財政轉移支付與全球民族分離主義運動的發展*
——基于新政治經濟學的理論及實證研究述評

謝宇航

內容提要：目前，全球范圍廣泛存在著民族分離主義運動，財政轉移支付是各國為維護國家統一采用的重要政策工具。本文評述了三個探討民族分離主義運動的經典政治經濟學理論模型，這些理論模型均認為民族地區分離與否是其成員基于自身利益計算的理性選擇，財政轉移支付作為一種經濟利益，可改變民族地區成員或精英的實際行為決策。其中，AS 模型認為，民族地區的離心傾向主要來自少數民族成員對全國統一政策的異質性偏好，因此，可采用基于偏好的轉移支付來彌補其承受的異質性成本；D-L-O-W 模型在AS 模型基礎上增加了對地區間收入差異的考量，指出具有偏好異質性的少數民族富裕地區是最具離心傾向的地區，因此，可限制基于收入的轉移支付有利于維護國家統一；T-A 模型認為，民族政治精英將分離作為一種策略工具以增進自身的政治利益，因此，轉移支付在于安撫這些地區的政治領導人。此外，民族距離、其他地區的政治態度以及中央政府承諾的政治可信度等，是現有研究中認為會影響財政轉移支付實際政策效果的重要結構性因素。未來可以通過強化因果識別以及納入轉移支付的資源詛咒效應等來進一步深化財政轉移支付與民族分離主義運動關系的研究。

財政是國家治理的基礎和重要支柱，財政轉移支付作為各國影響分離主義運動的政策工具已有較長的歷史。比如，施潘（Spahn）指出，誕生于1933 年的“澳大利亞均等化計劃”就是在澳大利亞威脅要脫離聯邦的情況下制定的。①P. B. Spahn, “Equity and Efficiency Aspects of Interagency Transfers in a Multigovernment Framework,” In R. Boadway and A. Shah， Intergovernmental Fiscal Transfers: Principles and Practices, The World Bank, 2007,pp.75-106.在政治經濟學視角中，國家統一或分裂被視為地區成員基于自身利益計算的理性選擇，財政轉移支付作為一種經濟利益，可以影響民族成員或民族政治精英的實際行為選擇。②比如，邁克爾·赫克特（Michael Hechter）指出，盡管“自決是一種普遍接受的公益產品，但它既不是唯一的公益產品，也不是最重要的公益產品”，“有時候一些更加重要的公益產品會勝過主權，其中之一就是經濟福利”（赫克特，2012）。也有學者不僅僅將財政轉移支付視為一種向意圖分離的民族的經濟利益，而是視為一種情感上的認同，有利于塑造兩個民族間的團結感和接受轉移支付民族的國家認同感（Béland & Lecours, 2014）。參見邁克爾·赫克特：《遏制民族主義》，韓召穎等譯，中國人民大學出版社2012 版，第145 頁，以及D. Béland and A. Lecours, “Accommodation and the Politics of Fiscal Equalization in Multinational States: The Case of Canada,” Nations and Nationalism, Vol.20, No.2, 2014, pp.337-354.但在不同的理論分支中，轉移支付影響民族國家統一的具體作用機制。轉移支付應該如何支付，支付給誰，在什么條件下更有效，還是有所不同的。

本文主要探討三個應用于民族國家分裂的西方政治經濟學模型，分析其對上述問題的不同回答。其中，AS 模型認為，民族地區的離心傾向主要來自少數民族成員對全國統一政策具有不同的偏好，因此，轉移支付的設計主要在于如何有效彌補少數民族成員因這種偏好異質性而承受的負效用；D-L-O-W 模型在AS 模型基礎上增加了收入差異的重要性，并指出，具有偏好異質性的少數民族富裕地區是最具離心傾向的地區，因此，限制基于收入的轉移支付有利于維護國家統一；T-A 模型認為，民族政治精英將分離作為一種策略工具，可以增進自身的政治利益，因此，轉移支付在于安撫這些地區的政治領導人。同時，本文將結合一些拓展模型以及案例研究和跨國定量分析等實證文獻，分析轉移支付的實際效果及其他結構性因素的影響，并指出未來的研究方向。

一、AS 模型與基于偏好的轉移支付

（一）AS 模型：偏好異質性驅動的民族分離主義

20 世紀90 年代末和21 世紀初期，阿爾貝托·阿萊西納和恩里科·斯波勞雷（Alberto Alesina & Enrico Spolaore）①A. Alesina and E. Spolaore, “On the Number and Size of Nations,” The Quarterly Journal of Economics,Vol.112, No.4, 1997. pp.1027-1056.在新政治經濟學背景下發展的一系列國家政治邊界的研究是分析國家統一（或分離）最為經典的政治經濟學模型（以下簡稱“AS 模型”）。該模型認為，地區民眾選擇分離與否的主要權衡是統一國家公共產品供給的規模經濟收益②其他模型指出了規模經濟的其他來源，比如：更大的國內市場（Casella 1992），更有效的稅收制度（Easterly & Rebello 1993）等。參見：A. Casella, “On Markets and Clubs: Economic and Political Integration of Regions with Unequal Productivity,” The American Economic Review, Vol.82, No.2, 1992, pp.115-121；W. Easterly and S. Rebelo, “Fiscal Policy and Economic Growth,” Journal of Monetary Economics, Vol.32, No.3,1993, pp.417-458.和不得不接受與地區偏好相異的國家統一政策所產生的異質性成本。

