聯合國2030 可持續發展議程下國際發展籌資缺口及其成因分析

劉 嫻 張晨希

內容提要：聯合國2030 年可持續發展議程和可持續發展目標提出后，發展籌資作為重要的落實手段，具有突出的時代緊迫性和現實意義。2021 年，習近平主席提出全球發展倡議，明確將發展籌資列為八大重點領域之一，中國對發展籌資議題的關注度和參與度日益提升。但近年來，實現聯合國2030 年可持續發展目標的挑戰層出不窮，尤其是新冠肺炎疫情后，國際發展籌資缺口進一步拉大。本文認為，2030 年可持續發展議程的普惠性要求與資本逐利性之間的矛盾，引發了發展籌資需求多元化與供給單一性之間的錯配，進而導致了發展籌資供需的結構性失衡和缺口擴大?；诖?，本文提出了2030 年可持續發展議程框架下國際發展籌資供需失衡的分析框架，從領域和受益國、融資主體、融資方式三個角度闡明國際發展籌資缺口拉大的結構性原因，并指出全球可持續發展籌資的發展方向，為推動落實全球發展倡議提出相應對策建議。

一、問題提出與文獻回顧

“發展籌資”這一概念最早可追溯到20 世紀90 年代。冷戰結束后，一些發達國家認為第三世界國家在國際戰略格局中的重要性下降，官方發展援助（Official Development Assistance, ODA）規模出現下降趨勢。為保持對發達國家的政治壓力、促使其采取行動兌現承諾，以77 國集團為代表的發展中國家積極主張聯合國專門召開討論發展籌資問題的會議。經過發展中國家的斗爭，在1997年的第52 屆聯合國大會通過了《發展議程》（AgendaforDevelopment），提出在聯系日益緊密的世界下，制定更宏大的環境、社會、經濟目標，加大對發展目標的投入，形成了發展籌資問題的初步框架。①“Agenda for Development: Resolution / Adopted by the General Assembly,” 20 June, 1997, https://digitallibrary.un.org/record/245092#record-files-collapse-header,訪問日期：2023 年9 月1 日。2000 年，聯合國宣布千年發展目標（Millennium Development Goals, MDGs），成為國際社會共同的發展目標，發展籌資議題伴隨千年發展目標的提出也被正式提上議程。2002 年3 月，在墨西哥蒙特雷市召開了聯合國首屆發展籌資國際會議，推動國際社會更加關注發展問題，落實千年發展目標。②黃梅波、陳岳：《國際發展援助創新融資機制分析》，載《國際經濟合作》，2012 年第4 期，第71—77 頁。千年發展目標到期后，2015 年，聯合國通過2030 年可持續發展議程（2030 Agenda），提出消除貧困、零饑餓等17 個可持續發展目標（Sustainable Development Goals, SDGs），涉及經濟發展、社會進步和環境保護三大支柱，為發展籌資提供了新的全球性參考框架?？沙掷m發展投融資成為國際發展融資的重要關注點之一，即融資帶來的經濟社會收益能否實現可持續發展和綠色發展的目標。為滿足聯合國2030 年可持續發展議程中17 個目標所需的資金，2015 年《亞的斯亞貝巴行動議程》（AddisAbabaActionAgenda）中確立了可持續發展籌資框架。聯合國經社理事會每年舉行發展籌資論壇，進行后續落實的跟蹤和審查。

盡管聯合國2030 年可持續發展議程提出后，國際發展籌資格局朝著積極方向加速演進，但當前仍面臨艱巨挑戰。尤其是自2020 年以來，公共疾?。ㄈ缧鹿诜窝?、猴痘、霍亂、埃博拉病毒等）、地緣沖突、氣候危機和日益頻繁的自然災害等多重因素激化了發展中國家在經濟、社會、環境三大維度的危機，且危機呈現綜合性、持續性特點，進一步擴大了全球可持續發展籌資的需求。聯合國數據顯示，新冠肺炎疫情前，實現2030 年議程下的發展融資缺口每年約為2.5 萬億美元，2020 年極速上升到3.9 萬億美元，且缺口仍在不斷拉大。據估計，從2020年至2025 年，每年還將增加4000 億美元。③OECD, Global Outlook on Financing for Sustainable Development 2023: No Sustainability without Equity, 2022, p.4.

