基于功能主義的生態環境損害救濟程序整合研究

劉天鴿，王世進

(江西理工大學 環境資源法研究中心，江西 贛州 341000)

黨的十八大以來，生態文明建設提升至新的高度，逐步成熟的生態文明建設思想是黨統籌行動中的價值導向；同時，人民對生態環境質量的要求也在隨著發展而逐漸提升，全球性的生態環境危機引起社會對生態環境損害愈發關注。國家的發展和群眾的關注，推動生態環境損害救濟立法、執法和司法的不斷完善。我國業已設立多項救濟制度，為生態環境損害救濟提供多重保障。然而，現行環境法律制度之間還存在一定的交叉地帶與空白地帶，當特定行為落入其中，就會引發復雜的程序爭論。對多種制度進行程序整合，是健全生態環境損害救濟體系的重要環節。實現生態環境損害的集成式救濟，完善救濟程序的體系化構建，是生態文明發展中的重要目標。

目標一致、功能相似的一系列救濟方式中：一方面，“兩訴”(1)“兩訴”即生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟。的適用區間高度重合，現行法律在訴前磋商、審理順位和適用范圍上的應對仍有不足，程序規則還有待進一步完善；另一方面，行政機關同時負責環境損害的公權處罰與私權索賠，傳統公法命令與私法訴訟何者先行，行政權與司法權在這一領域如何分配，是完善救濟程序無可回避的核心問題之一。本文擬從功能主義視角出發，嘗試整合多種救濟路徑，實現程序整體的規范化與體系化。

一、生態環境損害救濟程序的問題表現

我國目前的生態環境損害救濟制度可大致歸為兩類：一類是以行政權為主導的傳統公法救濟，主要包括行政處罰、行政命令、強制執行等救濟方式[1]；另一類是私法救濟，通過“兩訴”等方式，依靠司法審判對生態環境損害事實進行認定評價。私法救濟訴訟程序的不足之處，以及公法救濟中行政程序的不確定性，是生態環境損害救濟程序整合需要解決的重點問題。

(一)私法救濟中訴訟程序的不足之處

私法救濟中，由于“兩訴”在適用區間以及處理結果上高度一致，為避免對同一生態環境損害重復處理，既有規則通過安排“入場序位”解決訴訟沖突，規定優先審理生態環境損害賠償訴訟。但該方法僅能臨時緩和，未能從源頭上化解“兩訴”間的緊張關系[2]。具體而言，程序沖突主要表現在以下幾方面：

1.訴前磋商規范性不足。受理生態環境損害賠償訴訟前，法院需審查行政主體是否先進行了磋商。訴前磋商的成功與否、磋商協議的效力及司法確認的后果，勢必會對環境民事公益訴訟產生影響。以“常州毒地案”為例：本案中，案涉污染土地有毒物質濃度嚴重超標，導致附近學校多名學生健康受損甚至罹患惡性疾病。環保組織以三家污染企業為被告提起民事公益訴訟，到二審勝訴歷時近3年。政府機關在訴訟提起前就對涉案污染區域采取了修復措施，只是起訴時修復尚未全部完成，一審法院據此事實，認為環保組織起訴目的正在逐步實現，被告企業無法取代政府實施修復，判定原告訴訟請求不能成立。二審審理期間，案涉污染土體完成修復工程并通過驗收。

當生態環境損害救濟的目的通過其他途徑已經實現或正在逐步實現時，環保組織提起環境公益訴訟的正當性和必要性值得商榷(2)參見江蘇省高級人民法院(2017)蘇民終232號民事判決。。與之相對，在環境民事公益訴訟先行判決后，磋商是否還有開展的必要？若政府磋商達成的協議與法院審判結果存在沖突，應當以誰的認定為準？對此，磋商與訴訟的連接缺乏精細規范。

