供需平衡理論視域下農村公共服務供需適配機制建構

李艷麗

(安徽工程大學人文學院,安徽 蕪湖 241000)

一、問題的提出

實現農村基本公共服務供需適配,不僅是增強農村居民民生獲得感的關鍵環節,也是當前國家健全社會公平體系的政策亟須。 黨的二十大報告指出:“緊緊抓住人民最關心最直接最現實的利益問題……健全基本公共服務體系,提高公共服務水平,增強均衡性和可及性,扎實推進共同富裕?！盵1]國家發展改革委相關通知中,要求“推進城鎮公共服務向農村覆蓋,推進城鎮基礎設施向鄉村延伸”[2]。 由于農村居民與城鎮居民在享受教育、就業、醫療、養老等基本公共服務方面存在顯著差距,《“十四五”公共服務規劃》明確要求促進公共服務資源向基層延伸、向農村覆蓋、向邊遠地區和生活困難群眾傾斜,加快補齊基本公共服務的軟硬件短板弱項,縮小區域、城鄉、人群間的基本公共服務差距,顯著提高農村人口享有基本公共服務的可及性。[3]目前,部分農村由于進入基本公共服務系統的機會及成本所限,無法獲得所需的同質等量的基本公共服務,農村居民日益增長的基本公共服務需求與基本公共服務弱適配間的矛盾張力亟待破解。

農村公共服務供需不適配是制約農村發展的重要因素。 伴隨著近年來城鎮化的高速發展,城市規模急劇擴張,公共服務供給的城市化傾向趨勢明顯。 我國公共服務供給的城市化傾向弱化了農村公共服務供給,使得農村公共服務供給出現了總量嚴重不足、回應性差、結構失衡、機制單一、效率低下、責任缺失等問題。 然而,理論界和實踐者對農村公共服務供需的內部結構、制約因素、形成機理等并未形成系統、深入的認識。 在此背景下,本研究擬搭建農村公共服務供給與需求框架,以理解農村公共服務供需適配機制的形成機理。這對解決供需錯配、供給不足、供給過剩等問題,實現公共服務供給與公眾需求精準匹配,進而提升公共服務管理水平與公眾滿意度具有重要意義,同時也有助于為理解農村公共服務供需的豐富性和農村治理提供借鑒。

二、研究綜述與理論基礎

(一)公共服務供需適配問題是學術研究的熱點

國外關于公共服務供需適配問題的研究側重于供給的內容、方式、價值導向、績效評估等方面,提出了新公共服務、福利經濟學等諸多理論。 其中,薩繆爾森等人提出的公共品均衡模型是公共服務供需適配問題研究的經典理論。[4]國內相關研究多關注城市層面,2008 年以來,一些學者持續追蹤農村公共服務問題,概括起來主要集中在三個方面:一是圍繞著影響公共服務供給的因素[5]、服務效能評價[6-7]等內容展開的多學科研究,內容涉及公共服務需要對應公共需求和政府公共服務能力。 二是公共服務的供給研究,內容涉及多中心供給、網絡化供給,如公共服務供給網絡[8-9]、服務執行網絡[10]、政策網絡或治理網絡[11]、協作治理或協作網絡[12]。 三是公共服務供給機制的研究,內容涉及完善以政府主導或為主體的公共服務均等化機制研究,引入市場競爭機制以提升供給績效,將市場競爭機制引入公共服務供給,推行公共服務市場化供給機制創新與改革,整合政府、市場及社會資源,形成多主體多元化的公共服務供給機制,形成多元主體間的協作供給網絡。[13-14]可以發現,從供需適配的維度對農村公共服務的關注不多。 在治理下沉、城鄉一體化發展的背景下,亟須從公共管理的視角分析研究農村公共服務供需適配問題,并設計一套合理的制度機制體系,不斷向供需適配的目標點靠近。 本文以XW 村案例為研究對象,立足公共管理專業領域,借鑒鄰近學科的理論體系,分析研究農村公共服務供需適配機制建構問題,構建能解釋農村公共服務供需適配機制“樣態”的四元分析框架,以冀彌補以上的研究不足。

