普惠性科技金融政策的技術創新效應評估

鄒 克，李細枚，陳安妮

廣東金融學院 a.經濟貿易學院；b.工商管理學院，廣東 廣州 510521

由于歷史原因，不同所有制部門之間存在較為嚴重的金融錯配①金融錯配是指我國以間接融資為主的金融體系將有限的金融資源大量配置到一些低效甚至無效，以及一些高風險集聚的行業，由此導致了從整個社會來看金融資源配置的“非理性”或者說“錯配”。問題。傳統金融雖然提升了科技創新的貸款規模，但對科技中小微企業的支持力度仍不足。創新項目的高風險也導致了創新主體融資約束問題突出，科技融資領域存在明顯的“麥克米倫缺口”②20 世紀30 年代，英國金融產業委員會發布了《麥克米倫報告》，提出了著名的“麥克米倫缺口”（Macmillan Gap），指出在中小企業發展過程中存在著資金缺口，中小企業對債務和資本的需求數額高于金融體系愿意提供的數額。，而科技創新中小微企業的融資缺口尤為突出。普惠金融為中小微企業的融資難、融資貴等問題提供了重要解決途徑。普惠金融通過擴大金融服務的覆蓋面，能夠達到普惠社會各階層的效果［1］?；谕卣箍萍冀鹑谄栈菝娴哪康?，更好地服務科技型中小微企業發展和激發大眾創新創業活力，不斷增強實體經濟發展新動能，廣東省科學技術廳于2017 年1 月印發了《關于發展普惠性科技金融的若干意見》，并發布了《關于開展普惠性科技金融試點工作的通知》，與中國建設銀行廣東省分行合作，在廣州、珠海、佛山、東莞、汕頭、湛江、清遠7 個城市開展普惠性科技金融試點工作。

那么，普惠性科技金融政策試點以來對技術創新產生了什么樣的影響？又是通過哪些機制推動技術創新？回答上述問題，有利于深入理解普惠性科技金融試點政策影響技術創新的機理；有利于進一步優化普惠性科技金融政策，推動普惠性科技金融政策在廣東省及其他地區的深入推廣和發展；還有利于扭轉科技金融資源配置不合理的局面，緩解中小微科技型企業的融資困境，全面激發科技企業創新活力。為此，文章基于普惠性科技金融試點政策這一“準自然實驗”，使用PSM-DID 方法評估試點政策的技術創新效應，并檢驗試點政策的作用機制與異質性影響。

文章的創新之處體現為：一是基于普惠性科技金融試點政策這一“準自然實驗”，使用PSM-DID 方法，從多維度視角量化評估了試點政策的技術創新效應，驗證了試點政策的有效性；二是深入剖析了普惠性科技金融政策影響科技創新的理論機制，并通過實證檢驗，發現普惠性科技金融政策通過發揮信號引導、風險分擔、管理監督等效應，調動政策性科技金融投入、引導與撬動市場科技金融較大范圍、較普遍地支持科技創新中小微企業發展進而促進技術創新。

一、問題的提出

科技金融是促進科技創新及其產業化發展的一系列金融工具、制度、政策與服務安排。已有部分學者圍繞科技金融內涵［2］、模式［3］等方面進行一系列深入的研究，逐漸形成了比較完善的科技金融學科體系。相對來說，普惠性科技金融是更新的概念。韓亞欣等［4］認為科技金融服務的廣度和深度遠沒有達到理想的程度，有必要引導并塑成具有顯著“普惠特征”的科技金融體系——認為科技金融的普惠，不堅持盈利目的導向而是科技企業全生命周期的普惠、經濟主體的普惠、資金支持的普惠，而且應實現科技金融供需兩側的“琴瑟和鳴”。韋文求等［5］認為普惠性科技金融有機融合了普惠屬性和科技屬性，強化了政府政策性金融的公共屬性，構建支撐科技創新、成果轉移轉化、孵化育成的金融服務體系是其核心，普惠特質的深度融入是其本質。

