機制,結合使用這兩類政策工具能夠更加有效地激發政策目標群體作出積極的應對行為。但是在文本分析過程中發現報酬工具的使用較為模糊,例如吉林省《行動計劃》在組織實施部分明確提出要“完善激勵機制”并在普及普惠、提升保教質量等方面作出獎補措施,而山東省則只是表明“對成效突出的地方予以獎勵”,并未作出進一步明確的界定。其次,職能拓展工具與權威重組工具是使用頻率較低的政策工具類型,二者占比均未超過10.00%,分別為7.42%、9.75%。教育政策中使用職能拓展工具常見的形式為在職教師培訓、師范院校課程改革等等,其效果雖然短期內難以察覺,但作為一種長期投資會對教育帶來長期收益?！笆奈濉睂W前教育發展提升行動計劃雖然為期五年,但仍需要考慮其對未來學前教育體系產生的影響。權威重組工具的有效利用將會通過機構和組織的調整促進資源的重新分配以及權力的重新整合,但目前部分省份的《行動計劃》并未充分發揮這一政策工具的作用,例如,各省份《行動計劃》均為多個部門聯合印發,但僅貴州、江蘇等少數省份明確規定各項任務的責任單位,大多數省份僅要求相關部門協同推進、明確有關部門責任分工,這可能會在一定程度上影響《行動計劃》各項工作推進的效率。

(二)政策工具類型與政策內容要素組合程度較低

通過二維分析框架對各省份“十四五”時期學前教育發展提升行動計劃進行剖析,可以發現各省份《行動計劃》的內容要素上所使用的政策工具數量存在差異,政策工具類型與政策內容要素的組合情況有待完善。首先,個別省份在縱向維度政策內容要素上存在部分缺失值,究其原因可能是中國高質量學前教育指標體系的研究成果未完全適配于本文研究的政策文本內容,如中國高質量學前教育指標體系中提及“性別平等”,各省政策文件中并未有與此相關的內容。其次,在15份政策文本的內容中,以命令工具提高學前教育條件質量進行政策工具組合使用的頻次最多,為199次。條件質量包括體制機制、資源配置兩部分,具體內容是明確各級政府及教育主管部門的責任、園所經費投入、幼兒園師資等等,各省份或許在制定政策時想通過使用干預程度較高的手段以促進學前教育普及普惠安全優質發展,命令工具高效低投入的“性價比”優勢可以有效提高學前教育的條件質量,但結合命令工具的弊端,仍需要考慮如何將其他政策工具與條件質量相結合。再次,過程質量與五種政策工具組合使用較多,其頻次為175次,過程質量關注學前教育內部的教育教學過程,側重探討師幼、幼幼間的互動對幼兒發展造成的影響,是建設高質量學前教育體系的基石[18]。除命令工具外,過程質量與職能拓展工具、權威重組工具的結合較多,這表明各地都在探索如何通過教師培訓、職能改革等途徑提高學前教育過程性質量,這為各地學前教育高質量發展奠定了基礎。最后,結果質量、價值質量與各類工具組合頻次較少,其數量分別為61次、43次。結果質量多為學前教育的評價性指標,如入園率、滿意度等等,多指向“十四五”時期學前教育發展目標的達成,其出現頻次較少且與各類政策工具組合程度較低,這可能會在實踐過程中造成政策目標難以有效實現。

(三)政策文本內容的同質性大于差異性

省級政府制定的政策工具由于以國家政策為參照標準因而在內容上存在同質性,但各省往往會結合實際情況進行修改,因而又存在著差異性[19]。通過對各省份“十四五”學前教育發展提升行動計劃進行對比發現,省級政府在制定政策時大多依據中央文件的框架進行制定,其主要內容包括經費投入、幼兒園教師、幼兒園管理機制、安全保障、教育教研改革等十個方面,并在此基礎上與當地實際情況相結合。例如,中央文件規定2035年全國學前教育三年毛入園率達到90.00%以上,除北京市、江西省、遼寧省文件中規定的入園率與中央相同外,其余各省份在中央規定的基礎上均有小幅度上調,上海市、福建省則規定2035年學前教育三年毛入園率為99.00%。政策文本內容較高的同質性表明各地均在中央政府的指導下發展學前教育,但其并不代表各地政策內容的同質化,例如中央文件中僅對“十四五”時期學前教育的發展做出規劃,并未對托育服務的發展提出要求,上海市制定的《上海市學前教育與托育發展“十四五”規劃》不僅細化了中央文件中“十四五”時期發展學前教育的工作重點,而且對“十四五”時期上海市托育服務的發展做出明確規劃,這為全國其他省份制定托育服務發展規劃提供了有益的探索性經驗。江西省、安徽省關注學前特殊教育的發展情況,鼓勵開設面向殘疾兒童的特殊幼兒園,也支持普通幼兒園接受殘疾兒童開展融合教育?？傮w來看,雖然省級政府在制定政策文件中將地域特色融入其中,并提到了促進學前教育多樣且有特色的發展,但各省份政策文件間仍存在較高的同質性,缺少操作性強的實質性內容,大部分地方的政策內容缺少對中央文件的“內化”和“吸收”。