如不及時調整全球發展籌資缺口的鴻溝，恐將阻礙聯合國2030 年可持續發展議程的順利實現。從發展籌資的供給端看，有研究認為，傳統發達援助國未能踐行其發展援助承諾額是導致當前缺口拉大的主要原因。作為全球發展籌資的主要主體，經濟合作與發展組織（OECD）下大部分傳統援助國的官方發展援助占國民總收入（ODA/GNI）比例約在0.3%左右，未能履行0.7%的官方發展援助承諾。2021 年，OECD 成員官方發展援助額增幅在去除因新冠肺炎疫情暴發帶來的疫苗費用外，實際增長率僅為4.8%，ODA/GNI 的平均比例僅為0.33%，遠未達到0.7%的承諾比例。①Inter-agency Task Force on Financing for Development, Financing for Sustainable Development Report 2023: Financing Sustainable Transformations, 2023, p.81.與發展籌資主體視角不同，部分研究從發展籌資的融資方式出發，認為融資方式的優惠條件惡化，即發展資金優惠度的下降是當前融資鴻溝難以彌合的重要原因。一方面，官方發展援助中優惠度最高的資金方式——無償援助的比重和優惠貸款的總體優惠度在下降；另一方面，多邊開發銀行的長期貸款規模和優惠性貸款占比也在逐年走低。②Eleanor Carey, Harsh Desai, “Maximising Official Development Assistance,” Development Co-operation Report 2023: Debating the Aid System, 2023, p.131.此外，部分文獻則聚焦于某一特定領域發展籌資缺口的成因分析。例如，在氣候變化領域，在2009 年哥本哈根氣候大會上，發達國家承諾在2020 年之前每年籌集1000 億美元，以支持發展中國家的氣候行動，該承諾也成為2015 年《巴黎協定》的重要組成部分。然而，當前氣候融資沒有滿足不斷加劇的氣候變化影響。一是由于全球氣候資金遠未達到可獲得、可利用或可負擔程度，2020 年的氣候融資總額僅為833 億美元，未達到1,000 億美元的承諾。二是由于氣候適應類項目杠桿率低，融資成本高，資金優先投資于有利可圖的“氣候減緩”項目，而非“氣候適應”項目。在發達國家2019 年調動的629 億美元公共資金和140億美元私人氣候資金中，只有201 億美元用于氣候適應項目，且只有60 億美元用于低收入國家。雖然適應性資金在2020 年上升至286 億美元，占氣候融資總額的34%左右，但適應資金的缺口也在擴大，估計是目前流量的五至十倍，氣候融資結構有待優化。③Inter-agency Task Force on Financing for Development, Financing for Sustainable Development Report 2023: Financing Sustainable Transformations, 2023, p.94.

在國內，對發展籌資的關注多集中于2015 年以后。余漫等人梳理了國際發展融資的理念演變。④余漫等：《國際發展融資理念演變分析》，載《學習與探索》，2016 年第12 期，第104—109 頁。黃梅波和陳燕鴻對國際發展融資的內涵進行了辨析，指出國際發展融資機構主要向發展中國家提供以發展基礎產業為主的中長期貸款，對低收入的貧困國家提供開發項目以及文教建設方面的長期優惠貸款，對發展中國家的私人企業提供小額中長期貸款，以及股權、擔保等金融工具形式。①黃梅波、陳燕鴻：《國際發展融資》，復旦大學出版社2022 年版，第11 頁。黃超的《2015 年后可持續發展籌資新框架及中國的應對》②黃超：《2015 年后可持續發展籌資新框架及中國的應對》，載《現代國際關系》，2015 年第10 期，第7—15 頁?！?030 年可持續發展議程框架下官方發展援助的變革》③黃超：《2030 年可持續發展議程框架下官方發展援助的變革》，載《國際展望》，2016 年第2 期，第78—93 頁?！端綘I部門與聯合國2030 年可持續發展議程：貢獻、局限與改進》④黃超：《私營部門與聯合國2030 年可持續發展議程：貢獻、局限與改進》，載《現代國際關系》，2017 年第4 期，第31—39 頁。分別介紹了2015 年可持續發展籌資框架，及在其框架下官方發展援助和私營部門各自發揮的作用?！禩OSSD：國際發展融資統計新趨勢》⑤周思硙、毛小菁：《TOSSD：國際發展融資統計新趨勢》，載《國際經濟合作》2018 年第8 期，第33—35 頁?！堵摵蠂沙掷m發展目標統計監測的進展與思考》⑥鮮祖德等：《聯合國可持續發展目標（SDG）統計監測的進展與思考》，載《統計研究》，2020 年第5 期，第3—13 頁?！稄摹肮俜桨l展援助”到“可持續發展官方支持總額”：國際發展援助統計方法的變革》⑦周弘等：《從“官方發展援助”到“可持續發展官方支持總額”：國際發展援助統計方法的變革》，載《西亞非洲》，2022 年第4 期，第3—21 頁。等文章主要從統計角度介紹了國際發展融資的統計規則進展。

總體來看，國內現有研究聚焦于對國際發展籌資概念本身的探討和闡釋，以及國際發展籌資在實踐中衍生出的新框架和新規則，缺乏對國際發展籌資缺口成因的系統性分析。2021 年，習近平主席從中國與世界共同利益、全人類前途命運出發，提出全球發展倡議，明確將發展籌資列為八大重點領域之一，中國對發展籌資議題的關注度和參與度日益提升。因此，系統分析國際發展籌資缺口及其成因，有助于幫助我們抓住發展籌資的政策著力點，進而優化我國發展籌資政策和資金布局，推動全球發展倡議走深走實，加快落實聯合國2030 年可持續發展議程，共同推動全球發展邁向平衡、協調、包容的新階段。