目前，關于科技金融與技術創新之間關系研究較為豐富，部分學者采用雙重差分法對科技金融政策的效果進行評估。吳凈［6］基于2003—2016 年281 個城市的數據進行研究發現，科技金融試點城市的建設能顯著提高民營企業的創新水平，并且這一提升作用隨政策推進呈現遞增趨勢。馬凌遠等［7］基于2006—2016 年286個城市數據使用PSM-DID 方法實證檢驗發現，促進科技和金融結合政策能顯著提升試點地區的創新水平。鄭石明等［8］發現科技和金融結合試點政策通過財政科技投入、市場資金支持等機制顯著促進了試點地區的技術創新。顧江寒等［9］進一步發現，該試點政策既提高了城市綠色創新水平，也提高了綠色全要素生產率。也有一些學者是通過對科技金融政策的文本內容進行研究以評估其實施效果。楊宜［10］從政策力度、政策目標和政策措施三個維度對京津冀地區的科技金融政策進行量化研究，發現科技金融政策能顯著促進區域創新。李媛媛等［11］運用LDA 聚類方法將2010—2019 年間的科技金融政策文本內容劃分為宏觀導向、資金支持、平臺建設和專利保護四類，以研究不同類型政策對企業創新績效產生的作用。沈俊等［12］利用內容分析法，從政策偏好、工具合理性、階段適用性角度對武漢市科技金融政策文件進行了量化分析。

回顧相關文獻可以發現：盡管學術界較為深入地探討了科技金融的理論內涵、模式構建等內容，并對科技金融政策進行了多維度效果評估，但以下研究內容仍有待進一步深化：將普惠性與科技金融結合，通過發揮科技金融的普惠性促進技術創新的相關理論研究相對匱乏；有必要從普惠性科技金融政策試點這一視角評估科技金融政策的技術創新效果；也有必要厘清普惠性科技金融政策對技術創新的影響機制?；谝陨显?，文章擬對廣東省實施普惠性科技金融政策的創新實踐進行系統性梳理，闡述普惠性科技金融影響技術創新的理論機制，選擇2013—2019 年間我國218 個城市數據，使用PSM-DID 方法實證檢驗普惠性科技金融政策對技術創新的影響效果及作用機制，以期為普惠性科技金融政策的推廣應用、制度完善提供參考。

二、政策措施、創新實踐與理論機制

（一）政策試點與創新實踐

2017 年1 月5 日，廣東省科學技術廳印發的《關于發展普惠性科技金融的若干意見》提出了“探索設立科技股權基金、用好科技企業信貸風險準備金、鼓勵和支持金融科技創新、加強科技轉貸扶持工作、發展科技企業并購基金、加強科技金融服務”等十一條意見①資料來源：http://gdstc.gd.gov.cn/zwgk_n/zcfg/szcfg/content/post_2691340.html。。2017 年1 月，廣東省科學技術廳、中國建設銀行股份有限公司廣東省分行在聯合會議上提出實施“普惠性科技金融”，并出臺了《關于開展普惠性科技金融試點工作的實施方案》《小微科技企業科技創新綜合實力評分卡》［13］。同年1 月，廣東省普惠性科技金融試點工作啟動，確定以廣州、珠海、佛山、東莞、汕頭、湛江、清遠7 個城市作為試點，以科技金融賦能科技企業創新發展。

普惠性科技金融試點工作實施方案目的是引導科技金融廣泛惠及科技型企業及各類“雙創”主體，緩解小微科技企業融資問題，主要內容包括：一是推進普惠性科技金融貸款業務。出臺《小微科技企業創新綜合實力評分卡》，通過評分卡適度降低企業成立年限、銷售額、凈利潤率等準入門檻，并根據綜合評分結果提升小微科技企業貸款金額，解決企業融資難問題。二是啟動風險代償機制。先由省、市風險準備金按相應比例進行代償，最高額度以各自專戶中的風險準備金余額為限。市風險準備金代償后，省級風險準備金經市科技局審核后進行代償。省、市風險準備金履行代償責任后，由中國建設銀行廣東省分行向借款企業進行追索及執行資產保全。追索回的資金或企業恢復還款收回的資金在抵扣逾期利息和追索費用后，按中國建設銀行廣東省分行、省市風險準備金代償比例返還。三是明確規定普惠性科技金融業務適用的客戶。將客戶精準定位于科技中小微企業、科技企業孵化器、青年創客等具有高活力的創新主體，讓傳統金融服務可得性較低的群體能夠獲得有效的金融支持，體現了普惠性科技金融政策的普惠性特征。