統一的國家在法律制定、行政管理、國防和安全、貨幣和金融系統、通信基礎設施等公共產品的提供方面都存在著規模經濟，這意味著人口規模的增加會帶來個人需要分擔的公共產品成本的不斷下降。③這主要是由于公共產品的提供具有大量的固定成本，邊際成本很低。因此，隨著人口規模的增加，人均公共產品成本不斷下降。因此，個人可用于私人消費的收入增加。與此同時，規模龐大的國家通常意味著人口多樣性的增加，由于各地區人口在價值觀、文化、語言、民族、宗教等方面存在差異，這就形成了不同偏好的公共政策，但成為同一國家的一部分意味著不能總是以滿足每個地區人群偏好的方式提供公共產品和政策。部分地區的人口由于其所偏好的政策與中央政府統一實施的政策不同，而承受著異質性成本，即全國統一政策與地區居民理想政策之間的距離帶來個人負效用。④一旦地區從大國中分裂為小國后，其相對的民族、宗教和文化同質化會使得國家政策更能符合其偏好，制度效率更高；而且，小國中利益集團和非生產性活動的作用較?。↙e Breton 和Weber，2003）。參見：M. Le Breton and S. Weber, “The Art of Making Everybody Happy: How to Prevent a Secession,” IMF Staff Papers, Vol.50, No.3, 2003, pp.403-435.那些偏好接近全國統一政策的地區是中心地區，反之則是外圍地區?？梢?，給定中心地區從全國統一政策中獲得的效用，外圍地區根據其與中心地區偏好距離的增加而效用遞減。

少數民族地區往往因其獨特的文化價值觀和生產方式等成為具有不同偏好的外圍地區。如果少數民族地區這種偏好異質性足夠高（在AS 模型中表示“為全國統一提供的公共產品難以滿足他們的偏好，從而帶給他們的效用很低”），超過了規模經濟收益（在AS 模型中表示“為統一國家中更多的人分擔公共產品的成本，從而使個人納稅更少”），即他們向中央政府繳納的稅收多于其認為有價值的公共服務，他們就成為統一國家中的凈損失者，于是少數民族地區就會選擇分離。

（二）基于偏好的轉移支付

從AS 模型可以得出，給定統一國家的規模經濟，減少少數民族地區成員的異質性成本將抑制其分離動機?，F有研究主要突出兩個財政政策工具。一是財政分權，即賦予少數民族聚集地區地方政府以足夠的政策自主權和稅收自主權。當民族地區成員可以自行制定符合偏好的公共政策并有財政資金為其籌資時，其異質性成本將大幅下降。①財政分權的傳統觀點認為，集權導致了國家內部的統一政策，而財政分權使公共政策能夠適應當地的偏好。但后續研究已經開始提出不同意見。一是在前提假設方面，最新的模型并不認為集權涉及國家政策的統一性（Lockwood，2006）。二是地方精英捕獲問題。Bardhan 和Mookherjee（2005）特別指出了在基層精英捕獲的風險，即地方政府常常被地方精英俘獲，他們可能與當地多數人的偏好不同。三是地方政府是否真正有能力接手中央財政分權后的各項收入、支出和管理職能，從而改善服務、決策的問題。因此，財政分權并不是自動地改善了偏好匹配。參見：B. Lockwood, “The Political Economy of Decentralization,” in Handbook of Multilevel Finance, Cheltenham, UK: Edward Elgar Publishing, 2015. pp.37-65;Bardhan and D. Mookherjee, “Capture and Governance at Local and National Levels,” American Economic Review,Vol.90, No.2, 2000, pp.135-139; P. Bardhan and D. Mookherjee, “Decentralizing Antipoverty Program Delivery in Developing Countries,” Cornell-ISPE Conference on Public Finance and Development, Vol.89, No.4,2005, pp.675-704.二是轉移支付，即基于少數民族地區成員承擔的異質性成本的大小給予相應的財政利益，斯波勞雷將其概念化為“基于偏好的轉移支付”。這就存在著兩種政策組合模式。一是高財政分權，低轉移支付。由于財政分權程度越高，異質性成本越低，中央政府需要給予民族地區的轉移支付也就越低。與此同時，財政分權程度越高，中央政府能夠籌資的資金也越少，能夠補償外圍地區的能力越低。二是低財政分權，高轉移支付。財政分權程度越低，民族地區承擔的異質性成本就越高，中央政府為維持穩定需要給予的轉移支付就越高。

基于偏好的轉移支付意味著資源從中心地區轉移到外圍民族地區。理論上講，只要中心地區補償外圍地區后得到效用仍然高于國家分裂后的效用，那么，中心地區就應該愿意支付費用。

在具體的補償比例方面，現有研究表明，居民的偏好分布情況以及統一國家規模經濟的大小是關鍵影響因素。列·布雷頓和韋伯（Le Breton & Weber）證明，當居民偏好是均勻分布時，給外圍地區居民的轉移支付補償率取決于統一國家規模經濟的大小。②參見：M. Le Breton and S. Weber, “The Art of Making Everybody Happy: How to Prevent a Secession,”IMF Staff Papers, Vol.50, No.3, 2003, pp.403-435.在規模經濟水平很高時，規模經濟本身足以維持國家的統一；當規模經濟較小時，轉移支付比率的設計對維護國家統一、防止分裂就十分關鍵。他們指出，只要統一國家本身是有效率的，那么50%的補償率就可以防止分裂，而不對外圍地區的異質性成本進行補償①異質性成本補償是指中央政府將提供公共產品的成本平均分配給所有居民。，或者對這種異質性成本進行完全補償的羅爾斯式轉移支付計劃②羅爾斯轉移支付是指個人得到的補償恰好等于個人偏好政策與國家統一政策之間的距離。則可能分別導致外圍地區和中心地區威脅分裂。

海曼科、列·布雷頓和韋伯（Haimanko, Le Breton &Weber）則進一步討論了當居民偏好出現極化分布特征時對轉移支付的影響。③O. Haimanko, M. Le Breton and S. Weber, “Transfers in a Polarized Country: Bridging the Gap between Efficiency and Stability,” Journal of Public Economics, Vol.89, No.7, 2005, pp.1277-1303.與均勻分布相比，居民偏好的極化程度越高，外圍地區的異質性成本也越高，也就越需要對外圍地區的轉移支付來補償其異質性成本。當居民偏好的極化程度達到一定水平時，多數投票的結果會支持羅爾斯式的完全補償計劃作為唯一的政治均衡。

斯波勞雷（Spolaore）指出，在實踐中不存在純偏好的轉移支付。④E. Spolaore, “Federalism, Regional Redistribution and Country Stability,” in The Political Economy of Inter-Regional Fiscal Flows, Edward Elgar Publishing, 2010, pp.329-350.這主要是由于難以測量個人的異質性成本，或者識別、測量和管理的成本很高，而且可能與“人際公平”等其他社會目標不兼容，從而遭到政治抵制。