二、2030 年可持續發展議程下發展籌資缺口分析框架

聯合國2030 年可持續發展議程的核心要義在“發展”，根本目的在“不讓任何一個人掉隊”。因此，它具有突出的全球普惠特征。發展籌資作為實現可持續發展議程的重要手段，需要動員各方各類資金，這對以追求利益的全球資本市場提出了新的要求。這里從對發展籌資普惠性要求與資金逐利性之間的矛盾出發，構建了2030 年可持續發展議程下發展籌資缺口的分析框架。

（一）普惠性要求下發展籌資需求的多元化特征

2015 年9 月，聯合國提出了2030 年可持續發展議程，推出了17 個可持續發展目標和169 項具體目標，為當前及今后一個時期的國際發展提供了行動和政策的總綱領，建立了全球層面的總體框架，充分體現了最高政治級別的共同承諾。①鄒志強：《理念、機制、能力：聯合國與全球發展治理的關系及其啟示》，載《國際關系研究》，2020 年第6 期，第131—148 頁。從2000 年的千年發展目標到2015 年的2030 年可持續發展議程，一個核心的變化是所需資金“從百萬美元級增長到十億美元級”。②張春著：《新型全球發展伙伴關系研究》，上海人民出版社2019 年版，第169 頁。發展資金需求規模的劇增，帶來了可持續發展籌資要求的全面升級，2030 可持續發展議程的普惠性特征使得國際發展籌資呈現多元化特征，具體體現在以下三個方面。

一是領域和受益國多元。相較于MDGs 時期，發展籌資圍繞減貧和經濟發展為核心的目標設定，2030 年可持續發展議程下發展籌資需要滿足經濟、社會、環境三大維度的資金需求，覆蓋17 個可持續發展目標，包括消除貧困、消除饑餓、良好健康與福祉、優質教育、性別平等、清潔飲水與衛生設施、廉價和清潔能源、體面工作和經濟增長、工業、創新和基礎設施、縮小差距、可持續城市和社區、負責任的消費和生產、氣候行動、水下生物、陸地生物、和平、正義與強大機構、促進目標實現的伙伴關系。此外，2030 可持續發展議程還提出，尤其要關注最脆弱國家，特別是非洲國家、最不發達國家、內陸發展中國家和小島嶼發展中國家、沖突中和沖突后的國家等。③United Nations General Assembly, “Transforming Our World: the 2030 Agenda for Sustainable Development,” https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N15/291/89/PDF/N1529189.pdf?OpenElement, 訪問日期：2023 年9 月1 日。

二是融資主體多元。2030 可持續發展議程確立的經濟、社會、環境的多維發展目標需要吸納更加多元豐富的融資渠道和主體、引導其參與普惠性較強的發展領域，建立廣泛的伙伴關系，以滿足更大規模的發展資金需求。一方面，既要堅持傳統北方發達援助國的作用，又要充分發揮南方新興援助國的力量；另一方面，除發揮公共部門的主體作用外，還要吸納和撬動私營部門、慈善基金會等多元主體的加入。

三是融資方式多元。實現2030 可持續發展議程不僅需要充分運用傳統的政府間援助資金和多邊銀行貸款，還需要在融資方式上不斷創新，采用公私合作、混合融資、碳關稅、搭建碳市場等多種融資方式擴大資金池，并提高資金的優惠度和普惠性。

（二）逐利性驅動下發展籌資供給的單一性特征

盡管2030 可持續發展議程對發展籌資提出多元性的要求，但商業資金天然的逐利屬性使得當前全球發展籌資供給仍呈現明顯的單一性特征。具體表現在以下方面。一是領域和受益國的相對單一性。當前發展籌資主要用于資助更容易盈利的可持續發展領域，對其他社會普惠性的可持續發展目標的貢獻較少，對脆弱人群的需求回應不足，特別是衛生、社會保障和性別平等等領域，亟待擴大可持續發展投資。發展資金，特別是多邊發展銀行提供的貸款和私營部門資金，傾向投資風險較低和回報率較高的中等發展中國家，最不發達國家難以從全球發展籌資體系中深度受益，限制了其投資糧食、能源、工業生產體系等領域可持續轉型的能力，世界南北兩極分化趨勢未能得到逆轉。二是融資主體和方式的相對單一性。當前，可持續發展籌資的主體仍然是傳統發達國家援助國，官方發展援助是主流且穩定的融資方式，而新興援助國、私營部門、非政府組織等主體的調動遠遠不夠，混合融資、公私合作投資等撬動式融資方式的創新度不足，其資金杠桿效益遠未充分發揮。