基于普惠性科技金融試點工作實施方案，廣東省試點城市開展了以下創新實踐：

其一，打造良好的科技金融政策環境。各試點城市從財政支持、人才引進與培育等方面出臺了政策與配套措施。例如，廣州市出臺了《廣州市促進科技金融發展行動方案（2018—2020）》《廣州高新區科技金融創新服務“十百千萬”專項行動工作實施方案》《廣州市促進科技成果轉移轉化行動方案》等；珠海市制定實施了《珠海市貫徹落實“省科技創新十二條”政策措施》《珠海市高新技術企業培育專項資金管理實施細則》《珠海市科技創業孵化載體管理和扶持辦法》；汕頭市出臺了《關于進一步促進科技創新的若干政策措施》等；佛山市出臺了《佛山市財政科技創新資金管理辦法（試行）》《佛山市科技創新項目管理辦法（試行）》；東莞市制訂了《東莞市科技計劃體系改革方案》《東莞市培育創新型企業實施辦法》；湛江市政府實施了《湛江市高新技術企業培育扶持辦法》；清遠市出臺了《清遠市普惠性科技金融風險準備金試點工作實施方案》《清遠高新區激勵優秀青年人才創業就業試行辦法》《清遠高新區知識產權資助獎勵辦法》等。

其二，建設多元的科技融資渠道。一是建立了多維度的財政補助機制。出臺科技與金融結合專項補助政策，包括科技企業孵化器孵化基金后補助、創業投資基金落戶補助、科技天使投資風險補助、普惠性科技信貸后補助與重大創新平臺建設科技信貸服務后補助等。二是創新信貸模式，積極發展普惠性科技信貸。首先，建設了遍布全省的科技金融綜合服務中心網絡，設立了相應的科技特色支行。其次，協同實現了科技信貸普惠性升級，從需、評、供、保障等節點推動普惠性科技金融融資服務。截至2019 年底，普惠性科技金融試點累計為7745 戶小微科技企業發放貸款106.88 億元①數據來源：https://www.ndrc.gov.cn/fggz/cxhgjsfz/dfjz/202004/t20200410_1225531.html。。三是探索財政資金股權投資，支持政府引導基金的設立和發展。例如：珠海市科技創新局出臺《珠海市科技創業天使風險投資基金管理辦法（暫行）》，設立5億元科技天使基金；佛山市修訂了《佛山市創新創業引導基金管理辦法》，吸引風險投資、創業投資機構和資本流入。各試點城市通過探索“投補聯動”等方式，由引導基金對部分重大平臺、重點項目、高層次人才團隊、重大專項成果轉化等進行投資，通過階段性持有股權、適時退出、循環使用的方式，實現財政資金的良性循環和疊加放大效應。四是省市聯動建立科技信貸風險準備金池。通過在合作銀行存入風險補償金、建立高達90%的貸款本金損失補償的差別化風險補償制度，顯著提高了銀行為科技型中小企業提供科技信用貸款的積極性。

（二）理論機制

創新活動具有資金投入大、風險高、收益高的基本特征，僅依賴市場金融的支持無法滿足創新主體的需求。羅默（Romer）［14］認為，政府應該采取溫和的支持和干預政策，實現以促進知識積累和技術創新所促進的經濟增長。技術創新離不開一系列制度政策與強有力資金的支持。帕特里克（Patrick）［15］提出了“供給領先”與“需求跟隨”的金融發展理論。對技術創新的金融支持屬于明顯需要“供給領先”的領域。通過供給領先式的科技金融支持，刺激科技創新企業的研發投入與技術創新等創新活動，使其創造出先導性技術、產品，實現經濟高質量發展。因而科技金融政策十分重要。

結合廣東省普惠性科技金融政策試點的創新實踐，文章認為，普惠性科技金融政策主要通過融資約束緩解、普惠性風險補償以及監督管理機制三個方面，普惠性地給予科技中小微企業公共科技金融支持，并引導、撬動市場科技金融主體的資金支持，推動科技創新中小微企業的研發投入、助力技術創新發展。普惠性科技金融政策促進技術創新的理論機制可概括如圖1 所示。

圖1 普惠性科技金融政策促進技術創新的理論機制

1.融資約束緩解機制

信貸市場基于抵押貸款條件對大企業與中小企業進行區別對待，嚴重束縛了科技型中小企業的創新積極性。同時技術創新項目的信貸收益與風險不匹配特征使其面臨嚴重的融資約束困境。融資約束深刻影響著企業創新項目開發數量與創新成果質量。