2.審理順位靈活性不足。當前確立的優先審理規則過于僵化，仍有待進一步完善。最高人民法院規定，受理“兩訴”的法院應當優先審判生態環境損害賠償訴訟，待裁判生效后再處理另一訴訟中未被涵蓋的訴求(3)參見《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)(2020修正)》第17條。。需要注意，此處的審理順位規則，“一刀切”式適用于所有處于受理狀態的“兩訴”，不論先后受理何種訴訟，審理階段都采取同樣的處理方式[3]。顯然，這種順位規則未顧及案件的實質審理進程。一律轉向損害賠償訴訟，不僅耗費了公益訴訟的司法資源，還存在降低修復效率的風險，缺乏一定的靈活性。

3.適用范圍均衡性不足?，F行規則與“兩訴”并行的程序選擇相矛盾，實質上抑制了環境民事公益訴訟的適用。若存在審理時未發現的損害，“兩訴”相互之間可以補充起訴(4)參見《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)(2020修正)》第18條。，即“兩訴”并軌運行，意在避免重復追責。但一般情況下，生態環境問題的牽涉廣泛與修復困難，決定了環境訴訟花費成本高、技術要求高、專業程度高等一系列高投入標準。在社會組織已經投入大量人力物力調查并起訴后，因行政機關“中途參與”而斷然裁定中止，是在破壞環境民事公益訴訟中原告的完整訴權，變相壓制了原告的訴訟權利，進而打擊社會組織參與訴訟的積極性，擠壓環境民事公益訴訟生存空間，與“兩訴”互補并行的初衷背道而馳。

(二)公法救濟中行政程序的規范缺失

公法救濟中的程序混亂表現為行政程序的規范缺失，導致公法救濟路徑選擇不能公開透明，與私法救濟銜接不暢，影響程序整體的協調性。首先，事件調查環節缺乏協調機制，程序矛盾突出。生態環境損害事件發生后，在政府部門、社會組織、檢察機關等多方參與中，行政主體是否開展調查、調查進展如何，影響著環保組織和檢察機關的工作開展，也關系到行政相對人的權利義務認定。實踐中，政府部門環境執法信息公開偏重于損害事件調查結果的通報，過程性行為不為外界知悉，多方重復行為存在極大空間，引發私法訴訟與公法執法的程序沖突。其次，救濟路徑面臨多重選擇，增加程序混亂。行政機關兼具環境行政執法人和生態環境損害賠償提起人的身份，對于行政執法和政府索賠的選擇順位，目前尚無規定。若允許其在二者之間自由選擇，行政機關為避免成為行政相對人或其他利害關系人的起訴對象，可能直接繞過執法環節，將本應由自己承擔的職責轉嫁到法院上[4]。執法與索賠之間、行政權和司法權之間的邊界與銜接還有待明晰。

總結以上程序混亂，救濟體系程序整合需要考量的內容包括：訴前階段各方主體的分工協調需要如何促進？政府主管部門正在通過環境執法或索賠磋商途徑實施救濟時，環境民事公益訴訟是否還有提起的必要？如果有必要，應當如何與政府機關的救濟途徑進行連接，保障“兩訴”的并行？

二、功能主義輔助下損害救濟程序混亂的原因檢視

功能主義研究范式主張將法律視為一種社會事實，結合某一法律的生發背景及其社會作用來認識法律[5]，試圖在法律規范與社會需求之間構建平衡機制。依據功能主義的立場，制定法不是法條白紙黑字表達出來的顯明事實，它存在一定的理論爭議。要確定制定法的內容，既不能依賴法律條文，也不能對其作主觀任意評價，而應當在法條和制定法的框架下，通過解釋使人們認知并發現客觀、正確的法律[6]。對還在“摸著石頭過河”的生態環境損害救濟法律建設而言，功能主義研究具有必要性。

遵循規范主義研究范式有助于把握“兩訴”關系本質，但“兩訴”理論基礎問題爭議已久，尚未出現優勢學說，短期內難以為解決程序混亂問題。而從功能主義研究視角，即便多種制度的功能側重不同，但救濟程序的最終目的一致，均指向生態環境自身的保護與修復；同時，生態文明建設中的系統性要求，使得生態環境損害救濟面臨更復雜的挑戰，公法程序從結構到功能的變化，亦是構建法律體系中需要考量的因素。在法律目的相同、功能變化未定的基礎上，功能主義研究具有可行性。