二、D-L-O-W 模型與基于收入的轉移支付

（一）D-L-O-W 模型：偏好及收入異質性驅動的民族分離主義

AS 模型在中心地區和外圍地區具有相同人均收入的假設下研究因偏好異質性導致的分離，但博爾頓和羅蘭德（Bolton & Roland）的模型⑤P. Bolton, G. Roland, and E. Spolaore, “Economic Theories of the Break-up and Integration of Nations,”European Economic Review, Vol.40, No.3-5, 1996, pp.697-705.（以下簡稱，“BR模型”）表明，地區間收入差異也會導致國家的分裂，主要是富裕地區為避免向貧困地區的收入轉移支付而希望分裂。①Buchanan 和Faith（1987），以及Horowitz（1985），都強調了地區間的經濟差異產生的分裂需求——如果分裂，富裕地區能夠從停止補貼貧困地區而得到更多利益。同時，Sambanis 和Milanovic（2011）還指出，富裕地區能夠更好地承擔獨立帶來的調整成本。佩爾森和塔貝里尼（2007）認為，在這個模型下，貧困地區也有分裂傾向，主要是富裕地區并不是很富，其地區人均收入只略高于合并后的全國水平，因此，貧困地區從其得到的轉移支付很少，而政治效應給貧困地區帶來的離心效應很大所導致的。參見：J.Buchanan and R. L. Faith, “Secession and the Limits of Taxation: Toward a Theory of Internal Exit,” American Economic Review, Vol.77, No.5, 1987, pp.1023-1031; N. Sambanis and B. Milanovic, Explaining the Demand for Sovereignty. The World Bank Policy Research Working Paper 5888, 2011, pp.1-37；T.佩爾森、G.塔貝里尼：《政治經濟學：對經濟政策的解釋》，方敏等譯，中國人民大學出版社，2007，年版，第138 頁。D-L-O-W 模型將AS 模型中的偏好異質性和BR 模型中的收入異質性結合起來，認為那些富裕的、具有與中心地區不同文化的民族地區最有可能分離。②Flamand（2019）也將偏好異質性和收入異質性進行了結合，認為經濟和文化因素共同構成了分裂的重要動機。但這篇文章主要討論了部分分權，而不是轉移支付對分離主義的作用。參見：S. Flamand,“Partial Decentralization as a Way to Prevent Secessionist Conflict,” European Journal of Political Economy, Vol.59, 2019, pp.159-178.

在這個模型中，根據文化異質性與收入異質性的不同組合，可以將一個國家劃分為四類地區，即中心富裕地區、中心貧困地區、外圍民族富裕地區和外圍民族貧困地區。由于模型中假設公共產品由基于收入的比例所得稅籌資供給，這就意味著富裕地區因更大的稅基而將支付更多的所得稅，承擔更大比例的公共產品成本，相當于富裕地區對貧困地區的轉移支付。如果利用BR 模型框架，這意味著富裕地區的稅基效應為負。從表1 中可以看出，外圍少數民族富裕地區由于承受著異質性成本和轉移支付成本帶來的雙重負效用（即政治效應和稅基效應均為負），而成為一國中最具分裂傾向的地區?，F有的實證研究也支持了這一結論。

表1 地區分離的政治經濟學模型

續表

德斯梅特等人對南斯拉夫各加盟共和國解體順序的實證定量研究，很好地支持了這一結論。①K. Desmet, M. Le Breton, I. Ortuno-Ortin, and S. Weber, “The Stability and Breakup of Nations: A Quantitative Analysis,” Journal of Economic Growth, Vol.16, No.3, 2011, pp.183-213.他們首先利用遺傳距離作為代理變量，測量了南斯拉夫7 個加盟共和國的文化距離并發現：雖然南斯拉夫共和國之間的文化距離并不特別大，但它是國家解體的最重要原因。換句話說，如果南斯拉夫在文化上是同質的，模型預測這個國家會一直存在。在文化距離的基礎上，各地區之間的經濟差異可以解釋解體的順序，經濟發達的克羅地亞、斯洛文尼亞最先獨立，最后是人口較少、經濟較差的黑山。博伊蘭（Boylan）基于加泰羅尼亞大樣本問卷調查數據進行的定量研究發現，在影響加泰羅尼亞獨立偏好的因素中，文化、語言差異產生的民族認同的邊際效應最大，是加泰羅尼亞民眾支持獨立的主要因素。②B. M. Boylan, “In Pursuit of Independence: The Political Economy of Catalonia’s Secessionist Movement,” Nations and nationalism, Vol.21, No.4, 2015, pp.761-785.而在西班牙財政均等化體系下，經濟發達的加泰羅尼亞需要貢獻過多的轉移支付則是其民眾希望分離的第二個主要因素。帕盧齊（Paluzie）指出，加泰羅尼亞在均等化前是西班牙最富裕的地區之一，人均財政能力排名第三，但在均等化后的地區財政能力排名中僅位列第11 位。③E. Paluzie, “The Costs and Benefits of Staying Together: The Catalan Case in Spain,” in The Political Economy of Inter-Regional Fiscal Flows: Measurement, Determinants and Effects on Country Stability,Cheltenham, UK: Edward Elgar Publishing, 2010, pp.371-388.巴基和維布勒（Bakke & Wibbel）在對22 個聯邦或半聯邦國家的定量分析中進一步發現，那些以區域性民族集中為特征的社會中，隨著區域間不平等的加劇，民族沖突的可能性上升，①Bakke and Wibbel（2006）在實證模型中，納入了“民族地域集中×地區間不平等”的交互項，發現在高民族地域集中度的國家（如蘇聯和印度），隨著地區間不平等的增加，民族叛亂的可能性增加。參見K. M. Bakke and E. Wibbels, “Diversity, Disparity, and Civil Conflict in Federal States,” World Politics, Vol.59,No. 1, 2006, pp.1-50.但無法區分是富裕地區不愿意再分配，還是貧困地區得不到再分配而產生的不滿引致的。格林和施耐德（Gehring& Schneider）的研究發現，一開始蘇格蘭、威爾士作為英國的外圍民族地區，其分離主義政黨的得票率大致相當。但在1970 年蘇格蘭大型油田發現后，蘇格蘭地區相對收入大幅上升，意味著蘇格蘭要通過轉移支付為英國的其他地區做出貢獻，這使得蘇格蘭的分離主義政黨得票率大幅上升了12%至16%。②K. Gehring and S. A. Schneider, “Regional Resources and Democratic Secessionism,” Journal of Public Economics, Vol.181, 2020, pp.1-18.這些研究都表明，文化差異疊加收入差異是一國民族地區分離主義運動興起的重要原因。