（三）2030 年可持續發展議程下全球發展籌資供需的結構性失衡

如上所述，2030 年可持續發展議程的普惠性本質與資金天然的逐利性之間的矛盾引發了發展籌資供需兩端的結構性失衡（如圖1 所示），具體表現在領域與受益國、融資主體、融資方式上的多元化需求和單一性供給之間的不匹配，由此帶來了發展籌資缺口的不斷擴大。在發展籌資領域和受益國上，表現為部分回報率較高的可持續發展目標、發達國家和中等發展中國家更易獲得資金；而更具有普惠性質、公共品性質的可持續發展目標則存在著資金不足。在融資主體上，公共部門，尤其是OECD 為代表的傳統發達援助國的公共部門，天然具有投資發展領域的傾向；而多邊銀行機構受制于國際金融體系的評級規則等因素，往往傾向于風險避險，加之私營部門內在的逐利性傾向，這兩類借貸主體易因發展領域的高風險和低營利性而退卻，因而私營部門參與發展籌資的積極性不足，無法滿足2030 年議程對于充分調動各融資主體的要求。在方式上，資本逐利性與發展普惠性之間的矛盾使公私資金在融資方式上創新成本較高，資金搭配使用的創新動力不足。

圖1 發展籌資供需分析框架圖

三、發展籌資缺口的具體成因分析

本節將基于上述分析框架，分別從領域和受益國失衡、主體失衡和方式失衡引發的發展籌資缺口等方面詳細展開論述。

（一）領域與受益國失衡引發的籌資缺口：投資回報率差異誘發資金分布不均

發展籌資的目的不僅是為了增長，更是為了公平、可持續，實現“不讓任何一個人掉隊”。但由于資本的逐利性目標使得資金仍集中在中等發展中國家和利潤率較高的領域，對低回報率的社會民生領域和最不發達國家“心有余而力不足”，這偏離了可持續發展目標，折損了資金的普惠性和包容性，使得發展籌資中的“木桶短板效應”無法補齊。

從發展籌資流入領域來看，在最需要融資的社會民生領域，私營投資者普遍認為風險高、資金回報率低。據統計，當前62%的發展資金流入交通和基礎設施及服務行業，特別是銀行和商業服務、能源和交通倉儲，平均只有7%的私營融資支持社會項目，年均僅約36 億美元。①OECD, Private Finance Mobilised by Official Development Finance Interventions, Opportunities and Challenges to Increase its Contribution towards the SDGs in Developing Countries, January 2023, p.18.與可持續發展目標相對應，為發展中國家籌集的私人資金主要用于資助“可持續發展目標8（體面工作和經濟增長）”“可持續發展目標10（減少不平等）”“可持續發展目標13（氣候行動）”和“可持續發展目標9（工業、創新和基礎設施）”，分別為37%、35%、32%、29%（詳見圖2），對其他可持續發展目標的貢獻較少，特別是與社會發展相關的目標，如“可持續發展目標3（良好的健康和福祉）”“可持續發展目標 4（優質教育）”和“可持續發展目標16（和平、正義和強有力的機構）”，獲得的發展資金微乎其微。②Ibid.此外，由于存在監測和報告不夠完善以及透明度低等因素，不少融資項目對當地民生改善的發展影響很難測度。

圖2 籌集私人資金的可持續發展目標重點（基于 2018—2020 年的估算）③ 原則上，所有籌集的私人資金都有助于可持續發展目標17：從多種來源為發展中國家籌集額外資金。

從發展籌資受益國家來看，發展中國家面臨氣候變化、地緣沖突、新冠肺炎疫情、債務償還等壓力，具有大規模發展資金投入需求。雖然發展中國家從外國直接投資（FDI）等資金流入中獲益匪淺，但也面臨越來越多的挑戰，如政治穩定性、外匯波動性、通貨膨脹和金融市場不穩定性等風險因素。而私營部門在發展中國家進行投資的意圖一方面體現為尋求資源、合作、國內市場規模和無風險投資的戰略投資，另一方面體現為參與東道國長期經濟和社會績效的戰略投資。①Luke Emeka Okafor, Habir Hassan, “Risk Dimensions, Risk Clusters, and Foreign Direct Invesments in Developing Countries,” International Review of Economics & Finance, Vol. 82, No. 2022, pp.636-649.由于國際商業交易存在的風險，發展融資實踐大部分在資信較好、風險較低的國家，僅有約12%的私營資金惠及最不發達國家，且主要通過少量大型項目，集中在莫桑比克、孟加拉國、烏干達、幾內亞和安哥拉等少數國家。②OECD, “Private Finance Mobilised by Official Development Finance Interventions, Opportunities and Challenges to Increase its Contribution towards the SDGs in Developing Countries,” January 2023, p.17.全球金融資產在2020 年達到469 萬億美元，但發展中國家每年3.9 萬億的發展融資缺口占這些全球金融資產的不到1%。③OECD, Global Outlook on Financing for Sustainable Development 2023: No Sustainability without Equity, 2022, p.146.新冠肺炎疫情暴發后，南北資源差距更加明顯。2020年和2021 年，發達國家用于疫后復蘇的資金支出為人均1.22 萬美元，是發展中國家（410 美元）的30 倍，是最不發達國家（20 美元）的610 倍。④Inter-agency Task Force on Financing for Development, Financing for Sustainable Development Report 2023: Financing Sustainable Transformations, 2023, p.9.聯合國秘書長古特雷斯指出：“80%的復蘇資金都花在發達國家，低收入國家正在經歷這一代人所目睹的最慢增長?！庇捎谌狈Y金支持可持續發展，限制了投資能源、糧食體系等領域可持續轉型的能力，最不發達國家正變得越發落后，世界貧富兩極分化趨勢日趨明顯。