從功能主義視角分析，環境民事公益訴訟獨具的預防風險功能足以界分“兩訴”適用之重合。但單純界分適用不能解決公法救濟程序問題，無法實現救濟程序的體系協調，探尋權利沖突的內生原因有其必要性。結合“兩訴”彼此之間的功能互補關系，重新梳理各方主體的角色功能和權責分配，審視訴訟功能實現狀況，主體職能錯位、協調機制缺失以及制度功能偏離，是引發救濟程序混亂的直接原因。

(一)三方主體職能錯位消減優勢發揮

多方主體參與本身就潛藏著引發程序混亂的風險，如果缺少合理安排，主體行權發生碰撞在所難免。而在生態環境損害救濟程序中，行政機關、檢察機關與社會組織三方的權責分配都存在錯位情況。

1.行政機關未能取長補短。生態環境損害賠償不具有風險預防功能，未能使行政機關原有的職能優勢貫穿救濟全過程，抑制了主體優勢發揮，同時加劇了行政機關缺乏外部監管的固有問題。當前“兩訴”審理銜接的順位安排，是基于行政機關在生態環境損害救濟中的落實優勢。而生態環境損害事前預防優于事后補救的理念為國際普遍認可，作為環境政策與技術規范的制定機關，行政部門對重大環境風險認定難題的解決亦具有技術優勢。但現實情況是，此關鍵環節缺乏政府主管部門的介入，僅依靠能力相對弱勢的社會組織和檢察機關。此外，行政機關的強勢力量與監管制度與監管者的單一形成鮮明對比，缺乏監管的問題沒有得到解決。生態環境行政機關享有生態環境權利及其損害索賠權利，承擔環境監管義務[7]，并且集許可權、管理權、磋商與訴權于一身，趨向形成閉合的救濟執行系統[8]，卻僅有環境行政訴訟一種主要的監督途徑。在監察委員會設立后，檢察機關更多集中于對司法系統內部進行監督，僅由其一類主體對環境行政執法進行監督，并不能形成強有力的監督機制。預防功能的缺失導致職能優勢顯現得不足，監管制度的缺位產生主體行使權利的質疑，都制約著行政機關的優勢發揮。

2.社會組織困于能力缺陷。從2015年到2018年，環境公益訴訟制度正式運行以來的四年間，社會組織提起的環境民事公益訴訟案件共205件[9]。這一數據顯示，大多數社會環保組織并不熱衷于通過環境民事公益訴訟維護環境權益，制度實踐效能低于預期?，F行審理順位又進一步打擊了其提起環境民事公益訴訟的積極性。賦予環保組織起訴權利，本意是引入社會多方主體廣泛參與環境治理，呼應公眾在生態環境治理領域行使權利的迫切需求，深化發展社會與政府間的合作治理關系[10]。然而，生態環境損害案件往往情況復雜、牽涉廣范、專業性強，這就意味著案件的審理需要耗費大量的人力物力，體量不夠的公益組織資金來源不穩，一般支撐不起訴訟消耗，法律也缺乏配套的補助制度。此外，環境民事公益訴訟的被告往往是經濟實力強大甚至有國家機關支持的企業[11]，社會組織不僅缺少與之抗衡的實力，還處于單打獨斗甚至與政府對立的不利處境，無法與行政主體的救濟形成合力。

3.檢察機關面臨訴權爭議。檢察機關原本的職能是提起公訴與司法監督，具有鮮明的公權力屬性，與平等自愿存在內在沖突，其強監督屬性會導致整個民事訴訟的程序產生傾斜。具體案件中，檢察機關的強勢地位，不但影響到當事人的平等抗辯，還會影響到法官的裁判公正[12]。檢察機關在民事領域本身不具有進行一線執法的職能，也沒有經驗優勢，由其發起對生態環境損害的民事訴訟，既不能發揮職能優勢，又會造成訴訟程序中的權力失衡。