(二)來自供需平衡理論的支撐

供需平衡理論是指,通過各種經濟學手段來消除供求之間的隱患,使其達到供給和需求相對平衡穩定的狀態,其實質是市場商品供應量與人群商品需求量的動態平衡關系。[15]農村公共服務供給是為了滿足農村居民和農村振興發展需求所提供的基礎設施和服務,它具有供給的資源約束性、供給的目的性和供給者的多元性等特征。 農村公共服務需求從農村公共服務的價值預設來看,均等化和平等是其最重要的價值目標追求。但是均等化離不開供需平衡的助力與衡量,沒有供需平衡,均等化目標很難實現。 農村公共服務在高質量發展中能否實現供與需的高效能平衡,一是要看供給側能否在公共價值的統攝下,確保公共服務具有“彈性目標”和“精準靶向”,以及需求側在多大程度上感受到公共服務的“效用”,即服務對象的獲得感和滿意度;[16]二是要看供給側能否實現從“單層供給”到“多層多類”、從“一元主導”到“多元合作”的結構再造,以及能否通過結構再造和技術賦能,激活供給側的資源投入能力、服務產出能力和需求回應能力;三是要看農村公共服務在供給過程中能否提高資源配置效率和成本效益,以實現高質量可持續的發展目標。[17]

三、案例引入與分析框架

筆者選取XW 村文化公共服務與環保設施公共服務供給案例。 該案例的調研時間為2022 年6—9 月,主要采取深度訪談、問卷調查等方式。問卷調查對象主要為當地村民,內容主要涉及服務供給滿意度、供給過程參與度、需求滿足匹配度等三個方面。 發放300 份問卷,收回280 份,由于采取現場代填寫的方式,經統計,280 份問卷均可用,回收率為90%。 深度訪談主要與村黨支部書記、副書記等村兩委班子成員進行了兩次集中座談,并就相關聚焦問題分別進行了一對一的深度訪談,獲得了許多數據、案例、圖片等一手資料。

(一)XW 村公共服務供需案例基本情況

在交通設施方面,現階段XW 村基本實現了“村村通”的交通網,主要路線也設置了路燈,但在道路排水、路面加寬、后期維護等方面仍存在問題。 在農村書屋的設置方面,現階段村里建了一個農村書屋,書籍的選擇根據村民的興趣不斷進行了調整,但人均閱讀量仍然較低。 在環境治理方面,村里定點配備了4 個公共垃圾桶,實行定點收集垃圾,但垃圾桶較少,并不能滿足村民的日常垃圾處理需求。

(二)案例分析框架

基于以上的分析,農村公共服務供需適配機制研究應突破以往的邏輯,建構新的分析和研究框架。 為此,筆者構建出中國農村公共服務供需四元分析框架(見圖1)。

圖1 農村公共服務供需四元分析框架

在這一分析框架中,公共服務對象在以往和原有的公共服務供給基礎上,不斷感知并產生各種需求,具體的需求通過各種反饋得以顯現。 因此,在這一環節中,要充分利用公共服務的滿意度等評估結果,明確每一個需求主體的服務需求。 在已經顯現的公共服務需求上,公共服務供給者需要對供給條件進行分析,并根據現有供給條件的約束因素進行有匹配性的且精準的公共服務供給。 公共服務供給完成后,會對公共服務產生新的預期影響及行為約束,并根據對需求的滿足狀況、社會發展、地區發展,催生新一輪的公共服務需求。

在這一循環的過程中,四個要素之間是相互聯系的,且會產生多種組合關系:公共服務需求對新的公共服務供給的補充和催生的關系,公共服務供給對公共服務需求的滿足程度和引導關系,供給對象的服務需求等要素共同構成的部分供給條件,供給條件被需求對象所理解構成的公共服務供給合理性關系。 公共服務供需關系的需求、供給、對象、條件等四個要素,不僅具有功能性的差異和互補,而且通過外層供需過程和內層各環節之間因素的相互影響構成需求與供給的雙重互動,由此也形成公共服務供需的動態過程。

其一,農村公共服務供需的四要素之間存在著功能性的差異和互補。 對公共服務需求要加以識別,應該將那些訴求滿足迫切性較高的需求從公共服務供給計劃中剝離出來,且加以重點關注。這屬于一般的需求識別問題,是整個循環過程的第一步,也處于基礎性位置。 同時,要判斷需求的結構性背景,分析需求產生的原因,區別需求集中的領域。 這主要關注如何產生制度需求,以及產生了什么樣的需求,是更深層次的問題。

對公共服務供給條件要素的分析,應主要關注滿足公共服務需求的條件是什么、支持和制約相關供給的因素有哪些,從而能夠滿足和提升相應的供給條件,最終實現匹配性的公共服務供給。對于農村公共服務的供給,應重點關注和解決的問題是如何供給、如何實現有效供給、供給效果如何,以便在新一輪的公共服務供需中進行相應的調適和完善。