普惠性科技金融政策能夠緩解科技創新企業的融資約束，體現為：首先是直接緩解效應?？萍冀鹑谡叩呢斦萍纪度敕绞桨o償、有償、風險補償、貸款貼息以及后補助方式。這有利于彌補市場失靈，通過分擔風險的方式降低科技創新中小微企業的融資成本，一定程度上能夠緩解科技創新企業的融資約束［16］。其次是引導與撬動效應。政策性金融發揮激勵而非競爭的作用［17-18］，公共科技金融資源的介入一定程度上起到了良好的示范效應與信號效應，通過一定比例的風險補償機制，發揮財政科技資金的杠桿作用，為科技創新企業提供政府增信作用，從而能夠引導金融市場、金融機構通過資本市場直接融資、風險投資、間接信貸融資等多元化投資渠道向科技型企業集聚資金；同時，也能夠誘導金融機構的金融創新，完善科技金融服務支持體系?？傊?，科技金融政策有利于推動科技企業加大研發投入力度，為技術創新項目提供資金支持。

尤其當科技金融政策具有普惠性特征時，能夠降低融資門檻，拓展融資渠道［19］，對科技創新中小微企業的支持面、普及度更明顯，能夠優化微觀企業主體的營商環境和融資渠道［20］，更加有利于提升技術創新的活躍度。另外，惠獻波［21］的研究表明，數字普惠金融對企業創新具有正向顯著激勵作用，能夠緩解企業外部融資約束。具體到廣東省普惠性科技金融試點政策，首先，從供給端提升普惠性，在廣東省科學技術廳的引導下，鼓勵銀行、投資機構、擔保、保險等機構聯動為科技創新中小微企業提供立體的融資服務，開發普惠性科技金融產品；其次，從需求端提升普惠性與精準性，政策支持對象主要是高新技術企業、創新創業大賽優勝企業、國家科技型中小企業、評價入庫企業、獲市級以上科技立項企業、擁有有效發明專利等條件的企業以及青年創客等。

2.普惠性風險補償機制

由于中小企業自身人、財、物等方面的薄弱，以及技術創新過程的不確定性與復雜性，技術創新面臨著較高的風險。同時，技術產品具有公共物品的特性，技術創新活動因而具有明顯的正外部性。僅依靠中小企業自身的經濟行為或市場機制都難以有效地實現技術創新收益與其風險的配比［22］。風險補償機制成為彌補市場失靈、推動研發投入與技術創新的重要機制。

對于金融機構來說，風險補償機制是實現科技創新投融資收益與風險匹配的重要安排。對于科技中小微企業來說，通過風險補償轉嫁金融機構的部分成本，可以降低企業的融資成本，是普惠性的重要體現。以銀行為代表的間接金融通過為科技創新項目跨期資金配置，將后期收益補償前期風險，最終實現風險控制。資本市場則能通過資產證券化等手段將科技風險分散給不同投資者，推動技術創新項目投資活動的開展。另外一些研究發現，風險分擔機制是提升科技創新PPP項目可融資性路徑的關鍵因素［23］，能夠增強企業協同創新的意愿［24］。

普惠性科技金融政策通過設置科技股權基金、科技企業信貸風險準備金、科技企業轉貸周轉金、政策性擔保資金、風險跟投基金等一系列的風險補償機制，能從不同角度規避、分散以及轉化風險，引導市場科技金融加大資金支持力度，提高科技企業的創新積極性。其中，信貸風險準備金通過與金融機構按一定比例分擔風險，是最主要的風險補償方式。通過科技信貸風險準備金，為種子期、初創期科技企業融資增信，引導市場機構加大信貸支持力度，在實現收益與風險平衡的原則下，盡可能提高科技中小微企業、科技企業孵化器、青年創客的可貸性與普及面。

3.監督管理機制

普惠性科技金融政策對創新主體的監督管理機制源于外部監督和債務約束?？萍冀鹑诮槿胗欣谌袒O督創新項目的運行與推進，能夠保障資金有效安全利用，同時也降低了企業風險，并提高了技術創新成功的概率。

（1）外部監督角度。企業內部存在委托代理沖突和股東間的沖突。上市公司股權分散可能導致管理層操縱，進而產生盲目投資等濫權行為［25］，由此便產生了管理層與股東之間的委托代理沖突。上市公司股權集中則可能使得股東基于自利天性加大資本投入實現股權控制，并由此引發控股股東與中小股東之間的代理沖突［26］。與科技金融相關的專業機構投資者在投入資金的同時有權監督投資項目的經營管理以確保投資收益，以直接或間接方式參與企業經營決策，并在創新過程中加強監督，可以減少企業家的道德風險，確保資金的合理使用，進而降低創新活動風險。