(二)主體協調機制缺失產生信息壁壘

生態環境損害救濟機制的銜接安排本質上是行政權能和司法權能的優化配置問題，主體間協調機制的缺失使得關鍵環節存在信息壁壘，多種救濟路徑之間缺少清晰合理的安排，造成救濟權利行使多管齊下的局面。

依據環境公益訴訟的程序規定，民事公益訴訟中，法院需要在受理后10日內告知相關環保部門(5)參見《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋(2020修正)》第12條。；檢察公益訴訟中，檢察機關應履行訴前公告程序，公告期滿后沒有符合起訴條件的機關或有關組織提起訴訟，檢察院始有起訴權力。與之相比，關于生態環境行政執法或磋商的信息公開，立法中的信息報送限于行政內部建設，只強調了對重大專項執法檢查等情況的信息公開。實踐中，政府部門的執法信息，往往以環保督查的形式公示，聚焦于處理結果與執法方式優化，較少涉及到政府與非政府機構之間的合作交流。

救濟程序中，事件處理信息的流通，極大程度依賴于檢察機關、法院的職權與社會組織的主動申請，對政府機關而言，由外向內的信息流入遠遠強于對外輸出。行政機關對生態環境損害事件的通報，集中于案件處理基本完成的結果通報，程序啟動及處理過程關鍵節點的信息流通尚有不足。目前，在湖北省、遼寧省、山西省等地方，陸續發布了生態環境損害賠償專項工作的信息公開辦法，內容基本涵蓋調查、鑒定評估、賠償磋商、訴訟等事件處理的全過程和各環節，各方主體協同機制正在逐步完善，仍需進一步加強。

(三)公益訴訟功能偏離引發實踐困惑

公益訴訟的邏輯起點在于無法通過環境行政執法或者傳統民事訴訟制度為環境公共利益提供足夠充分且有效的救濟[13]。作為一種引進的新型制度，環境公益訴訟與傳統訴訟存在較大差異，它在本國土壤中發揮了何種功能？在本國實踐中發生了怎樣的變化？

美國環境公民訴訟授予公民既能起訴污染者又能起訴政府的權利，尤其重視運用公民訴訟的監督作用，認為把有限的精力、時間和經費用在迫使政府完善或執行環境法律上遠比用于取締個別污染源上有意義[14]。德國環境團體訴訟為確保行政機關主導環境公益保護，對起訴進行了諸多限制，起訴對象也僅限于行政機關，其功能無疑定位于監督執行之訴。法國的協會訴訟中，對基于錯誤決定導致污染產生而提起的行政訴訟，嚴格限制起訴前必須首先請求行政救濟，確保所有行政救濟窮盡，功能上同樣是監督執行之訴的定位[15]。上述各國普遍認為，加強對政府環保職責的監督，是使生態環境損害救濟更具成效的選擇。

中國的環境執法監督主要依靠行政訴訟，環境民事公益訴訟僅針對生態環境損害事件提起訴訟，彰顯出克服行政救濟固有缺陷，進行環境管理的遞補執行功能。民事公益訴訟主要功能的不同，是中外在此制度上的主要區別。公共事務管理中，行政執法活動必然受到多方面利益考量的制約，出于拓寬民主參與渠道、探索多元治理方式之實踐需求，將這一制度的功能定位于遞補執行并無不妥。但實踐效能低下的問題，的確源自于功能偏離。在社會組織直接參與治理確有能力不足、檢察機關起訴主體資格存疑的缺陷困擾下，是否需要調整目前的功能定位？如果不改變功能定位，又應當如何調整？對此，需要進一步審視是否存在實踐上的誤區，并進行相應調整。

三、功能定位下生態環境損害救濟中的實踐誤區

民事公益訴訟實效不佳，是損害賠償訴訟的誕生基礎，但因“兩訴”銜接規則的不足，未能避免救濟程序出現混亂。從公益訴訟的功能偏離出發，省思救濟程序整合中的不足，對程序體系的構建具有重大意義。