（二）主體失衡引發的籌資缺口：全球風險加劇抑制融資主體積極性

長期以來，傳統發達援助國是全球發展籌資的主力軍，其通過無償援助、優惠貸款等官方發展援助資金支持廣大發展中國家的經濟、社會、環境可持續發展。近年來，特別是新冠肺炎疫情后，全球經濟整體下行明顯，傳統發達國家自顧不暇，影響了對外發展援助的積極性。據OECD 發展援助委員會統計，2021年OECD 成員國官方發展援助資金為1,859 億美元。①OECD DAC, https://public.tableau.com/views/AidAtAGlance/DACmembers?:embed=y&:display_count=no?&:showVizHome=no#1, 訪問日期：2023 年9 月1 日。雖較上年有所增加，但主要是由于OECD 同意將發達國家“捐贈多余疫苗劑量”計入官方發展援助，②“Frequently Asked Questions on the ODA Eligibility of Covid-19 Related Activities,” February 2022,https://www.oecd.org/development/financing-sustainable-development/FAQs-ODA-eligibility-of-COVID-19-related-activities-FEB-2022.pdf, 訪問日期：2023 年9 月1 日。該部分并非專門為支持發展中國家抗疫購買，因而引發了一定爭議。如不計入該部分疫苗費用，官方發展援助增長幅度僅為4.8%，占捐助方國民總收入比例平均為0.33%。③Inter-agency Task Force on Financing for Development, Financing for Sustainable Development Report 2023: Financing Sustainable Transformations, 2023, p.81.另一方面，根據OECD 統計數據，2015 年以來，OECD 成員國提高了向最不發達國家提供的官方發展援助的貸款條件，不僅縮短了償還期限，還降低了平均贈予成分，這些都使得優惠性質資金更加稀缺。由于發展中國家財政能力有限，且債務風險加劇，需要更多高優惠度的融資。但一方面，官方發展援助中優惠度最高的資金方式——無償援助占比在下降。據統計，2021 年，最不發達國家接受無償援助的比重從93%下降到87%，小島嶼發展中國家從87%下降到71%。④Ibid.另一方面，優惠貸款的優惠度總體呈下降趨勢。其中，向最不發達國家提供雙邊官方援助貸款的償還期限從35.7 年縮短至27.3 年，利率從2015 年的0.35%提升至2021 年的0.63%，平均贈予成分從2015 年的78%下降至2021 年的70%。⑤Eleanor Carey, Harsh Desai, “Maximising Official Development Assistance,” Development Co-operation Report 2023: Debating the Aid System, 2023, p.131.

表1 2015—2021 年向最不發達國家提供雙邊官方發展援助的貸款條件

受制于國際金融體系評級規則，多邊開發銀行作為提供長期貸款融資的重要融資主體在國際環境風險加劇的背景下也趨于風險規避的行為方式。優質信用評級能夠降低多邊銀行籌資成本，將節省下來的資金轉給低收入國家。近年來，發展中國家債務狀況的惡化，推高了銀行杠桿率和借貸風險，加劇了其信用評級下降的可能性，擠壓了多邊開發銀行貸款增量空間。①“Exclusive: Fitch Warns MDBs Risk Downgrade from G-20 Report Adoption”, August 19, 2022, https://www.devex.com/news/exclusive-fitch-warns-mdbs-risk-downgrade-from-g-20-report-adoption-103817, 訪問日期：2023 年9 月1 日。金融機構在保持信用評級和提升借貸能力之間艱難地尋求平衡。2021 年，多邊開發銀行貸款規模為830 億美元，同比下降12%，并且其中720 億美元為非優惠貸款，優惠性質貸款占比不足兩成，中等收入國家成為貸款的主要受益者。②Inter-agency Task Force on Financing for Development, Financing for Sustainable Development Report 2023: Financing Sustainable Transformations, 2023, p.88.當前發展資金優惠度下降的態勢明顯無法適應新的融資需求，低收入國家所獲得的優惠資金遠不足以支持其發展需求，特別是部分小島嶼發展中國家，雖然人均國民收入高，但面臨氣候等融資需求巨大。小島嶼國家呼吁豐富多邊金融機構發放優惠性資金的標準，除人均國民收入外，將多維脆弱性（Multidimensional Vulnerability Index, MVI）作為獲得優惠資金的標準，提高高優惠度的發展資金供給。③“Multidimensional Vulnerability Index for SIDS: Complex Causes of Vulnerability Will Persist without Proper Characterization: Towards a Multidimensional Vulnerability Index for Small Islands Developing States,” https://sdgs.un.org/topics/small-island-developing-states/mvi, 訪問日期：2023 年9 月1 日。