（2）債務約束角度。熊彼特“創新理論”認為，信用資金支持能夠促進各種生產要素的重新組合，有利于最大限度地發揮其資源創新的優勢，減少創新過程中的內在風險。負債可以發揮相機治理作用，在債務約束存在的情況下，科技企業必須按時還本付息，從而對經理層可自由支配的現金流產生較大的影響，同時為了提高企業經理層的管理效率，降低代理成本，債權人可以通過在債務合同中增加限定性的條款，限定企業投資方向，減少非效率投資行為的發生。

綜合上述理論機制分析，普惠性科技金融政策通過緩解融資約束、風險補償、監督管理等方式，能夠顯著促進技術創新。公共科技金融、市場科技金融在政策的有效運行中起到了重要的機制作用。因此，文章將利用PSM-DID方法對普惠性科技金融政策的效果進行評估。

三、研究設計

（一）模型設定

普惠性科技金融政策的試點工作為文章分析普惠性科技金融政策對技術創新的作用提供了一個良好的“準自然實驗”。雙重差分法能夠有效減少經濟個體可能同時受到如時間、宏觀經濟和隨機干擾等因素的影響，從而反映出政策的凈效應。不過雙重差分法的使用必須滿足共同趨勢假定，否則容易造成樣本的“選擇性偏差”、降低模型結果的可靠性的影響。傾向得分匹配（PSM）通過從控制組找到與處理組具有類似特征的樣本構造“反事實事件”，有利于克服“選擇性偏差”，但難以解決內生性問題。將PSM 與DID 方法結合，既能降低“選擇性偏差”，也能較好地解決內生性問題，實現對“政策處理效應”的有效識別與評估，因此文章擬采用PSM-DID 方法。具體步驟如下：

第一步，進行PSM 處理。以treated 作為被解釋變量，構建Logit 模型進行回歸，采用1∶1 最近鄰匹配法進行匹配得到一組新的觀測樣本。設定如模型（1）所示：

其中，treated表示是否為試點城市，若為試點城市，treated=1；否則treated=0。X′為控制變量的向量。

第二步，雙重差分模型構建。根據新觀測樣本構建如模型（2）所示：

其中，treatedi和timet都是虛擬變量，treatedi=1（實驗組）代表屬于普惠性科技金融政策試點的城市，treatedi=0（對照組）代表不在試點范圍內的城市；timet=1表示年份屬于普惠性科技金融政策實施的期間，即年份大于或等于2017年，否則timet=0。DIDit為雙重差分變量，DIDit=1時，表示樣本是試點城市且試點政策已實施，β3為雙重差分的估計系數，若其符號為正且統計顯著時，表示普惠性科技金融政策的實施能夠促進技術創新。εit為隨機擾動項。

（二）變量選取與數據來源

1.變量選擇說明

被解釋變量以當年獲得的發明專利數代表技術創新水平。專利可根據類型分為發明型專利、實用型專利和外包裝專利，其中以發明型專利最有科技含量、最能代表技術創新水平。

核心解釋變量為普惠性科技金融政策虛擬變量treatedi×timet（即DID項），根據試點時間對各地市進行統一賦值，在模型構建部分已有說明，這里不再贅述。

為緩解模型可能存在的設定偏誤問題，結合參考鄒克等［27］的研究，文章選取的相關控制變量包括：（1）財政科技經費投入，即財政科技支出占比GDP（tgit）。普惠性科技金融政策的實施依賴于財政科技經費的保障，財政科技經費投入越多，杠桿撬動效應越大，越能夠顯著促進技術創新；（2）環境污染水平（lnsit），以SO2排放量的對數作為代理變量?！安ㄌ丶僬f”認為嚴格而恰當的環保政策能夠刺激企業進行技術創新，對環境污染控制不力將導致企業降低研究綠色技術的動力；（3）人口密度（rkmdit）。人力資源是科技創新的重要因素，人口數量越多、人口密度越大，越有利于獲取人力資本、降低知識流動障礙、更為經濟地獲取信息，理論上有利于技術創新；（4）金融深化程度（finanit），根據各地區金融機構存款余額與貸款余額之和比GDP計算得到。金融深化程度越高，金融市場創新越活躍，通過發展科技貸款、知識產權質押融資等融資工具與融資方式，能有利于緩解科技企業的融資約束；（5）產業結構優化（thrit），以第三產業占比指標代表。產業結構的優化能夠倒逼技術創新；（6）外資利用水平（fgit），以外商直接投資占GDP比表示。已有的研究表明，外商直接投資對創新活動在宏觀與微觀上都有重要影響，既存在互補效應，也可能造成替代效應［28］。變量的選取和說明如表1所示：