（二）基于收入的轉移支付

對少數民族富裕地區而言，根據D-L-O-W 模型，基于收入的轉移支付類型可能成為他們選擇分裂的重要誘因。因此，斯波勞雷（Spoloare）明確反對基于收入的轉移支付。他認為，由于不能確保貧困地區就是那些對公共政策和政府類型方面的偏好遠離中央政府的外圍民族地區，基于收入的轉移支付不僅無法降低偏好異質性成本，反而會增加少數民族富裕地區的分裂動機。而且，地區間收入差異越大，基于收入的轉移支付給富裕地區的分離動機越強。

這意味著抑制少數民族富裕地區的分離傾向可能有兩個選擇：要么實施“基于偏好的轉移支付”，要么增加少數民族富裕地區的財政自主權，讓更多的稅收由地方自行征收并使用，減少其對中央財政的貢獻。由于基于偏好的轉移支付可能意味著資源從貧困地區轉移到富裕的外圍地區，因此，增加財政分權可能是政治阻力更少的實際選擇。①S. Flamand, “Partial Decentralization As A Way To Prevent Secessionist Conflict,” European Journal of Political Economy, Vol. 59, 2019, pp.159-178。此外，增加對少數民族富裕地區的財政分權可能涉及兩個問題。一是是否只增加對具有分離傾向的少數民族的財政分權，如果是，則這種分權模式被稱為“不對稱分權”。根據Rode 等（2018）的實證研究，這種不對稱分權從長遠來看實際上激發了分離主義傾向，而對稱的財政分權與分離主義的聯系幾乎可以忽略不計。這主要是由于不對稱的地區權力增加了少數群體的影響力，創造了中心—外圍談判的激勵。另外這種方式可能產生競相模仿問題。Boylan（2015）指出，提高加泰羅尼亞的財政自主權，可能會引起其他經濟優勢地區的效仿。然而，這又可能進一步挑起安達盧西亞等較貧困地區的分離主義情緒。二是增加所有地區的財政分權。這會減少少數民族貧困地區的利益，也可能造成潛在的分離風險。參見：M. Rode, H. Pitlik, and M. Angel Borrella Mas, “Does Fiscal Federalism Deter or Spur Secessionist Movements? Empirical Evidence from Europe,” Publius: The Journal of Federalism, Vol. 48,No. 2, 2018, pp.161-190.

BR 模型和D-L-O-W 模型都是在歐洲國家背景下建立的，這些國家中的外圍民族地區有很多是發達的富裕地區，在實施比例所得稅的模型假設下，地區間再分配主要是使少數民族富裕地區尋求分離，但這很難代表發展中國家的情形。對發展中國家而言，外圍民族地區通常是落后的貧困地區，而且國家表現出強烈的“城市偏向”和有系統地忽視外圍地區。②M. Lipton, Why Poor People Stay Poor: A Study of Urban Bias in World Development, Canberra, ACT,Australia: Temple Smith; Australian National University Press, 1977, pp. 44-71.如果國家為專制政權，執政聯盟甚至會掠奪貧困地區，進一步增加富裕地區的財富，從而使得貧困地區成為財政轉移支付的凈損失者。③J. Sorens, Secessionism: Identity, Interest, and Strategy, McGill-Queen’s Press-MQUP, 2012, p. 33.這也是霍洛維茨（Horowitz）觀察到的少數民族貧困地區往往是分離訴求頻發地區的原因。④D. L. Horowitz, “Patterns of Ethnic Separatism,” Comparative Studies in Society and History, Vol. 23, No.2, 1981, pp. 165-195.

因此，對發展中國家而言，有效實施基于收入的轉移支付可能是抑制少數民族貧困地區分離傾向的最重要的選擇之一。而增加財政分權則可能會加劇地區間收入不平等，加劇少數民族貧困地區的分離主義情緒。首先，雖然財政分權提高了地方政策符合其偏好的程度，但由于貧困地區自有財政收入有限，地方政府實際能夠采取的行動也非常有限。在此背景下，財政分權的實施反而限制了中央政府從富裕地區向貧困地區提供更多轉移支付的能力，使得貧困地區的經濟可能陷入長期困境。其次，財政分權與政府間對資本的競爭有關，由于貧困地區吸引資本的可能性很小，富裕地區實際上將資本從貧困地區吸引出去，從而加劇不平等。①H. Cai and D. Treisman, “State Corroding Federalism,” Journal of Public Economics, Vol. 88, No. 3,2004, pp.819-843. E. Alemán and D. Treisman, “Chaper 8. Fiscal politics in ‘Ethnically-mined,’ Developing, Federal States:Central Strategies and Secessionist Violence,” in Sustainable Peace: Power and Democracy After Civil Wars,Cornell University Press, 2005, pp.173-216.巴基和維布勒（Bakke & Wibbel）的實證研究發現，在區域間不平等程度較高的情況下，財政分權增加了民族叛亂和種族抗議的可能性。②K. M. Bakke and E. Wibbels, “Diversity, Disparity, and Civil Conflict in Federal States,” World Politics,Vol. 59, No. 1, 2006, pp.1-50.