(一)私法救濟制度生發的功能邏輯

在私法救濟機制建立之前，環境保護工作仰賴行政執法工作的開展。但傳統行政執法聚焦于懲戒環境危害行為，忽視了生態環境本身的保護與救濟。環境公共利益主體不確定且內容廣泛，這決定了它難以通過單一主體或單一路徑得到全面的保護和有效的救濟。多元主體參與、多種路徑并存的救濟體系，是制度發展的必然趨勢。為彌補傳統機制中救濟生態環境本身受損之局限，進一步明晰公眾環境權益。近年來，我國開始探索以審判為中心的生態環境損害私法救濟模式，由此展開了對環境公益訴訟和生態環境損害賠償兩種新型制度的研究。

我國環境公益訴訟的立法活動始于2012年《民事訴訟法》的修訂，在2014年修訂《環境保護法》2015年1月第一次頒布并完善形成《環境民事公益訴訟解釋》，2017年修訂《民事訴訟法》和《行政訴訟法》等一系列立法活動中，制度規則不斷得到完善。私法救濟已經存在一個趨近完善的救濟制度，為何又誕生了與原有制度高度相似的另一種救濟制度？在功能主義視角下，社會組織起訴的案件總量持續低迷，檢察機關提起環境刑事附帶民事公益訴訟案件的數量占比極高[16]，并且主體資格飽受質疑。環境公益訴訟救濟效果不理想，生態環境功能價值受損依舊嚴重，形成“企業污染、公眾受害、政府買單”的困局。

公法救濟的固有缺陷需要更高效的私法救濟補足，而參考域外經驗，政府直接主張生態環境修復或修復不能之賠償，是救濟生態環境損害最為高效的選擇[17]。在新時期“實行最嚴格的生態環境保護制度”[18]的任務要求下，更嚴格追責的賠償制度應運而生。制度建立之目的在于實現生態正義，落實“損害擔責”，嚴懲加害者，達到保護生態環境、維護環境公益的目的[19]。制度關注重點區域的生態環境損害救濟，通過嚴格追究損害責任，實現損害價值填補。

生態環境損害賠償通過嚴格追究生態環境損害責任人損害責任實現其功能。履行環境監管職能的環保部門在長期執法工作中積累的資源與經驗，決定了生態環境損害賠償制度的主體優勢和專業優勢；磋商前置程序的引入，將生態環境損害責任通過協議約定直接指向賠償義務人承擔，免去了司法環節的漫長處理流程，規避了生態環境損害救濟中客觀變化的干擾，使其相較環境公益訴訟更具成本優勢[20]。

(二)環境公益訴訟的功能定位與實現路徑

由于生態環境損害原因行為與損害結果間因果關系的復雜性，明確量化生態環境損害結果是一項長期性難題，行政機關執法能力有限[21]。在權力配置、經濟發展等諸多因素的制約下，行政主體執法動力不足。此外，損害賠償訴訟同時排除了行政機關違法行為被訴的可能，監管缺失的問題雪上加霜。以上的限制和需求，呼吁行政以外的私主體力量參與環境管理活動，由此引入以社會組織和檢察機關為起訴主體，直接求助司法力量的環境民事公益訴訟。檢察機關的職能即是追究瀆職行為，對行政機關在生態環境損害救濟中瀆職行為的調查，無論從起訴資格還是辦案經驗角度都具有不言而喻的權力，因此不再將監督功能分配給環境民事公益訴訟。雖然這樣的功能定位與原本的訴訟制度產生了較大差異，但中外法治狀況在理論基礎和客觀事實上均有較大差異，不加變動地適用國外的功能定位必然與我國法治建設產生矛盾。

環境民事公益訴訟的功能定位只包含遞補執行法律之功能，是符合中國生態環境損害救濟的實際情況的。一方面，引入多元主體參與環境管理，對行政救濟種種“失靈”情況進行補充救濟，回應了多元治理的社會需要；另一方面，行政機關在生態環境損害救濟體系中的絕對主導與信息壁壘，也導致了一般社會組織或公眾直接參與監督訴訟存在相當的困難，在司法各環節都面臨著更高的能力挑戰，因此，將監督功能分配給檢察機關有其必要。