五、改進建議

(一)均衡使用各類政策工具,彰顯政策制定的系統性

政策的制定與出臺往往是為了解決現實問題,而在制定政策時均衡組合使用不同類型的政策工具有利于高效解決當前學前教育發展中面臨的若干問題。目前我國各省份出臺的“十四五”學前教育發展提升行動計劃中政策工具類型的使用不均衡,命令工具使用的次數最多。改革開放40年來,我國學前教育取得舉世矚目的成就,初步建立起學前教育公共服務體系,人民群眾對學前教育的需求從辦園數量轉變為辦園質量?！笆奈濉睍r期作為建設高質量的學前教育體系的奠基階段,強制、命令等手段有利于將政策精神傳達至各級政策目標群體,但隨著政策的落實,應逐漸弱化命令工具的使用。一方面,在同一份政策文本中需要均衡使用不同類型的政策工具。如通過勸告與勸誘工具的使用以科學引導和價值認同的方式推進“十四五”時期學前教育的高質量發展,輔以報酬工具對表現優異的群體或個體進行獎勵。另一方面,可以在制定多項政策文本的過程中綜合使用各類政策工具,重視政策工具之間的優勢互補,通過不同政策文本的協調從而提升政策執行的效能。例如各地可以出臺《行動計劃》的配套政策,通過配套政策促進《行動計劃》中各項任務的具體落實。

(二)提升政策工具與內容的適配度,彰顯政策制定的適切性

從政策工具類型與政策內容要素二維分析結果來看,應提升政策工具與政策內容的適配度,以此彰顯政策制定的適切性,避免出現某種政策工具被“過度依賴”的現象。首先,價值質量闡明當代學前教育“培養什么樣的人”“為誰培養人”等問題,是建設高質量學前教育體系的起點,因此,要適度降低命令工具的使用比例,加強勸告與勸誘工具的使用,通過宣傳、呼吁、倡議等途徑堅持將立德樹人融入學前教育高質量發展的各個環節與要素中。其次,條件質量解決當代學前教育“誰來培養人”“用何培養人”的人力、財力、物力等問題,是建設高質量學前教育體系的支點,因此,需要適度增加報酬工具的使用,如根據考核擇優招聘幼兒園教師,并為其提供系統的在職培訓和獎勵。再次,過程質量解決如何全員全程全方位育人的問題,是建設高質量學前教育體系的焦點,因此,可以適當增加職能拓展工具的使用,通過改革等措施提高幼兒園保教質量、規范園所管理。如將師幼互動作為學前教育過程質量的核心指標,各省份可以通過幼兒園教師培訓為良性的師幼互動奠定基礎,增加師幼互動的有效性。

(三)倡導各省份進行探索創新,彰顯政策制定的適用性

通過對15份省級政策文件的具體內容進行對比分析,發現不同省份間政策內容的同質性大于差異性,其中部分內容是對教育部出臺的《“十四五”學前教育發展提升行動計劃》的重組性模仿,這并不利于各省份結合實際建設高質量的學前教育質量體系。中央政府應倡導各省份進行探索創新,在制定行動計劃時提綱挈領、綜合考慮當地實際情況。例如上海市要求在鞏固學前教育 99.00%毛入園率的基礎上,明確將托育服務納入“十四五”規劃中,率先啟動社會托育服務試點,保證 0～3歲幼兒“幼有善育”;山東省堅持以游戲為基本活動推進教學改革,評選省級活動實驗區、實驗園,并通過山東省學前教育中心公眾號等途徑推廣實驗園區的優秀實踐經驗。