（三）方式失衡引發的籌資缺口：不同資金風險回報偏好各異引致混合融資動力不足

發展籌資方式的豐富和創新是彌合全球資金缺口的有效手段。官方資金規模具有有限性，私營部門資金在彌補可持續發展資金缺口中發揮著不可或缺的作用，因而公私混合融資模式的重要性日益凸顯，并已成為國際社會共識。隨著發展中國家從危機中復蘇，特別是對較難獲得優惠資源的中等收入國家，公私混合融資可引導資金流向利潤率低、但具有高度可持續發展影響的項目，充實發展資金，促進包容性工業化轉型。雖然各捐助方為可持續發展調動額外資金的意愿強烈，但當前從私營部門籌集的金額相對有限，規模不盡如人意。全球混合融資網絡Convergence 報告指出，經過2012—2020 年的穩定增長，混合融資增速有所放緩。①Inter-agency Task Force on Financing for Development, Financing for Sustainable Development Report 2023: Financing Sustainable Transformations, 2023, p.90.圖3 表明，2020 年，混合融資的全球規模為513 億美元，遠低于3.9 萬億美元的可持續發展目標融資缺口。

圖3 2012—2020 年通過官方發展融資撬動從私營部門調動的金額（單位：億美元）

由于官方資金和私營資金的屬性各異，以及對風險和回報的偏好并不趨同，使得混合融資的進程并不會一帆風順。擴大混合融資模式的障礙體現在兩個方面。一是私營投資的“投資猶豫”?；旌先谫Y涉及不同成熟度和不同國情的國家市場，很難形成統一、通行的融資模式和商業案例，使得銀行可擔保的可行項目探討和協商成本較高。在許多發展中國家，調動私營投資的交易往往基于個案、在帶有一定“機會主義”的基礎上實現。新冠肺炎疫情后，發展中國家市場投資風險攀升，匯率波動大，高回報的大規模投資機會更加稀缺。另一方面，發展中國家標準化和制度化的投資法律和文件往往不夠健全，私營融資項目的談判能力不足，推進公私融資伙伴關系的營商環境有待改善。

二是公共資本的“投資謹慎”。在目前混合融資實踐中，公共資本主要承擔技術援助和擔保功能，即催化項目和去風險作用。但隨著發達國家公共財政緊張，也更加關注自身資金風險，高風險、低回報的融資機制以及缺乏金融投資專業知識，讓很多發展金融機構望而卻步?？傮w來看，由于公共部門技術援助的目的不夠明確，在挖掘可投資項目上發揮的作用不夠，對“去風險”的認識和傾向缺乏長期性，導致撬動私營部門的杠桿率不高。在新冠肺炎疫情之前，在低收入國家的杠桿率為1∶0.37，即1 美元的公共資金籌集0.37 美元的私人資金，中高收入國家為1∶0.65。①Attridge Samantha, Engen Lars, Blended Finance in the Poorest Economies: The Need for a Better Approach, April 2019, p.38.要彌合巨大的發展籌資缺口，顯然官方發展援助機構需要進一步提升資金運作和風險管理能力，支持撬動更多私營資金。

四、全球可持續發展籌資的發展方向

面對當前國際發展籌資的結構性失衡，國際社會需要克服挑戰，協調努力，創新方案，共同推進可持續發展籌資進程。針對當前發展籌資供需的結構性失衡，全球發展籌資的發展方向需朝著以下三個方面進行系統調整。

（一）加強公共部門主導的全球籌資領導力，發揮對各資金主體的引領作用

2030 年可持續發展議程強調，公共財政在提供基本服務和公共產品以及催化其他資金來源（包括來自私營部門的資金）方面發揮著重要作用。②United Nations General Assembly, Transforming Our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N15/291/89/PDF/N1529189.pdf?OpenElement,訪問日期：2023 年9 月1 日。因此，一方面，官方發展援助的核心作用應得到進一步確認。官方發展援助作為國際發展合作的公開任務，在需求最大和籌資能力最弱的地方，特別是對資源有限的最貧困和脆弱國家而言，仍顯得尤為重要。另一方面，在堅持官方發展援助核心地位的基礎上，公共部門需要加強全球籌資領導力，努力發揮逆周期作用，引導其他資金弱化逐利性屬性，引領全球各類資金用于可持續發展方向。2022 年9 月，二十國集團發展部長會議提出《二十國集團在發展中國家，包括最不發達國家和小島嶼發展中國家擴大混合融資的原則》，無疑已反映了在發展中國家擴大以公共資金帶動私營資金的混合融資的戰略方向和愿望。③“G20 Principles to Scale Up Blended Finance in Developing Countries, including Least Developed Countries and Small Island Developing States,” 2022, http://www.g20.utoronto.ca/2022/G20-Principles-to-Scale-Up-Blended-Finance-in-Developing-Countries-including-LDCs-and-SIDS.pdf, 訪問日期：2023 年9 月1 日。2023 年2 月，OECD 私營融資促進可持續發展實踐社區（CoP-PFSD）組織“為可持續發展目標加強私營融資”研討會，圍繞混合融資和釋放私人資金等政策議題展開討論，計劃籌備更新于2017年通過的《混合融資指導原則》，積極探討通過公私渠道協調，指導發展融資界和私營部門行動，幫助找到私營投資的著力點，實現市場激勵機制無法落實的公共政策事項，擴大發展籌資交易規模和影響力。