表1 變量定義與說明

2.數據來源與描述性統計

文章以2013—2019 年間我國218 個城市為研究對象，檢驗普惠性科技金融試點政策對試點地區科技創新的影響。數據來源于歷年《中國城市統計年鑒》、廣東省科學技術廳、國家知識產權局網站、EPS 數據庫。各變量的描述性統計如表2 所示?？梢钥闯?，實驗組的平均創新水平高于對照組，實驗組在人力資源、金融深化程度、產業結構和外資的利用水平方面優于對照組，在財政科技投入方面不如對照組，在環境污染程度上和對照組差距不大。

表2 相關變量描述性統計

四、實證分析

（一）傾向得分匹配

傾向得分匹配的步驟如下：對上述控制變量通過Logit回歸計算傾向值，利用最鄰近匹配規則進行樣本匹配，再計算平均干預效果。PSM 匹配效果如圖2 所示?？梢钥闯?，傾向得分匹配之前，處理組與對照組之間在tg、thr、fg與rkmd四個變量上存在顯著差異，傾向得分匹配之后，這些變量在處理組與對照組之間的差異顯著降低。

圖2 傾向得分匹配效果

傾向得分匹配前后各變量的平衡性檢驗結果如表3 所示。平衡性檢驗的目的是傾向得分匹配是否克服了選擇性偏差問題、匹配后的實驗組與對照組數據是否滿足條件獨立同分布假設。根據表3 的結果并結合圖2 可知：匹配前，實驗組與對照組在tg、rkmd、thr和fg共4個控制變量上有顯著差異，t檢驗對應的p值在1%的顯著性水平下顯著；經過匹配后，這4個控制變量的標準偏差均大幅度下降，t檢驗所對應的p 值均在10%的顯著性水平下不顯著，表明實驗組與對照組之間不再存在選擇性偏差，控制變量的選擇是合適的，匹配效果比較好，可以利用這些控制變量繼續進行下一步的實證檢驗。

表3 傾向得分匹配平衡性檢驗結果

PSM 匹配前后的核密度圖如圖3所示?？梢钥闯觯浩ヅ淝?，試點城市與非試點城市的核密度函數差異較大；在經過傾向得分匹配后，兩者的核密度函數差異相對減少，說明試點城市找到了與之相匹配的非試點城市，基本滿足共同支撐假設，有利于減小后續比較分析的誤差。

圖3 PSM 匹配前與匹配后核密度圖

（二）DID 回歸結果

在對樣本進行傾向得分匹配后，利用雙重差分法進行OLS 回歸和面板固定效應回歸，結果如表4 中（1）和（2）所示。

表4 PSM-DID 回歸結果

可以看出：DID項的系數均為正，在1%的顯著性水平下顯著，表明普惠性科技金融政策能顯著促進試點城市的技術創新，試點政策是有效的。普惠性科技金融政策通過配置相應的公共科技金融資源，能直接緩解科技型中小微企業的融資困難，而公共科技金融資源的介入具有示范效應與信號效應，能夠引導和撬動市場科技金融主體加大對科技創新中小微企業的資金支持力度，通過這種“供給領先”式的科技金融支持，能有效刺激企業開展創新活動。普惠性科技金融政策具有普惠性特征，對科技型中小微企業的支持面和普及度十分明顯，能夠優化微觀企業主體的營商環境、降低融資門檻、拓展融資渠道、提高企業進行創新活動的積極性。在控制變量方面，rkmd項的系數均為正，在1%的顯著性水平下顯著，說明人口密度越大，越能夠降低人力資本與知識資本獲取的約束，有利于促進技術創新；thr項的系數均為正，回歸結果（1）在5%的顯著性水平下顯著，說明產業結構的優化有利于技術創新；finan項的系數均為正，不過在統計上不顯著。

（三）穩健性檢驗

文章共進行四類穩健性檢驗。第一類是利用DID方法直接對2013—2019 年間我國218 個城市的數據進行回歸，得到的結果如表5 中（3）和（4）所示；第二類是調整樣本進行穩健性檢驗，對2013—2019 年間廣東省內的21 個城市的數據進行DID回歸，其結果如表5 中（5）和（6）所示；第三類是改變對照組中的樣本量，隨機選擇對照組中的樣本進行DID回歸，其結果如表5 中（7）所示；第四類則是出于對省會城市在資源的聚集和獲取方面更占有優勢的考慮，剔除實驗組和對照組中所有的省會城市，對2013—2019 年間188 個城市的數據進行DID回歸，其結果如表5 中（8）和（9）所示?？梢钥闯?，DID項的系數在四類穩健性檢驗中均為正，且分別在10%、5%和1%的顯著性水平下顯著，說明PSM-DID 回歸的結果具有穩健性，即普惠性科技金融政策能夠促進試點城市的技術創新。