總體來看，就維護國家統一而言，基于偏好的轉移支付比基于收入的轉移支付更具針對性，讓少數民族貧困地區和少數民族富裕地區都得到轉移支付；而基于收入的轉移支付往往會導致少數民族富裕地區的分裂。然而，由于基于偏好的轉移支付難以實施，并且發展中國家外圍地區的少數民族往往都是處于不利經濟地位的貧困地區，基于收入的轉移支付也能在一定程度上起到相同的作用，彌補其異質性成本，維護國家的統一。

三、T-A 模型和財政安撫政策

（一）T-A 模型：地區政治精英主導的策略型民族分離主義

AS 模型及其后續的D-L-O-W 模型強調的是，民族地區中的民眾基于自身成本—收益計算而出現的真實的分離主義訴求。阿萊曼和崔斯曼（Alemán &Treisman）（以下簡稱“T-A 模型”）區分了真實的分離主義訴求和策略型分離主義訴求，并強調了民族地區政治領導人的關鍵作用。①H. Cai and D. Treisman, “State Corroding Federalism,” Journal of Public Economics, Vol. 88, No. 3,2004, pp.819-843. E. Alemán and D. Treisman, “Chaper 8. Fiscal politics in ‘Ethnically-mined,’ Developing, Federal States:Central Strategies and Secessionist Violence,” in Sustainable Peace: Power and Democracy After Civil Wars,Cornell University Press, 2005, pp.173-216.真實的分離主義者認為，當前體制下本地區民眾從統一國家中獲得的收益小于其成本，因此，他們希望分離。但還有一部分只是策略型分離主義者，地區民眾從統一國家中獲得的利益大于成本，但領導該地區的政治家卻出于自身的各種經濟、政治利益目的而將分離主義作為一種策略工具來威脅中央。雖然策略型分離主義者并不追求真正的獨立，但是處理不當卻很可能演變為實際的分離主義暴力。

T-A 模型主要關注了策略型分離主義者，并根據民族地區政治精英動機的不同，將其分為以下三類。一是自治主義者。他們希望通過威脅分裂來贏得更大的權力，在現有國家內制定符合偏好的地方政策。二是機會主義者。他們希望通過威脅分裂來奪取更大份額的中央資源。三是政治創業者。他們將民族分離主義作為政治動員的手段，以便加強地區選民的支持，或者超越當地的競爭對手。他們提出分離主義訴求實際上既包括對經濟利益的追求，也包括對從分離動員中獲得的政治利益的追求。因此，他們可能會采取更為激進的分離行動。

（二）財政安撫政策

阿萊曼和崔斯曼（Alemán & Treisman）探討了三種財政工具對民族分離運動的影響，即財政分權、財政比例和財政安撫。其中，財政分權意味著中央政府將大部分征稅權下放給地方政府，在地方政府的支出中，來自中央政府轉移支付的比例較低；財政比例意味著中央政府按全國人口比例分配轉移支付；①財政比例原則（Proportionality Rule）是基于Lijphart 提出的“協和民主”（consociational democracy）的觀點提出的。參見：A. Lijphart, Democracy in Plural Societies. Yale University Press, 1977, pp.38-41.財政安撫也是一種財政轉移支付分配方式，其分配原則是從分離的動員激勵低的地區抽取相對較高的凈稅收，并用其來安撫具有高度動員激勵能力的地區領導人。財政安撫意味著中央財政資源被更多地分配給最有可能分離的地區，該地區得到的人均凈財政轉移支付將高于財政比例政策下的全國人均水平。

崔斯曼基于對不同類型民族政治精英的分析，認為財政安撫政策能同時抑制所有類型民族政治精英分離主義訴求的安排。財政分權滿足了自治主義者對更多自治權的要求，從而降低其分離的動機。財政分權將征稅權下放后會縮小中央政府能夠集中的財政資金池規模，使得機會主義者威脅分離以競爭財政資源的動機下降。然而，財政分權可能會增加地方政治創業者的資源，從而增強其提出分離主義訴求的能力，同時還會降低中央政治家對地方分裂分子的影響，從而增加分離主義暴力。而財政安撫政策對抑制三類地區的分離主義傾向都是有效的。給這些地區領導人以資源的方式購買當地支持，可能會說服他們放棄分裂。①在崔斯曼的理論中，民族地區只有一個政治派別，但實際上，民族地區的政黨并非只有一個，往往存在著偏向分離的民族主義政黨和偏向統一的聯邦主義政黨。因此，聯邦政府通過策略性的使用轉移支付可以對聯邦主義政黨形成支持。Beland & Lecours（2014）在對加拿大魁北克的案例研究中認為，財政轉移支付不僅通過為魁北克民眾提供利益，使得他們支持國家統一，而且還為贊成加拿大統一的魁北克聯邦主義政黨的領導人提供了強大的政治支持，有助于他們引導其民眾保持對國家的認同方向，并與民族主義政黨形成競爭。參見：A. Lecours and D. Béland, “From Secessionism to Regionalism: The Changing Nature of Territorial Politics in Western Australia,” Regional & Federal Studies, Vol. 29, No. 1, 2019, pp.2-44。另外，崔斯曼（1999）認為，對動員型分離地區采取軍事鎮壓的方式也是無效的。因為這種軍事懲罰可能會增加地方領導人動員地區民眾的利益，將他們塑造成反中央的地方英雄，從而增加他們個人的政治聲譽和民眾支持。但是，用財政轉移支付來安撫他們的工具邏輯卻同樣可以發揮作用，中央轉移支付的增加會減少當地人口反中央的情緒，當民眾對中央的反感減弱時，地區領導人也就不太可能反對中央，因為擔心自己不能得到民眾的支持。 這些國家都是聯邦制的發展中國家，它們擁有全國性的少數民族地區。少數民族地區的政治領導人均由當地選民選舉產生。