公共服務供給行為完成之后的對象要素的設定并不意味著相關供給活動和整個供給過程的完結,這源于供給效果會對供給對象的認知、預期和行為產生新一輪的影響,會進入公共服務的下一個供需過程。 因此,需要持續關注供給的具體實施情況、供給效果情況、供給對象對供給的真實反饋、已經得到滿足的需求部分和尚未充分滿足的需求等。 公共服務的供給在約束供給對象的行為時,還會塑造和引導供給對象的行為取向。 合理的公共服務供給可以為供給對象提供穩定的預期,對具體的供給行為效果提供預測,在一定程度上預防無效供給,最終實現有效供給。 因此,公共服務供給在完成為供給對象供給具體的公共服務、滿足需求的供給互動之后,還會根據現有的供給條件對供給對象的需求行為產生進一步的影響。

其二,公共服務供給對象和條件之間也存在著相互作用和影響。 從中國城鄉公共服務的供給實踐來看,供給對象的需求認知、需求表達、需求策略等共同構成了公共服務供給的條件。 如果供給對象的需求認知水平較高,能夠充分表達需求,采取合理的需求策略,那么具體的供給行為就更容易識別需求,以更高的接受和滿意情況進行供給,也會直接提升對公共服務供給的認同度和滿意度。 同時,對公共服務供給條件的分析和厘清能夠引導和規范供給對象的需求期望維持在合理的程度范圍內。

綜上,公共服務供給與需求是一個雙重互動的過程,在公共服務供給作為鄉村振興戰略題中之義和地方政府重要職能之一的基本研判下,公共服務供需在循環的互動圓環內,以調適各因素值的方式實現公共服務的供需適配。

四、供需不適配機理分析

(一)供給維度:供給不足與無效供給

供給不足是指供給處于有需要但沒有相應供給或者足夠供給的一種狀態。 在宏觀維度上,主要由供給數量和供給質量兩個要素構成。 供給數量是指投入規模、覆蓋范圍、增長速度、效果和成本等“量”的規定性,供給質量是指公共服務供給的主體結構、領域結構、層次結構、內容結構等“質”的內在規定性。[18]因此,如果用供給數量和供給質量兩個要素來評估我國農村公共服務的供需適配狀況,就會發現其中存在的短板和弱項:總體供給量不足,城鄉公共服務供給水平失衡,呈現結構性的矛盾。

無效供給是農村公共服務供給的另一個主要問題,它會直接導致公共服務的供給不足。 無效供給是指已經供給卻沒有獲得良好效果的一種供給狀態,主要表現為“供給與需求的錯位”。 在農村公共服務供給的具體實踐中,農家書屋是其中典型的無效供給案例。 筆者在調研過程中發現,大多數農村地區都設立了不同類型的農家書屋,但結果卻不盡如人意。 在訪談中,大部分村民根本不知曉農家書屋設立的意義,甚至有部分村民表示沒有進入過農家書屋。 顯然,農家書屋最后變成了基層地方政府所追求的“政績工程”。 地方政府輕“軟指標”而重“硬指標”的行為直接導致農家書屋被邊緣化的結果。 在政績導向下,農家書屋應有的功能和作用被隱藏,被以“懸浮化”“趨同性”等為特征的政策執行行為模式所替代,特別是在人口“老齡化”“空巢化”的背景下,農村地區多留守老人的人口結構凸顯,識字讀書對農村老年群體來說本身就是困難的,加之小孩上學沒有引導,缺乏閱讀意識,導致農家書屋資源閑置而無法發揮作用。 這也是導致農村地區許多農家書屋利用率較低,甚至無人問津的主要因素?！斑@幾年農村年輕人基本在外打工,留守的多是老弱婦孺,前來閱讀的人有所減少?！雹賾敉饨∩?、棋牌室打牌等娛樂方式則更適合老年群體,比較而言,農村小文化廣場這一政策的執行效果就比較明顯。

