基于廣西民族村實地調研談對“非糧化”整治的思考

田嘆 錢龍 趙霞 武舜臣

摘要：耕地“非糧化”加劇了糧食潛在危機，“非糧化”整治是保障國家糧食安全的重要舉措。本文基于對少數民族地區一個典型村莊“非糧化”整治的實地調研，對其做法和經驗進行總結和梳理，分析整治成效以及面臨的問題，為推動耕地“非糧化”整治穩妥有序進行提出思考和建議。

關鍵詞：“非糧化” 整治行動 農戶 糧食安全

一、發展現狀

2020年底，我國脫貧攻堅戰取得全面勝利，現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，這是世界歷史上前所未有的偉大成就（周飛舟，2021）。在全面脫貧后，農村較為突出的耕地“非糧化”問題在保障糧食安全背景下引起了政府的高度重視。2020年11月國務院辦公廳發布了《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》。2020年12月中央農村工作會議上，習近平總書記強調：“要嚴防死守18億畝耕地紅線，采取長牙齒的硬措施，落實最嚴格的耕地保護制度?！?021年發布的中央一號文件再次強調要堅決遏制耕地“非農化”，防止“非糧化”。自此，全國各地針對耕地“非糧化”展開了整治行動。耕地“非糧化”地區差異大、情況復雜，盡管整治行動取得了顯著的成效，但同時也面臨一些困難和問題，本文基于廣西民族村的實地調研，對當地“非糧化”整治做法和經驗進行總結和梳理，分析整治成效以及面臨的問題，為推動耕地“非糧化”整治行動穩妥有序進行提出思考和建議。

本研究選取的調研點是一個典型的現代農業村莊，之所以稱其為典型，是因為民族村不僅基層組織齊全，而且是南寧市脫貧攻堅的示范村。民族村位于南寧市馬山縣東部，目前全村轄15個屯，23個村民小組，共700余戶，3000多人。其中瑤族約占全村人口總數的85%，建檔立卡脫貧戶300余戶人，2018年整村脫貧摘帽。全村耕地面積160多公頃，主要種植玉米、木薯等農作物，養殖桑蠶、豬、牛、黑山羊等，2021年人均收入1.6萬元。近年來，該村榮獲國家森林鄉村、全國綜合減災示范村、全國計劃生育工作先進單位、自治區文明村鎮、南寧鄉村振興示范村、南寧市無走私示范村等系列榮譽稱號。

二、案例分析

（一）“非糧化”現狀

民族村主要少數民族有壯族、瑤族，以前是馬山縣的一個貧困村，土地石漠化嚴重且缺乏水源，“九分石頭一分土”。糧食作物只能種植玉米，氣候則往往是旱澇交替。當地農業配套設施和社會化服務體系薄弱，村民多在廣東務工。

數據上，據南寧市自然資源局發布的“邕護田”在線基層常態化實地巡查平臺顯示，民族村2022年耕地現有量168.6公頃，永久基本農田保護146.64公頃，耕地保護目標為168.16公頃。2023年監測至今尚未發現疑似占耕，當地“非糧化”整治取得了顯著成效。

（二）“非糧化”整治的實踐

1. 以法規制度抓統籌。作為一個連續不斷的行政、法律和強制系統，法律、法規和政策規定是國家構建“國家——社會”關系的重要手段和方式（王漢生和吳瑩，2011）。作為管理的依據和基礎，法規制度對“非糧化”整治行動作出了法理依據與條文解釋。除了國家層面的發文，馬山縣人民政府發布的《馬山縣人民政府關于禁止耕地“非農化、非糧化”行為的通告》（馬府字[2022]24號）對當地“非糧化”整治行動進行有效統籌。文件以“堅決從嚴從快查處”規定了對非法占用基本農田違法行為的處置措施，并對責任部門作出了明確分工，避免了因職責交叉、任務不清導致監管越位或缺位。

2. 以基層組織促落實。近年來政黨權威向基層行政組織滲透，推動治理權力下沉。在民族村“非糧化”整治行動中，縣包村干部以及駐村工作隊依托“黨建+網格化”管理體系，將排查工作落實到村組、細化到田塊，并對照南寧市下發的耕地圖斑進行全面摸排，實現動態監管和圖斑錄入。同時及時制訂問題整改方案，細化整改政策和措施?？焖俨樘巼栏駡谭?，化解矛盾糾紛，確保違法主體清理騰退等工作平穩推進。