問題在于環境民事公益訴訟實踐中功能實現的方式走入了誤區，與訴訟功能導向相背離。我國環境行政救濟的重點問題在于行政機關公益保護中立性受多方因素影響，對監管者本身的監管缺失。參考國內外學者普遍認同的“行政權優先”原則，環境民事公益訴訟原本的制度設計中，通過尋求行政之外的救濟力量督促行政機關積極履行職權來實現其功能，是更為高效合理的途徑。因此，環境公益訴訟并非是通過構建主體同盟對環境行政救濟進行補強，而應當是偏向監管行政而非直接執行的途徑來實現其功能定位。在不改變環境民事訴訟功能定位的基礎上，社會組織和檢察機關與行政機關之間不應當是同盟關系，而應當是監管者與被監管者的關系。環境民事公益訴訟實現其遞補執行功能的理想方式，是吸納其他主體對行政主體進行監管，督促其行使職權，在外力監督下迫使其克服執法能力、執法動力與監管不足的局限。

依據目前的程序規則，環境民事公益訴訟起訴人沒有訴前公告或者其他尋求行政手段的起訴限制，法院將案件告知政府環保部門后也沒有中止審理等處理規定?！皟稍V”程序設計層面相互獨立，沒有發起的優先順序。如此，環境公益訴訟實現公益維護目標的具體路徑，變形為通過對環境行政權的補強來彌補環境行政救濟之不足。這種平行執行的功能實現路徑，的確契合當前環境行政執法的部分現實，但違背“監管監管者”的功能實現路徑導向[22]，不同主體主張環境權益時各自為政，導致公法救濟與私法救濟、不同的私法救濟制度之間，都不能形成高效有序的合力狀態，成為引發程序混亂的根源。

四、生態環境損害救濟程序的整合建議

雖然理論基礎仍存在較大爭議，但“兩訴”目的一致，都是為了維護社會公共利益，這一點受到普遍認可。從廣義上來理解，公共利益與私人利益相對應，是一種具備由社會成員共同消費之可能性的利益訴求[23]?！皟稍V”共同服務于可持續發展目標，為維護環境法的正義價值和秩序價值而進行法律救濟[24]。在訴訟目的一致、訴訟請求基本相同的情況下，“兩訴”規則發展的趨同是意料之中的結果，整合兩種高度相似的制度程序具備可行性。整合的主要思路及具體對策如圖1所示：

圖1 生態環境損害救濟程序的整合流程

(一)行政主導貫穿救濟程序始終，以行政救濟為中心協調分工

對于索賠訴訟與行政監管何者更宜優先的問題，司法作為公平正義的最后一道防線，應聚焦于對行政權進行合理、有效規制，確保遵循權力配置基本規律[25]，不宜過于積極主動。結合行政主體在環境執法中的優勢地位，對司法權與行政權之間的選擇，應當堅持行政優先原則，充分尊重行政機關的意見。在程序完善的具體對策上，應當確定行政公法救濟手段先于行政主體索賠訴訟的次序選擇，將公法救濟手段放在救濟程序的第一位。此外，建議加強行政主體參與生態環境風險預防的法治建設，或將生態環境風險預防功能納入生態環境損害賠償訴訟，發揮行政機關的能動優勢，將行政機關的主導作用貫徹到救濟全過程。

(二)以預防性救濟界分環境民事公益訴訟與生態環境損害賠償

以預防性救濟界分“兩訴”，與此前提出的將環境風險功能納入生態環境損害賠償訴訟并非互相抵牾，而是短期對策與長期目標的關系。對生態環境風險進行規制，無論從理論上還是實踐上都存在相當的困難。環境公共利益范圍邊界模糊導致風險認定難以把握，如果想要賦予行政機關規制風險的權利，擴大行政權，必須保證配套監督制度的跟進。這牽涉到法治體系建設，是一項艱巨的長期任務；同時，環境治理中事前預防的重要性不言自明。以預防性救濟界分“兩訴”符合當前應對環境風險規制的實踐需求，是體系建設中的階段性任務，對風險規制仍發揮著重要作用。