(二)供給對象需求:多樣性與多層次性

多樣性與多層次性是人需求的本質特征。 農村公共服務需求則更呈現出廣泛的復雜性。 不同的對象對公共服務的需求是有所差異的,且公共需求是不斷進階的,當一種需求得到滿足后,往往會追求另一種需求或者更高層次的需求。 因此,隨著城鄉一體化的進程加快和農村的不斷發展,農村公共服務需求的廣度和深度也會進一步延伸。 如筆者在調研過程中發現,文化廣場、垃圾處理站等公共服務設施越來越受到村民的青睞。 受地理位置、資源整合度、人口結構和知識結構等客觀因素的影響,不同農村地區的公共服務需求也呈現明顯的差異性。 以人口結構為例,尤其是在當前留守兒童、老人和婦女群體成為農村地區主體的背景下,便利性和娛樂性公共服務需求更接近其需求偏好,從而越來越占據主導性地位。[17]如何有效滿足不同地區的農村及同一地區農村的不同群體的公共服務需求成為亟須研究和解決的問題。 以村民的實際需求為導向的公共服務供給模式是解決供給對象需求多樣性的基本向路。

(三)供給條件:雙協同與雙約束

農村公共服務的供給一方面需要與需求雙協同和雙互動,另一方面受到公平與效率的雙重約束。 新時代農村社會主要矛盾的演化決定了農村公共服務供給與需求的雙協同,對多樣性多層次公共服務的需求內化于農村居民日益增長的美好生活需要之中。 這就要求在供給側結構性改革的過程中創新公共服務供給模式,改變農村公共服務剛性供給與彈性需求的不匹配結構,使得公共服務的供需制度結構更具包容性和韌性。 整合政府、市場、社會資源以實現三元協同聯動,從而解決農村公共服務供給主體“碎片化”問題,實現公共服務供需的總體平衡。[19]與此同時,當前農村社會化分層問題的顯現需要公共服務供需的雙向互動,在客觀上提高公共服務的效能。 供給對象是公共服務供給實際效果的最終評估者,要實現高效能的服務目標,關鍵就在于解決供給維度與需求維度信息不對稱的“信息壁壘”問題。 這就需要供需的雙互動關系的建構。

市場經濟條件下公共服務效率與公平的雙滿足是一個難題,追求效率目標就有可能忽視公平目標,追求公平目標也難以兼顧效率目標。 農村公共服務同樣受到公平與效率的雙約束,不僅要注重供給效率,還要追求需求滿足的公平,以確保在公共資源配置約束條件下,將有限的公共服務資源有效地提供給供給對象。 因此,在農村公共服務供需關系研究中還應納入供給的經濟性、投入與產出之間的效率、供給成本與實際效用之間的成本效益關系等維度的內容。

五、供需適配的四層機制建構

有效解決農村公共服務供需不適配的問題,需要建立四個層次的匹配機制:不同需求表達機制,多層需求對接機制,多元供給協調機制,無效供需制動機制(見圖2)。

圖2 農村公共服務供需適配機制模型

(一)不同需求表達機制

公共服務需求表達不足和不充分是導致農村公共服務供需不適配的重要因素之一。 因此,在堅持平等、多元、暢通、高效為基本原則的基礎上,構建和完善公共服務需求表達機制是至關重要的。 鼓勵農村居民積極參與事關自身利益的公共服務供給決策過程,以形成多元參與的供給決策模式。 需求表達機制的建立首先要求農村居民愿意表達自己的需求,對于不愿意表達需求的居民,要適當激發其需求表達的意愿。 詢問居民的具體需求,并針對其需求來完善供給計劃方案,讓他們認識到自身的需求表達會直接影響公共服務供給決策的實施,從而能夠變被動為主動,通過合理的渠道表達需求和意愿。 建構公共服務不同需求表達機制,需要拓寬農村居民的表達渠道,發揮傳統表達渠道和數據賦能表達渠道的合力功能。 在傳統表達渠道上,仍堅持發揮村民委員會的集體議事作用,直接發表對公共服務供給的意見、建議和真實需求;同時,創新表達渠道,對于那些不善于表達或受其他因素影響而不方便表達需求的農村居民,可以引導和鼓勵他們通過線上平臺來充分表達看法和需求。

(二)多層需求對接機制

掌握需求動態,緩解供需不適配問題。 農村居民的公共服務需求是不斷進階的,掌握農村居民的真實需求是解決供給不足、實現農村公共服務供需適配的有效路徑。 不同地區及不同群體之間的公共服務需求具有明顯的不同,這就需要地方政府在供給公共服務前,要緊密依托區域差異和群體差異而合理制定供給計劃[20],并組織相關部門進行多層次多階段的調查研究,同時要關注調研的真實性和有效性。 通過建立和完善需求表達機制,發揮農村居民在公共服務供給中的主體性地位和作用,了解并搜集居民的真實服務需求偏好和對公共服務供給的建議,從而依托居民的需求信息集合,積極回應服務需求,進行有針對性的公共服務供給,以提高農村公共服務供需適配度。