崔斯曼運用統計數據和回歸模型初步證明了這種財政安撫政策的存在。②Daniel S. Treisman, After the Deluge: Regional Crisis and Political Consolidation in Russia, The University of Michigan Press, 1999. pp.47-80.他對俄羅斯聯邦在20 世紀90 年代初期中央—地區財政轉移支付分配模式的幾種假設（如地區凈財政需求?！柏i肉桶”政治、促進經濟改革等）進行了檢驗?；貧w結果顯示，那些對中央政權表示不滿而且確實展現出其反抗的能力和決心的地區，比如地方領導層做出分裂主義姿態的地區得到了更多的轉移支付，而且這種模式非常突出，遠超其他幾種假設。崔斯曼認為，這種財政安撫政策對俄羅斯分離主義領導人的收買是非常有效的，使他們停止發表公開的分離聲明。停止呼吁進行獨立的全民公投，有效維護了國家的統一。這種財政安撫政策的實施是俄羅斯未像南斯拉夫、蘇聯和捷克斯洛伐克一樣解體的重要原因。阿萊曼和崔斯曼對印度、巴基斯坦、尼日利亞和南斯拉夫①在崔斯曼的理論中，民族地區只有一個政治派別，但實際上，民族地區的政黨并非只有一個，往往存在著偏向分離的民族主義政黨和偏向統一的聯邦主義政黨。因此，聯邦政府通過策略性的使用轉移支付可以對聯邦主義政黨形成支持。Beland & Lecours（2014）在對加拿大魁北克的案例研究中認為，財政轉移支付不僅通過為魁北克民眾提供利益，使得他們支持國家統一，而且還為贊成加拿大統一的魁北克聯邦主義政黨的領導人提供了強大的政治支持，有助于他們引導其民眾保持對國家的認同方向，并與民族主義政黨形成競爭。參見：A. Lecours and D. Béland, “From Secessionism to Regionalism: The Changing Nature of Territorial Politics in Western Australia,” Regional & Federal Studies, Vol. 29, No. 1, 2019, pp.2-44。另外，崔斯曼（1999）認為，對動員型分離地區采取軍事鎮壓的方式也是無效的。因為這種軍事懲罰可能會增加地方領導人動員地區民眾的利益，將他們塑造成反中央的地方英雄，從而增加他們個人的政治聲譽和民眾支持。但是，用財政轉移支付來安撫他們的工具邏輯卻同樣可以發揮作用，中央轉移支付的增加會減少當地人口反中央的情緒，當民眾對中央的反感減弱時，地區領導人也就不太可能反對中央，因為擔心自己不能得到民眾的支持。 這些國家都是聯邦制的發展中國家，它們擁有全國性的少數民族地區。少數民族地區的政治領導人均由當地選民選舉產生。案例的進一步研究表明，財政分權程度與少數民族地區的分離主義暴力的頻率沒有明顯關系，但總體而言，實施財政安撫政策則明顯減少了分離主義的緊張趨勢。

然而，崔斯曼也指出，過度安撫少數民族地區有時可能加劇緊張局勢，主要是安撫具有更大分離主義潛力的地區可能會鼓勵更多地區以分離主義為名向中央政府進行勒索。不過，如果中央政府可以將策略性威脅與真實的威脅區分開來，那么財政安撫政策則不會激勵進一步的分裂主義威脅。④如果中央政府能夠有效區分兩類分離主義地區，那么，盡早通過財政安撫政策收買最堅定的分離主義者并平息其分離主義運動后，將使中央政府能夠集中武力資源對策略性分離主義者形成更大的威懾，相當于增加了他們預期的中央制裁成本，從而有助于制止其模仿行為。即使不能，財政安撫政策仍然可以是合理的，因為它至少允許中央政府購買時間或政治空間來應對最嚴重的威脅。①隨著分離/叛亂地區的增加，中央制裁給每個地區帶來的預期成本迅速下降。因此，中央政府的理性選擇是盡快制止最堅定的分離主義者，防止分離主義運動的蔓延，從而保證其威懾力量的強大和可信。使用財政安撫政策向那些最容易發生破壞性分離行動的地區提供財政利益，可以使得中央在分離運動在全國擴散之前化解危機。參見：D. Treisman, “Rational Appeasement,” International Organization, Vol.58,No.2, 2004, pp.345-373.

雖然財政轉移支付被認為有利于抑制少數民族地區的分離主義傾向，但從規范意義上看，上述模型對財政轉移支付是否公平和有效率的看法卻存在較大差異。AS 模型認為，分離主義是一種真實的主權訴求，給希望分離的民族地區以轉移支付是公平的，因為他們承擔了更多的異質性成本，需要得到補償；而且只要付出的轉移支付不超過統一國家的規模經濟，轉移支付也是有效的。但T-A 模型卻觀察到策略性分離主義的存在，在這種情況下，民眾的分離主義訴求都是由政治精英煽動和引導的，政治精英煽動本地區的分離主義情緒只是為了自身的政治和經濟利益，可能并不代表地區民眾真實的主權訴求。得到轉移支付最多的地方并不是經濟上落后或社會需求最大的地區，挑戰和威脅中央的地區得到最多的轉移支付，對中央忠誠的地區卻要為前者買單，這種視角使得崔斯曼將財政安撫政策視為不公平且沒有效率的。

四、轉移支付抑制民族分離主義運動效果的其他影響因素

上述三個模型奠定了分析財政轉移支付與民族國家統一關系的基本理論框架，揭示了轉移支付在抑制民族分離主義運動中發揮的不同作用。②Sorens（2016）發現，在現實中，那些更為擔心分離風險的國家確實更愿意采用轉移支付而非財政分權（尤其是稅收分權）來應對民族分離主義的威脅。參見：Jason Sorens, Secession Risk and Fiscal Federalism, Publius: The Journal of Federalism, Vol.46, No.1, 2015, pp.25-50.后續一些擴展模型對上述模型進行了不同程度的整合，比如，開始將少數民族地區的偏好異質性、收入異質性與T-A 模型中地方政府對中央轉移支付的配置權相結合來，分析地方政府如何影響了轉移支付的政策效果，同時也分析了其他地區的政治態度、中央政府提供轉移支付的政治可信度問題等重要的結構性因素的影響。

（一）民族距離

在前述三個模型中，轉移支付發揮作用的一個隱含條件是：那些利益受損的少數民族群體真正得到補償，使得中央政府的轉移支付能有效轉化為對統一國家的支持。比如，基于偏好的轉移支付就意味著要直接補償承擔異質性成本的個人，要么根據個人承擔的異質性成本成比例地適當降低個人稅收，要么成比例地給予個人轉移支付補助。在T-A 模型中，轉移支付被撥付給具有分離主義傾向的地區，而地區領導人被認為，為增加自己的支持率，會將轉移支付用于增加地方支出，從而減少當地人口對中央政府的反感。