表5 穩健性回歸結果

（四）機制檢驗

科技金融可分為公共科技金融和市場科技金融兩類［29］。為研究試點政策的技術創新效應是由于公共科技金融的作用或是市場科技金融的作用，抑或是普惠性特性發揮作用的結果，對PSM-DID 模型引入機制分析。將財政科技經費投入強度（tg）作為公共科技金融的代理變量，將金融深化程度（finan）作為市場科技金融的代理變量，將北京大學數字金融研究中心測算的數字普惠金融指數（dinfi）作為科技金融普惠性的代理變量，構建雙重差分項DID與tg、finan、dinfi之間的交互項，并納入PSM-DID模型中，回歸結果如表6所示。

表6 機制分析回歸結果

回歸結果（10）中DID*tg項系數為正，在1%的水平下顯著，表明試點城市的財政科技經費投入更能顯著地促進了技術創新。試點城市可通過綜合運用無償、有償、風險補償、貸款貼息以及后補助等政策性金融手段引導金融資本參與實施國家各類科技計劃，并通過投融資平臺、創新創業基金、創業投資稅收優惠政策等綜合手段與措施，支持科技中小微企業融資與科技創新產業發展，有效促進了技術創新?；貧w結果（11）中DID*finan項的系數為正，在1%的水平下顯著，說明金融機構可能通過設立科技信貸支行、創新知識產權質押貸款等產品與服務，建設多層次的資本市場，加強股權轉讓、上市融資、債券發行支持等方式，有效地緩解創新活動的融資約束，提高了技術創新水平?；貧w結果（12）中DID*dinfi項的系數為正，在1%的水平下顯著，說明普惠性科技金融政策的普惠性特征實現了覆蓋被排斥在傳統金融體系以外的科技型中小微企業，多維度拓展企業的融資渠道，有效緩解企業外部的融資約束，從而提升試點城市的技術創新水平。

（五）異質性分析

在普惠性科技金融政策的實施過程中，雖然政府可以引導市場科技金融資源優化配置促進技術創新，但是城市之間存在發展水平、基礎設施、要素稟賦等異質性，使得試點政策的效應可能存在異質性；同時，由于創新的門檻效應，城市創新能力對企業的技術創新產出有直接影響。因此，對城市等級和創新能力在試點政策中可能存在的異質性進行分析。

1.城市等級的異質性影響。大城市發展水平更高、金融服務基礎更好、科技創新活動更活躍、人力資本更充足，這可能會使得普惠性科技金融政策的效果因城市規模而異。文章以《2020 城市商業魅力排行榜》為劃分標準，將樣本劃分為兩組：一線城市和二線城市為一組，三線城市和四線城市為另一組，回歸結果如表7中（13）和（14）列所示?；貧w結果表明，普惠性科技金融政策存在顯著的城市異質性效應。相較于三線城市和四線城市，普惠性科技金融政策促進技術創新的效果在一線城市和二線城市更為明顯，說明城市的等級越高，試點政策的技術創新效應越明顯。分析其原因，大城市存在規模經濟性，高發展水平與公共服務配套吸引了金融資源與人力資本形成集聚優勢、形成知識外溢與信息共享效應，進而更能推動科技創新。同時大城市在普惠性科技金融政策實施中享有更多的政府補貼與稅收優惠，為創新營造出良好的氛圍，促進技術創新。

表7 異質性分析結果

2.城市創新能力的影響。根據北京大學企業大數據研究中心發布的區域創新創業指數，將樣本劃分為高創新能力組和低創新能力組，回歸結果如表7 中（15）和（16）列所示?；貧w結果表明，普惠性科技金融政策對高創新能力城市技術創新的促進作用更加明顯，對低創新能力城市技術創新的推動作用不夠顯著，進一步說明該政策對技術創新的影響存在創新能力異質性。由于創新能力較強的城市已經奠定了較為堅實的技術創新基礎，在試點政策實施后，科技中小微企業的融資約束有所緩解，進而推動企業加大研發投入力度，使得其創新能力被充分激發，進而更顯著地促進了技術創新。同理，創新能力較弱的城市雖然緩解了融資約束，但創新能力不足限制了企業研發，同時科技創新配套產業與生態較為滯后，使得政策的技術創新效果大打折扣。