3. 以提質改造穩生產。針對民族村現有耕地石漠化嚴重、土層薄、肥力低的現狀，南寧市民族團結進步專項工作提出“給予少數民族地區政策傾斜支持”，2019年8月南寧市自然資源局聯同馬山縣政府部門在民族村實施耕地提質改造項目。通過對荒地、旱地等綜合治理，建成連片水田、易于耕作、旱澇保收的糧食生產基地，緩解了保護耕地和占補平衡壓力。耕地提質改造后，“旱改水”項目新增水田面積20.3374公頃；新修筑農渠1358.95米、排灌渠44.81米、泵站5座等水利設施，灌溉保證率提升85%，^①有效促進了黨和國家的土地整治和耕地保護等政策紅利在當地落地生根，提高了當地糧食生產條件，進一步促進民族團結、社會穩定。

4. 以科技創新助監管。廣西壯族自治區“田長巡”實地巡查系統和南寧市研發的“邕護田”APP為各級田長、護田員提供了精細化管理和簡易化工作的技術支撐。通過按層級按區域的精細化權限控制，提供簡單易用查詢分析及問題上報功能，形成日常巡田和圖斑核查處置的業務閉環。民族村護田員充分利用軟件開展實質性日常巡查工作，建立日常巡查和監測監管機制，加強耕地“非農化”“非糧化”問題的聯合檢查和抽查核驗。在時空大數據助力下，對耕地進行常態化實地巡查和地圖核查處置更加便捷。

（三）存在的困難和問題

1. 完全“趨糧化”生產難度大，成本高。民族村具有典型的大石山區、丘陵地貌特征，土地石漠化且多為旱地，無灌溉設施，土層薄肥力低。為了適應干旱的自然環境，玉米和木薯套作成為當地主流的種植選擇，同時村民在多山的環境條件下有著發展養殖業和林果業的主動意愿，“非糧化”整治下對這些產業的清理騰退不僅帶來補償壓力，還容易引發矛盾。當地政府曾通過“旱改水”工程推廣水稻、小麥的種植，然而抽水和基建成本巨大^②。在這種土地稟賦上要求完全“趨糧化”既不易實現，也會產生巨大的成本。

2.“非糧化”邊界定義尚不明確。由于“非糧化”問題地區差異大、情況復雜，國家層面并未制定統一整治方案，而是要求各地結合本地實際自主制定具體工作方案，采取針對性特色化措施（藍海濤等，2021）。這就使得村民乃至基層工作人員并不清楚諸如：木薯雖然是薯類但有毒性，需加工后方可食用，往往作為工業原料出售，算不算糧食作物？“非糧化”針對的土地究竟是耕地、基本農田還是永久基本農田？不同的土地上執行的是“非糧化”還是“非農化”整改等等問題。這些問題在“非糧化”整治行動中往往造成困惑和誤解，甚至引發爭端。

3. 永久基本農田的劃定不盡合理。一方面，軟件監管下的永久基本農田圖斑是基于早期“三區三線”的劃定，大石山區的村民在早年的拓荒時去山谷中開墾耕地，而隨著城鎮化加速和農村勞動力外流，留守的老人無力再背著幾十斤的玉米翻山越嶺。另一方面，脫貧攻堅期為發展產業將區位條件好的平耕地用作建設用地，而將永久基本農田劃在并非良田好地的地方。這些土地基礎耕作條件差，不具備作為永久基本農田的條件。農民在這些土地上種植了經濟作物，表面看違反土地政策，但事實上卻符合發展規律（鐘鈺等，2023）。對于這些地塊的認定標準和方法在具體實踐中還需要進一步細化和完善。

4. “非糧化”整治效果難以維持。長期以來，農戶種糧比較收益偏低。糧食生產和非糧生產之間的利益剪刀差直接影響耕地的用途選擇，從而誘發耕地“非糧化”（黃祖輝等，2022）。這是我國耕地“非糧化”問題的根源。在土地石漠化、耕作條件差的民族村這類村莊“非糧化”傾向體現得更為明顯。耕地“非糧化”整治效果難以長期維持，一旦放松管控，就有可能再回“非糧化”。

三、思考與建議

基于以上分析，本文對“非糧化”整治行動提出以下政策建議：

（一）“非糧化”治理要因地制宜

正視丘陵地區耕地“非糧化”壓力較大的現實，在穩定糧食生產的前提下，適當拓寬糧食主銷區農戶種植權限，拓展耕地功能，延伸農業產業鏈，推進共養、輪作和套作等綜合種養模式，全面提升耕地資源利用率，順應農戶由下而上的訴求，激發農戶生產積極性。