在實踐中，轉移支付都是直接撥付給地方政府而非個人的，因此，獲得轉移支付的地方政府是否真的會貫徹中央政府的目標，有效分配轉移支付是需要進一步分析的。無論是民主體制下選舉產生的地方政府官員，還是威權體制下任命產生的民族地區地方政府官員，可能都不會將中央轉移支付有效轉化為對中央政府和國家統一的支持。其中，民族距離是影響地方政府如何配置轉移支付的關鍵變量。

道爾和韋伯建立了一個聯邦國家中自治地方政府分配中央政府轉移支付的模型。①P. C. Dower and S. Weber, “Fiscal Federalism and Conflict Prevention,” in Handbook of Multilevel Finance, Edward Elgar Publishing, 2015, pp.585-616.當地方政府政治領導人由地方選民選舉產生時，地方政府官員的效用最大化函數意味著，轉移支付的分配方式將使得地方少數民族民眾的滿意程度最高，這一分配方式可能與中央政府維護國家統一的愿望相背離。

道爾和韋伯模型的關鍵變量在于中央與民族地區之間的民族距離（或異質性成本）。地區政府遵循邊際收益等于邊際成本的原則在公共產品和獨立機構（Independence-Building Institutions）之間分配從中央獲得的轉移支付。一方面，隨著本地區公共產品水平的提高，繼續投入資金帶來的邊際收益會下降，因此，更多的資金會轉向投入獨立機構，獨立機構的建設將使得地區政府的政策更加符合地區居民的偏好。另一方面，隨著外圍與中心之間的民族距離的增加，地方政府分配給獨立機構的轉移支付也會增加，以期更好地滿足地區居民的偏好。地區政府用于獨立機構的資金越多，真正獨立后，該地區成功運營的概率越高，失敗的風險越低，因此，其分離的動機越高。

可見，在聯邦國家地方政府自治的背景下，轉移支付的效果隨著民族距離的增加而變差。民族距離越大，地方政府分配給中央統一提供的公共產品的資金越少，因為這些公共產品滿足本地偏好能力降低，而分配給獨立機構的資金就越多，這會極大加強地區民眾的分離情緒。

在隨后的實證研究中，道爾和韋伯利用跨國面板數據的Logit 模型初步證實了轉移支付主要有助于降低民族距離較低的聯邦國家的沖突。隨著民族距離增加，轉移支付對沖突的影響下降，甚至可能轉為負面。均衡中所需要的轉移支付最初隨著民族距離的增加而增加，隨后轉移支付失去了效力，并增加了分離情緒。模型中，使用外圍異質性指數（PH）度量民族距離時，在民族距離小的國家，轉移支付增加一個標準差產生的邊際效應將會使沖突發生率下降14%。對中位水平民族距離的國家而言，轉移支付增加一個標準差的邊際效應要小得多，僅使沖突的發生率降低3%。就民族距離高的前四分之一的國家而言，轉移支付的總邊際效應已經為正，即增加轉移支付會增加該國沖突發生率。

王和竹內（Wong & Takeuchi）認為，在威權體制背景下，少數民族地區的領導人由中央政府任命的主體民族官員擔任，但這也不能保證任命產生的地方官員能夠依照中央政府的政策目標實施轉移支付計劃。①S. H. Wong and H. Takeuchi, “Economic Assistance, Central-Local Relations, and Ethnic Regions in China’s Authoritarian Regime,” Japanese Journal of Political Science, Vol.14, 2013, pp.97-125.中央政府希望地方官員能夠將轉移支付主要用于提升少數民族群體福利的公共產品，但地方官員從自身利益出發，可能會將轉移支付主要用于提升自身所屬的主體民族福利的公共產品。

地方政府采取的具體策略取決于少數民族與主體民族間的民族距離。一旦民族距離過大，地方官員就一定會采取有利于主體民族的轉移支付配置方案，從而加大民族間的經濟差異和緊張關系，從而提高了少數民族的分離主義情緒。這主要是因為民族距離越大，中央政府越難以分辨少數民族的不滿究竟是因為地方官員的轉移支付分配有問題，還是因為民族差異本身帶來的，從而中央政府也就無法糾正地方官員以主體民族為主的轉移支付分配方案。因此，在威權政權下，民族距離過大帶來的信息不對稱導致了中央與地方之間的委托—代理問題，使中央政府無法有效監督地方政府行為，這會促使地方政府采取有利于主體民族的利益分配方案。②王和竹內認為，在這種情況下，很難改變少數民族地區的轉移支付方案，有效的建議可能是為少數民族居民提供更好的受教育機會，使其能夠學習和采用主體民族的技術，從而通過提升適應能力從財政轉移支付中受益。

（二）其他地區的政治態度

實施基于偏好的轉移支付意味著中心地區認識到，與分裂相比，通過給予少數民族外圍地區更多轉移支付而維持國家統一能夠給自己帶來更大的利益，從而支持對少數民族地區適度的轉移支付。但實際上，其他地區對這種轉移支付的政治抵制與政治支持的政治態度都是存在的。

在對1978—2000 年22 個聯邦國家的政治抗議和暴力數據進行的大樣本分析中，巴基和維布勒（Bakke & Wibbel）在模型中納入了“民族地域集中×中央政府撥款”的交互項。結果顯示，族群在地域上集中度高（民族的地區集中度高）的國家，中央轉移支付水平較高與重大的民族抗議活動的可能性較小相關。巴基和維布勒對這一結果的解釋是：在地區間沒有重大民族差異的國家，大規模的政府間轉移支付將加劇富裕和貧困地區之間的分配沖突；而在民族差異明顯的情況下，少數民族和多數民族的政治家，更有可能將轉移支付看作是維持和平的必要手段。