就具體程序而言，在生態環境面臨損害風險時，社會組織首先應當將風險情況報告當地相關行政機關，由行政機關進行風險評估，決定采取行政救濟措施、提起磋商或不予處理。行政機關的處理有兩種選擇：第一，若認為風險可控沒有處理必要，需要書面回復提交報告的社會組織，并充分說明不予處理的理由；社會組織得到行政機關回應后，認為其不作為理由不充分、確有繼續追究必要的，即可提起環境民事公益訴訟，并向檢察機關報備，有關證據調查、技術鑒定等專業工作，可以向檢察機關申請協助。第二，認為需要處理，以及在履行職權過程中發現的生態環境遭受損害情況，應當對生態環境損害風險及損害后果責任人提起磋商，并邀請提起風險報告的社會組織參與磋商過程，保障公眾充分參與磋商階段；責任人拒絕參與磋商或磋商失敗，行政機關應當提起生態環境損害賠償訴訟；對向行政機關提出風險報告的社會組織，應當在訴訟中將其吸收為共同原告。

此處的程序設計，既符合行政救濟優先的基本原則，又充分衡量了主體能力優勢。在此程序中，社會組織的參與權和知情權得到了進一步的保障。社會組織是環境公益訴訟的權利主體之一，雖然相比國家機關，普遍存在資金與能力上的弱勢，但一個具備相當資質和規模的環保組織，對生態環境損害案件的發現和調查確實會起到不可忽視的作用。

(三)主體銜接代替順位銜接，將生態環境損害賠償作為訴訟程序核心

權利主體職能錯位與協調缺位是“兩訴”程序沖突的原因之一。因此，促進主體職能歸位、完善主體協調機制是解決程序問題的正確思路?；凇皟稍V”制度設計的高度一致性，制度審理順位銜接不能解決制度設計趨同產生的權利糾紛，促進多元主體間的交流銜接，保障不同主體在各環節的充分參與，實現救濟程序的總體整合，是解決程序沖突并化解內在矛盾的有效措施。

整合方式上，以損害賠償立法為核心，滿足行政主導生態環境損害救濟的職能歸位要求，貫徹行政救濟優先原則，充分發揮主體優勢和制度效能，與生態環境損害公法救濟形成一體化建設；同時，從救濟效果看，相較于環境公益訴訟，損害賠償的主體優勢和磋商設置，使得程序耗時更短、目的更容易達成，既能改善生態環境損害救濟中的力量失衡，又能滿足平等的要求。

具體程序上，建議立法和執法上同時加強環境監管與磋商活動的信息公開。檢察機關加強與社會組織的交流合作，面對環境公益訴訟案件的報備，應當及時審查行政機關不作為的理由，開展調查工作，確定其是否存在怠于行使職權的行為。若認定相關機關存在瀆職行為，則進入環境行政公益訴訟程序，追究其責任。以檢察建議督促相應行政機關履行職責，對發出檢察建議后仍然拒絕履職的機關，啟動環境行政公益訴訟追責；同時，檢察機關不再作為起訴主體，回歸監督職能，以相關人的身份發出公告，積極協商法律規定的其他機關和社會組織發起環境民事公益訴訟。

五、結語

生態環境損害覆蓋領域廣泛，單一主體或單一程序是不能達成全面有效的救濟效果的。公私法協同、不同制度規范協調，是環境治理立法所追求的最理想成果。生態環境損害救濟程序體系的構建，意在針對生態環境損害的不同階段進行相應安排，確保不同主體與不同救濟手段的權利匹配，保證不同程序之間的有序啟動并推進。多元主體作為制度的執行者，彼此聯動配合，互助互監，是制度貫徹落實的基本保障。將高度相似的救濟制度進行程序整合，明確救濟中行政機關的主導力量，賦予社會組織與檢察機關更多的監督權利，是提升救濟工作高效開展的有效辦法，也使司法機關免受經濟發展、地方政績等權力因素的裹挾，秉持公正、高效的價值理念。在環境法典編纂的大背景下，分類梳理散落于各種部門法中的環境法律規制，針對不同領域的環境問題進行體系化建設，亦是今后環境法治建設的重點工作。