具體來看，由于當前捐助國政府公共預算減少，應發揮公共部門的擔保功能來解決私營投資者規避風險的需要和發展中國家金融體系不發達問題。同時，公共部門也可進一步探索在混合融資中發揮更大的引導作用。一是從宏觀政策和微觀方案兩方面著手，有針對性地創新調動工具，鼓勵更多長期性和耐心性投資，讓私營部門的盈利能力與可持續性更好掛鉤。二是在脆弱國家挖掘更多投資機會。通過技術援助、政策對話等方式，加大項目開發力度，提高銀行可接受的投資機會。三是加大對私營部門的激勵機制，提高發展籌資機構風險承受能力，如攤薄特定項目風險、提高項目收益等。對于具有高財務潛力的項目，還可使用具有股權特征的工具，利用金融利潤資助其他投資，平衡投資回報。當然，在此過程中，也應衡量混合融資與其他融資機制的成本，確保公共部門不會過度補償私營伙伴。

（二）完善多邊金融治理體系，鼓勵融資方式創新

第一，提高多邊金融機構借貸能力，促進長期和可負擔的融資。國際社會普遍呼吁，多邊銀行提供的貸款應更加長期，達到30—50 年的償還期和更長的寬限期，以使與可持續發展目標相關投資有足夠時間，促進經濟增長、實現人力資本帶來的福利以及改善生產力。為此，多邊金融機構正在通過資本注入和資本充足率改革，增加貸款和改善貸款條件的空間。2021 年12 月，世界銀行國際開發協會進行新一輪增資，2022—2025 財年收到930 億美元。①World bank, “Global Community Steps Up with $93 Billions Support Package to Boost Resilient Recovery in World’s Poorest Countries,” December 15, 2021, https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2021/12/15/global-community-steps-up-with-93-billion-support-package-to-boost-resilient-recovery-in-world-s-poorestcountries, 訪問日期：2023 年9 月1 日。2022 年，非洲開發基金收到2023—2025 年周期的89 億美元增資，比上一周期增加14%。②“African Development Fund Mobilizes $8.9 Billion for Africa’s Low-income Countries, the Highest in Its 50-year History,” December 16, 2022, https://adf.afdb.org/african-development-fund-mobilizes-8-9-billion-forafricas-low-income-countries-the-highest-in-its-50-year-history/, 訪問日期：2023 年9 月1 日。2020 年，多邊開發銀行還推出“共同融資”倡議，與國際發展融資俱樂部、民間社會和私營部門合作，加強私營銀行和發展籌資機構之間的合作伙伴關系，引導資金流支持2030 年議程和《巴黎協定》。

第二，創新金融工具，提升國際金融產品的有效性和包容性。一是創造多元化投資渠道。例如，捆綁高風險和低風險投資的金融產品，使用混合融資結構化工具，將優惠和非優惠資源混合使用等，在不同的貨幣間分散投資，降低脆弱國家的借貸成本和外匯風險，培育經濟和社會基礎設施投資機會。二是為主權債務制定更全面的解決方案，提供必要財政空間，幫助發展中國家恢復經濟增長。多邊開發銀行貸款應更多使用國家應急條款，例如，世界銀行的“災難延遲提款選項和應急反應”條款，在發生災害、經濟或金融問題時，自動暫停債務支付，為受沖擊的國家提供喘息機會。債權人及其主權債務人需要進一步協調努力，商討現有債權問題，建立負責任的綜合借貸結構機制，使用債務可持續性分析來區分流動性和償付能力危機，減少不可持續的債務，加強債務透明度和管理。當項目貸款不太可能產生外匯收入時，以當地貨幣提供更大份額的貸款，也將有助于降低借款人的債務風險狀況。三是改革6 500 億美元特別提款權交易制度。2021 年7 月，為應對全球新冠肺炎疫情，國際貨幣基金組織批準6500 億美元特別提款權分配。特別提款權分配存在不平衡，約40%額度流向發展中國家成員和地區，非洲國家和地區僅獲得330 億美元，僅占5%，在全球債務危機處理中應用不足。①“How Might the IMF’s Special Drawing Rights Help Africa?” August 24, 2021. https://www.theafricareport.com/120851/what-do-the-imfs-special-drawing-rights-actually-entail/,訪問日期：2023 年9 月1 日。非洲開發銀行正在探索通過特別提款權回收倡議，例如，用于支持非洲基礎設施建設或利用特別提款權調動區域開發銀行資本增資，讓特別提款權不僅在全球危機時期應對國際流動性限制，還為長期發展籌資提供更具實質性的支持，使更多特別提款權用于發展目的。②“Leveraging the Power of Special Drawing Rights: How Developed Countries Can Help Boost Africa’s Development,” May 26, 2022, https://www.afdb.org/en/news-and-events/interviews/leveraging-power-special-drawingrights-how-developed-countries-can-help-boost-africas-development-51910, 訪問日期：2023 年9 月1 日。此外，信用評級的順周期行為，特別是對發展中國家的評級無助于其經濟恢復。應考慮重塑信用評級行業，設置符合可持續發展目標的長期評級標準，實現連貫、協調和更具包容性的全球金融體系，充分支持可持續發展目標。