依托需求信息集合構建需求矩陣以實現精準對接。 根據前一階段對農村居民公共服務需求的調查和信息匯集整合,構建公共服務需求導向的分類矩陣模型,實現供給與需求的精準對接。 依據不同地區的經濟社會發展程度及地區特征,構建不同區域的公共服務需求矩陣模型;根據地區不同群體的劃分,構建不同群體差異化公共服務需求矩陣模型。 公共服務需求矩陣的建構應合理劃分橫向維度和縱向維度,縱向維度可標的為公共服務需求總量,橫向維度可標的為公共服務需求層次,進而將需求進行排序,呈現需求主次結構與需求程度值,實現供需的精準對接。

(三)多元供給協調機制

政府主導供給農村公共服務。 以經濟領域為主的供給側結構性改革的核心目標是提高供給體系的質量和效率。 這一改革思路同樣可以運用到農村公共服務供給體系的建構中。 在政府—市場—社會的三元框架內,農村公共服務供給作為地方政府的一項重要社會職能,必然應由政府主導,通過供給側結構性改革以保證公共服務需求結構的整體性。 在農村公共服務的供給過程中,地方政府的角色定位于對本地區農村居民的服務需求進行分領域分類別分層次的篩選,并根據以往公共服務供給的評估結果對未來的公共服務供給計劃進行評估,以供給適合本地區農村居民需求的公共服務產品和公共服務。 值得關注和研究的是,政府主導作用的發揮也是要分層和分階段的,在公共服務供給的投資階段、配置和評估驗收階段,需要由政府全面主導,在公共服務設施的具體操作階段完全可以實行“服務外包”,以提高供給效率。 同時,有效、完整的績效評估體系和監管體系的構建,在農村公共服務供給的全過程中也是必要的。[21]

在政府主導供給的基礎上,建立多元合作機制和全過程監督機制。 農村公共服務需求多樣化多層次的現實態勢需要多元主體積極參與、協同供給。 在供給的內圈,需要政府內部各個部門按照權責清單協調合作,以打破供給“碎片化”、職責不清、服務漏洞、職能缺位、資源浪費等公共管理和公共服務的困境。 在供給的外圈,以政府“委托—代理”“服務外包”“購買服務”等方式引導和鼓勵市場和社會等多元主體參與公共服務供給,緩解農村公共服務供給不足、地方政府財政壓力問題,同時提高供給效率目標。[22]多元主體的參與關涉供給主體的選擇與對供給主體的監督評估兩個方面的問題。 為保障農村公共服務供給的公平與效率的雙重目標的實現,作為主導者的政府,需要按照嚴格的規則和程序,對供給主體的具體行為實踐進行客觀嚴謹的調查,初步確定和篩選具有規范性的供給主體。 在供給主體的供給過程中,政府部門仍需要對其供給行為進行嚴格的過程追蹤和監督,發現問題后及時解決,彌補公共服務多元供給主體的供給短板。 保障公共服務供給質量,對多元供給主體的評估是最后一環,也是必不可少的環節。 通過對供給結果的評估,確保供給主體能夠按照要求保質保量地提供公共服務。

(四)無效供需制動機制

農村公共服務供需應建立無效供需行為的制動機制。 由于農村公共服務需求兼具多樣性、多層性、動態性和發展性等特征,這就要求村民的需求表達要得到及時、必要的反饋,才能夠保障“需求表達—反饋—修正—再表達”這一供需鏈條的順暢運行。 村民需求表達是否有效,取決于供給決策的相關信息。 因此,需要將公共服務供給的相關信息和相關制約因素及時告知村民,為有效需求表達的選擇提供基礎保障。 有效需求形成的最關鍵的一步是合理加工,即將搜集到的需求信息進行充分的篩選和甄別,去除不合理的成分,凸顯有效需求信息。 同時,以需求為導向的供給原則,根據有效需求,對公共服務的供給內容、供給形式、供給結構、覆蓋范圍等進行合理的分析和確定,確保形成有效供給。

注釋：

①被采訪對象是XW 村農家書屋管理員A,2022 年6月20 日。