（二）明確非糧化邊界

首先，將非糧食作物明確為除谷物、豆類、薯類外的農作物（孟菲等，2023），避免因“擦邊球”問題造成過度執法。其次，為了避免“非糧化”整治擴大化，建議將“耕地非糧化整治”明確為“基本農田非糧化整治”。農業農村部、財政部《關于做好2022年農業生產發展等項目實施工作的通知》等文件中也使用了遏制耕地“非農化”、基本農田“非糧化”的表述。

（三）優化基本農田劃分方案

建議當地自然資源局重新對不同類型土地重新劃定，需要重新考量山谷中不易耕作的耕地的認定標準，并明確劃線邊界。同時將那些“隱藏”起來留作建設用地的優質耕地重新劃入永久基本農田（陳印軍，2023），而將那些本不應該劃入永久基本農田的土地劃出，切實做到“基本農田”名副其實。

（四）助力種糧降本增效

耕地“非糧化”的根本原因還是種糧比較收益偏低，這既是我國耕地“非糧化”問題的根源，也是我國農業長期以來難以解決的痛點。建議多渠道增加農戶收入：首先，當前我國糧食生產的主力仍然是以家庭為單位的小農戶，確保對小農種糧補貼只增不減，惠農政策要確實落實到小農頭上；其次，發展適度規模經營，并賦予新型經營主體聯農帶農的責任和義務，嚴格管控鄉村中“精英俘獲”等行為；再次，完善農業社會化服務體系，調動留守老人和婦女能動性，補充農村勞動力；從次，推動農村宅基地改革，創新試點流轉方式，實現農戶收入和良田面積的同步增長；最后，鼓勵引導小農參與高價值“精品農業”，結合當地特色發展優勢產業，實現農業增效和農戶增收。

參考文獻：

[1]周飛舟.從脫貧攻堅到鄉村振興：邁向“家國一體”的國家與農民關系[J].社會學研究，2021，36（06）：1-22+226.

[2]王漢生，吳瑩.基層社會中“看得見”與“看不見”的國家——發生在一個商品房小區中的幾個“故事”[J].社會學研究，2011，25（01）：63-95+244.

[3]藍海濤，涂圣偉，張義博等.整治耕地“非糧化”面臨的新矛盾與隱憂[J].中國發展觀察，2021（17）：58-60.

[4]鐘鈺，李國祥，陳明.財經三人談：治理耕地“非糧化”“非農化”痛點在哪？[EB/OL].環球網[2023-05-27].https：//3w.huanqiu.com/a/de583b/4D3YoNlxLfP？agt=10.

[5]黃祖輝，李懿蕓，毛曉紅.我國耕地“非農化”“非糧化”的現狀與對策[J].江淮論壇，2022（04）：13-21.

[6]孟菲，譚永忠，陳航等.中國耕地“非糧化”的時空格局演變及其影響因素[J].中國土地科學，2022，36（01）：97-106.

[7]陳印軍.我國耕地“非糧化”整治成效、困難、問題及對策建議[J/OL].中國農業資源與區劃：1-6（2023-08-03）[2023-10-07].http：//kns.cnki.net/kcms/detail/11.3513.S.20230803.1647.012.html.

（作者單位：1.南京財經大學糧食和物資學院、2.中國社會科學院農村發展研究所）

基金項目：國家社會科學基金重大項目“黨的十八大以來黨領導維護國家糧食安全的實踐和經驗研究”（編號：22ZDA117）、國家自然科學基金面上項目“農業社會化服務對化學農資減量施用的影響：理論機制、效應識別與政策優化”（編號：72273061）、江蘇省社會科學基金青年項目“江蘇農業轉型發展中耕地非糧化治理研究”（編號：22GLC015）、服務國家特殊需求博士人才科研專項課題“糧食初加工機械化、勞動力轉移對農民合作社經營績效的影響研究”（編號：BSZX2021-03）。

作者簡介：田嘆（1987—），男，博士生，研究方向為農業經濟。

①馮秋.耕地提質改造為少數民族地區“鄉村振興”保駕護航[EB/OL].（2021-11-15）[2023-10-31]http：//zrzyj.nanning.gov.cn/xwdt_57/nndt/t4948160.html.

②抽水成本約1元/噸，用電成本0.6元/度，水電費2-3萬元/年。