五、結論與政策啟示

文章以普惠性科技金融為切入視角，梳理了廣東省普惠性科技金融試點政策的主要內容及其實踐經驗，并闡述了對普惠性科技金融促進技術創新的理論機制，基于2013—2019年間我國218個城市的面板數據，使用PSM-DID方法評估了試點政策的技術創新效果，得出如下結論：

首先，普惠性科技金融政策能夠提高試點城市的技術創新水平。這一試點政策有利于彌補金融市場失靈的一定危害、形成政策引導與資金撬動效應、分擔科技創新風險，形成“供給領先”式的金融支持，從而有效地引導企業開展技術創新活動。其次，普惠性科技金融政策促進技術創新的作用機制主要表現在三個方面：一是通過政策科技金融的手段引導金融資本支持科技企業的融資活動和科技產業的發展。二是通過市場科技金融的手段緩解企業創新活動的融資約束。三是普惠性科技金融政策具有普惠性特征，與傳統金融相比更能精準有效地支持科技型中小微企業，降低融資門檻，拓展融資渠道。最后，普惠性科技金融政策對技術創新的影響效果存在城市等級和創新能力異質性。試點政策的技術創新效應在一、二線城市強于三、四城市，創新能力強的城市強于創新能力弱的城市。

文章的研究結論對提升普惠性科技金融政策的有效性、構建具備自主創新能力的科技金融政策體系有以下政策啟示：

首先，要提高普惠性科技金融政策試點的層級、擴大政策試點范圍。把普惠性科技金融作為科技金融政策體系的重要組成部分，由科技、金融、財政管理部門聯合組織開展多區域、多城市試點。要以總結普惠性科技金融政策在支持科技中小微企業、科技企業孵化器等創新主體方面的創新實踐與良好經驗為前提，通過“由下而上”與“由上而下”相結合的信息互動機制動態完善普惠性科技金融政策的目標、資源、工具和行動措施，以期不斷提升試點政策在促進科技金融發展、科技成果轉化、科技創新企業發展等方面的有效性。

其次，要提高普惠性科技金融與財政稅收政策以及其他金融政策之間的協同。普惠性科技金融本質上偏向于公共科技金融，涉及貼息貸款、稅收減免、風險準備金補償等均需要財政稅收政策的大力支持，要從政策法規、組織機制、運作模式等方面實現普惠性科技金融與財政稅收政策之間的協同，要以科技創新未來價值最大化可能產生的稅收，提前加大力度投入普惠性科技金融政策的補貼，實質性提高普惠性科技金融支持科技創新的成效。也要充分推動科技金融政策與科技創新再貸款、差別化存款準備金率等政策配合，調動金融機構支持科技中小微企業的積極性與能動性，加快推動創新發展。同時，也有必要強化普惠性科技金融的區域間、城市間協同，推動科技金融與創新各要素的跨區域自由流動與優化配置，通過錯位發展、協調發展形成整體合力。

最后，要多維度拓展科技金融的普惠性。一是完善普惠性科技金融網點布局，推動商業銀行加大科技支行網點的設置，進一步擴大科技金融機構網點覆蓋面，拓展科技金融服務的廣度和深度、提高科技型中小微企業貸款可得性。二是構建政府主導的科技金融綜合信息服務平臺，建立具有廣覆蓋特征的科技中小企業信用庫增強普惠性科技金融的可得性，解決金融機構與科技中小企業的信息不對稱風險問題，由平臺撮合交易，并以政府風險準備金作為擔保，提高科技中小企業的融資概率與融資效率。三是充分利用數字普惠金融技術，包括：通過大數據風控技術、數字普惠金融降低金融機構的成本，拓展科技金融對科技中小微企業的覆蓋面，實現資源普惠；基于數字技術幫助甄別具有創新能力的企業，為其提供更多信貸服務支持，引導企業創新投入，提高資源在創新領域的配置效率。四是完善風險分擔機制，降低企業融資成本、增強普惠性科技金融的商業可持續性。構建包含政府風險補償基金、社會信用擔保與金融機構在內的風險共擔機制，協同發揮政府風險補償基金的引導撬動作用，社會信用擔保機構與保險機構的專業服務作用以及金融機構的融資支持作用。