德斯梅特等人的實證研究發現，一國的民族多樣性會顯著降低該國的總體再分配水平。①K. Desmet, I. Ortuno-Ortin, and S. Weber, “Linguistic Diversity and Redistribution,” Journal of the European Economic Association, Vol.7, No.6, 2009, pp.1291-1318.具體而言，多樣化程度增加一個標準差會使再分配占GDP 比例下降約1%，這主要是因為利他主義態度在同質群體中比在民族或文化多樣性群體中更普遍。實施大規模民族間的轉移支付是會遇到阻力的。貝蘭德和萊科爾斯（Beland & Lecours）在對加拿大魁北克的案例研究中指出，對大多數魁北克人而言，均等化政策使得分離的吸引力下降，但也導致了其他省份對魁北克的政治抵制和普遍反感，限制了加拿大聯邦政府進一步運用轉移支付來遏制魁北克分離主義傾向的能力。

（三）政治可信度

對民族地區實施轉移支付還面臨著政治可信度（Political Credibility）的問題，主要是民族地區擔心中央政府可能會違背承諾，在未來取消或減少對本地區的轉移支付。如果民族地區不信任中央政府，認為中央政府未來可能違背承諾，那么，當前提供的轉移支付就無法有效發揮維護國家統一的作用，反而可能成為培養分離主義選民的基金。

政治可信度問題的存在主要是因為中央政府和民族地區違反承諾的成本存在差異。中央政府承諾提供轉移支付，民族地區承諾留在統一國家。但雙方一旦達成協議，由于涉及改變國界，民族地區再次發起分離威脅或分離運動的成本會更高，而中央政府取消轉移支付政策則相對容易得多。索倫斯（Sorens）認為，在專制政體中，政治可信度問題最為嚴重，因為中央政府可以隨時撤銷或廢除對少數民族地區的有利政策。①J. Sorens, Secessionism: Identity, Interest, and Strategy, McGill-Queen’s Press-MQUP, 2012. pp.153-162.

斯波勞雷（Spoloare）指出，需要以其他一些可信的“承諾技術”為支撐，如保護一國少數民族的國際條約等。②E. Spolaore, “Federalism, Regional Redistribution and Country Stability,” in The Political Economy of Inter-Regional Fiscal Flows, Edward Elgar Publishing, 2010, pp.329-350.而索倫斯（Sorens）則提出了更為激進的方案——把允許民族地區分裂的規則寫入憲法。他們認為，只有解決了承諾可信度問題，轉移支付或財政分權才能發揮抑制民族分離主義的作用。

五、結語

自阿萊西亞和斯波勞雷開創國家統一（或分離）的政治經濟學模型以來，轉移支付提供的經濟利益有效彌補了少數民族成員的異質性成本，是維護國家統一的成本更低的政策工具，這一基本觀點得到越來越多的認可。③M. Sato, “The Political Economy of Interregional Grants,” in Intergovernmental Fiscal Transfers:Principles and Practice, World Bank Washington, DC, 2007, pp.173-197.; Jakob Vanschoonbeek, “If You Want Me to Stay, Pay! Can Transfers to Catalonia Prevent A Secession?” Research Centre For Regional Economics,VIVES BRIEFING 2017/07, 2017, pp.1-10，訪問日期：2018 年3 月10 日。只是隨著實證研究的推進，人們逐漸認識到，其他地區的政治態度、實施轉移支付的政治可信度、民族距離等都可能影響轉移支付抑制民族分離主義傾向的具體效果。

鑒于目前較少的實證研究，未來還需要對轉移支付作為抑制民族分離主義的工具的有效性和作用機制進一步評估，尤其是要更加關注轉移支付產生綜合效應的具體條件。

首先，如何準確識別轉移支付對民族分離主義運動的因果效應問題。民族分離主義運動作為一種集體行動，其發生與否除了受民眾的政治偏好影響外，還受到與組織行動有關的各種資源和機會等因素，以及世界經濟全球化和外部政治干預等因素的影響，如何有效控制這些因素準確識別轉移支付的作用，是需要進一步的研究的。

其次，運用國別案例研究和跨國比較研究在更具體的情境下，對轉移支付作用機制及其調節變量進行深入分析。比如，對民族地區的轉移支付是否產生輿論效應，轉移支付是否通過改善民族地區的公共服務、經濟增長等間接影響這些地區的分離傾向等。同時，民族地區的人口結構、內部的收入不平等程度等變量也都可能影響到轉移支付的實際效果。

最后，要考慮到轉移支付的“資源詛咒效應”。在第二代財政聯邦主義理論中，過高的財政轉移支付降低地方政府可問責性，降低地方政府財政決策謹慎負責程度，降低地方政府提高運作效率、開發公共服務供給創新手段的激勵，甚至降低地方政府促進地方經濟增長的力度。①B. R. Weingast, “Second Generation Fiscal Federalism: The Implications of Fiscal Incentives,” Journal of Urban Economics, Vol. 65, No. 3, 2009, pp.279-293.過度依賴轉移支付還可能導致地方政府政治腐敗，并使得那些能力不強的地方官員被選拔。②F. Brollo, T. Nannicini, R. Perotti, and G. Tabellini, “The Political Resource Curse,” American Economic Review, Vol.103, No.5, 2013, pp.1759-1796.轉移支付對地方治理的“資源詛咒效應”，可能會對地方政府解決民族分離主義的能力產生長期且復雜的影響。

即使轉移支付能夠通過利益途徑緩解少數民族地區的分離主義情緒，也應該多管齊下，解決問題。因為財務問題可能成為政治問題，但很少有政治問題可以通過財務措施完全解決。③A. Castells, “The Role of Intergovernmental Finance in Achieving Diversity and Cohesion: The Case of Spain,” Environment and Planning C: Government and Policy, Vol.19, No.2, 2001, pp.189-206.博爾迪尼翁（Bordingnon）也指出，國內的自治和再分配可能有幫助，但如果生活在一國中的不同人群間沒有共同的歸屬感，那么，自治和再分配很難維持國家的統一。④M. Bordignon, “Comment IX,” in The Political Economy of Inter-Regional Fiscal Flows: Measurement,Determinants and Effects on Country Stability, Cheltenham, UK: Edward Elgar Publishing, 2010, pp.351-356.