生態保護修復工作的問題剖析與對策探討

◆吳 優 劉冬梅

十八世紀工業革命以來，社會科學技術取得空前進步與發展，人民的物質生活水平也隨之得到極大改善。但過度的人類開發對生態環境也帶來了前所未有的負面影響，生態環境惡化、氣候變暖、極端天氣、物種滅絕等問題日益頻發[1，2]，森林、草原、濕地等生態系統大面積退化，生態功能降低甚至喪失[3]，生態效益大幅下降。為保護生態環境，促進社會經濟良性發展，生態修復開始逐漸受到人們重視。我國生態修復事業雖取得長足進步，但仍處于加速探索階段[4]，對生態修復的工程技術、過程管控、效果評價等標準規范尚缺乏深入研究和總結，導致部分生態修復工作還存在“偽生態”“過度修復”等形式主義問題。

一、我國生態修復工作進展情況

我國生態修復工作起步相對較晚，主要可分為萌芽、起步、發展、深化四個階段，見圖1。

圖1 我國生態修復工作歷程

（一）萌芽階段

新中國成立初期，我國森林覆蓋率僅有8.6%，我國慢慢開始重視林業事業的發展[5]。1949 年制定的《中國人民政治協商會議共同綱領》便提出要保護森林、有計劃大力發展林業。隨后陸續出臺了《關于全國十二年綠化規劃初步意見》《森林保護條例》等政策文件，對林業生態系統保護進行了進一步的規范。

（二）起步階段

20 世紀70 年代，我國陸續開始開展小規模修復治理工作，主要集中在農牧交錯、干旱半干旱、荒漠化、濕地等生態脆弱的地區[6]。1978 年，國務院正式批準實施了中國改革開放起步以來的第一個世界著名生態工程——“三北”防護林工程[7]，隨后又分別開展了長江中上游防護林體系建設工程、黃河上中游水土流失區重點防治工程等重大流域生態工程項目，有效改善了流域生態狀況以及人居環境。

（三）發展階段

1997 年，黨的十五大提出“實施可持續發展戰略”，生態安全事關國家安全的觀念初步形成[8]。隨后，針對當時自然生態環境“局部改善、整體惡化”現狀，陸續啟動了天然林資源保護工程、退耕還林工程、京津風沙源治理以及野生動植物保護及自然保護區建設工程等，有效維護了區域生態狀況及野生物種資源狀況[9,10]。2006 年，“十一五”規劃強調“生態保護和建設的重點要從事后治理向事前保護轉變，從人工建設為主向自然恢復為主轉變，從源頭上扭轉生態惡化趨勢”，這標志著生態修復工作進入“源頭保護、分區分類、自然恢復”的新階段。之后，隨著生態文明理念的提出，重要生態功能保護區、生態脆弱區等重要生態空間生態保護和修復要求進一步被強化。

（四）深化階段

十八大以來，隨著“山水林田湖草是生命共同體”理念的提出，生態修復模式轉向了“節約優先、整體保護、系統修復、綜合治理”。2016 年，財政部會同相關部門累計安排實施了25 個山水林田湖草生態保護修復試點項目[11～13]，逐步探索生態保護修復工程的成功模式。2020 年，國家發展改革委、自然資源部印發《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021-2035 年）》，首次以規劃形式對青藏高原生態屏障區、黃河重點生態區、長江重點生態區等生態修復重大工程進行系統謀劃，《規劃》是促進新形勢下自然生態系統治理體系和治理能力現代化的重要抓手[14]。2021 年12 月，國家發展改革委等部門印發《生態保護和修復支撐體系重大工程建設規劃（2021-2035 年）》，成為推進相關重大工程建設的重要依據。

二、四川省生態修復工作進展情況

四川是全國較早開啟生態修復工作的省份之一，20 世紀80 年代末便提出“綠化全川”的奮斗目標。20 世紀90 年代末，四川在全國率先實施天保工程和退耕還林工程，由此開啟覆森林保護時代。截至2021年年底，四川天保管護區累計完成森林撫育約1900 萬畝，退耕還林工程累計完成退耕地造林約1300 萬畝、荒山造林和封山育林約1600 萬畝。十八大以來，四川堅決貫徹落實習近平生態文明思想，將生態修復工作放在更加突出位置。2016 年印發了《關于加強生態脆弱地區生態保護與修復的指導意見》，明確提出，到2030 年，四川川西藏區沙化土地等五類生態脆弱地區的生態功能必須得到明顯改善與恢復。同年又印發了《大規模綠化全川筑牢長江上游生態屏障總體規劃（2016-2020 年）》，啟動新一輪“大規模綠化全川”行動。2017 年，廣安華鎣山區山水林田湖草生態保護修復工程成功納入國家第二批山水林田湖草生態保護修復工程試點，此工程共完成礦山復綠369 公頃、水土流失綜合治理1 萬多公頃、河湖水系連通建設39.3 千米。2021 年2 月，印發《四川省市級國土空間生態修復規劃編制指南（試行）》，用以指導市（州）開展國土空間生態修復規劃編制工作。2022 年6 月，四川省自然資源廳印發的《四川省國土空間生態修復規劃（2021—2035 年）》構建了“四區九帶”的國土空間生態修復總體格局，將全省劃分為8 個生態修復分區，并部署了十大重點工程，將作為新時期四川實施國土空間生態修復的重要依據和空間指引。同年，“四川省黃河上游若爾蓋草原濕地山水林田湖草沙冰一體化保護和修復工程項目”入選全國第二批山水林田湖草沙一體化保護和修復工程項目，是進入“十四五”后四川省獲中央資金支持力度最大的生態保護修復類項目。經過多年努力，全省自然生態系統總體穩定向好，生態服務功能逐步增強，區域生態安全屏障骨架基本構筑。