（三）構建常態化評估機制，推進本地化參與

第一，提高發展籌資的風險管理和問責制?？沙掷m發展融資意味著讓投資鏈上的所有行為者和資金流與可持續發展目標協調一致，確保將發展置于全球金融體系的核心。為此，需要構建長期有效的反饋機制，監督各參與方履行籌資承諾。目前，全球有兩個主要平臺監測發展實效議程，分別是聯合國發展合作論壇（DCF）和全球有效發展合作伙伴關系（GPEDC）。兩個平臺通過調查和監測工具，幫助成員履行有效發展合作的承諾，改善透明度和影響監測，推動發展實效議程。西方國家還與金融中介機構合作，將私營部門環境、社會和公司治理（ESG）和可持續發展目標的關鍵績效指標聯系起來，加強標準、法規、政策等激勵措施，以改善可持續發展目標的風險管理，加強可持續金融的影響和問責制，以及提高對負責任商業行為準則的遵守。此外，國際社會通過加強捐助者之間的經驗分享，提升機構的金融能力和專業知識。2020 年，OECD 發展援助委員會成立“私營融資促進可持續發展實踐社區”，旨在促進成員之間分享良好做法，建立市場信任和減少風險認知。

第二，加強發展合作的本地化參與。從受援國的實際需求出發，給予發展中國家在發展籌資框架中更多自主權和話語權也是構建反饋機制、解決發展籌資供需失衡的重要手段。當下，在發展中國家層面，“綜合國家融資框架”（INFFs）被大面積推廣。INFFs 明確制定國家發展優先事項，有助于將外來融資和本地資源與其國家戰略計劃中的長期目標更好聯系起來，指導確定發展合作資源的最佳使用方式和適當的公私資金組合。當前，已有86 個國家制定了INFF，確定了450 多個與可持續發展目標相一致的投資機會領域。①“Scenes from 2023 FFD Forum Roundtable: Guinea’s INFF Experience,” April 20, 2023, https://inff.org/news/scenes-from-2023-ffd-forum-roundtable-guineas-inff-experience, 訪問日期：2023 年9 月1 日。在2023 年聯合國發展籌資論壇上，幾內亞、馬爾代夫等國分享了其綜合國家融資框架經驗。國際發展伙伴正在努力使援助與國家融資戰略保持一致，優化發展資金結構，保證資源投入到正確的地方，促進普惠資源的公平分配。同時，鼓勵將更多的官方發展援助委托給發展中國家政府和當地利益相關者，支持國家自主權，推動發展活動以實際需求為導向。此外，新冠肺炎疫情凸顯了非政府組織和民間組織在接觸“最后一公里”脆弱社區方面的重要作用，民間組織參與發展活動的力度和深度在不斷加深，以覆蓋更多當地邊緣化和弱勢社區。

五、結語

距離聯合國2015 年提出的2030 年聯合國可持續發展議程，時間已經過半，國際經濟形勢的轉變迫切要求回應當前日益擴大的發展融資缺口。展望未來，2023 年9 月，聯合國將舉行可持續發展目標峰會和發展籌資問題高級別對話，2025 年將舉行第四屆發展籌資國際會議，發展籌資議題將被置于更加優先而重要的位置。中國作為全球發展事業的積極倡導者、參與者和貢獻者，應積極跟蹤全球發展籌資的發展趨勢，進一步完善發展籌資政策體系，將發展融資政策同發展中國家發展規劃、產業發展緊密對接，特別關注發展中國家面臨的緊迫問題和普遍關注的問題，在促進發展中國家能源綠化、數字經濟轉型、自貿區建設、可持續工業化轉型、產業鏈價值鏈、創造就業、應對氣候變化等方面發揮切實作用。同時，加強可持續發展籌資的戰略性、協同性和開放性，形成多雙邊援助資金、政策性金融、開發性金融、商業性資金協同借力的多元資金格局，運用創新亞洲基礎設施開發銀行、新開發銀行等平臺以及可持續發展債券等發展工具，調動民間組織和社會團體等廣泛的公私主體參與，打造負責任的融資模式，既有效回應發展中國家債務問題、又有力支持發展中國家經濟社會等各領域發展，深化全球發展倡議和“一帶一路”建設同聯合國2030 議程對接，為促進全球可持續發展議程和全球發展愿景發揮更大作用。