三、當前生態修復工作面臨的問題和挑戰

（一）前端：生態修復工作科學意識不足

許多地區與企業對科學修復理念認知不足，未能準確認識到生態系統的重要性以及其所存在的客觀規律，違背“山水林田湖草沙冰是生命共同體”的系統觀，缺乏整體性和系統性[15]。并且，部分地方尚未將生態修復工作上升到政治高度來認識，生態修復工程多流于形式，“偽生態”行為嚴重，重工程、輕生態，背離了生態修復的初衷[16]。有的盲目進行旱地造湖等“大躍進式”造景；有的過度人工改造自然景觀，導致原生態系統生態修復形勢更為嚴峻；更有甚者，采用鋪設綠網、懸掛塑料樹葉等虛假修復方式試圖蒙混督察。

（二）中端：缺乏統一有效的技術標準體系

生態修復工作涉及發改、自然資源、生態環境、水利等多個部門，機構改革雖然在制度設計上解決了生態修復“運動員”“裁判員”集一身的問題，但有關監測、評估、執法等具體監管的法規政策體系還未健全?，F行的生態修復相關標準多以單一要素、領域為主，不能支撐山水林田湖草沙冰系統管理方式。同時，工程實施、監測驗收等相關工作在不同部門間還存在技術規范、評價方法不統一，甚至交叉矛盾等現象[17]，生態修復、監測評估等技術標準亟待制定。

（三）末端：生態修復成效評估不到位

當前，生態修復評價重點多是側重于對環境質量改善程度及外在形象美觀度等，成效評估對象也多是聚焦單一生態系統[18]，缺少對生態系統質量和功能的綜合性評價；針對不同修復對象的評價指標、評價方法等也缺乏對應的質量評定與效益評估標準，尚不能有效評估修復工程效益；同時，由于生態修復工作見效周期較長，短期內的效果評估難以代表真實的成效，長期跟蹤調查和效果評估亟待補充和完善。

四、政策建議

（一）強化思想認識與全過程監管

樹立一體化保護和系統治理思維，科學識別與系統分析生態問題，合理確定生態修復目標，因地制宜布局生態修復工程。加快構建貫穿問題識別、方案制定、過程管控、成效評估、監測驗收等重要環節的全過程監管體系，運用已有的自然資源基礎信息平臺、國土調查數據庫管理及共享服務平臺、國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統等，搭建生態保護修復信息化動態監管系統，要求各級各類生態保護修復重大項目均上圖入庫。強化規劃引領和用途管制，同時建立規劃實施督促機制和監督機制，開展規劃實施情況監督檢查和總結評估，及時發現和糾正“跑偏”問題。推動生態修復績效考核，建立生態修復獎懲機制，推進相關部門強化責任意識、履行修復責任，從根本上遏制生態形式主義、官僚主義問題。強化對中央和省級生態環境保護督察、“綠盾”自然保護地強化監督等行動反饋問題整改情況的成效評估，對虛假整改、敷衍整改等情況，及時曝光，嚴肅處理。

（二）完善生態修復標準體系

對現行生態修復相關標準進行整合、修訂或廢止，實現標準的深度融合。按照“山水林田湖草沙冰是生命共同體”原則，加快建立目標清晰、要素齊全、相互協調，且符合生態實際的生態修復標準技術規范體系[19～21]，標準體系應囊括綜合管理、修復技術、信息化建設等幾方面，具體結構見圖2。在標準制定過程中，應注意國家標準、地方標準、行業標準及團體標準各自側重點，國家標準應加強生態功能分類、生態目標管控等通用性、基礎性規定；行業標準著重于工程技術、監測等專用性規定；地方標準應更立足本地實際，制定相適應的工程實施、生態管護等規定；團體標準則鼓勵多聚焦于生態修復新技術和新模式。積極探索基于自然解決方案的生態修復技術規范，統籌考慮維護自然生態系統健康穩定以及應對氣候變化、解決自然災害等人類社會挑戰，將構建具有生態韌性的生態修復網絡、提高修復地的抗干擾能力、降低生態系統二次破壞風險、維持生態系統長期而穩定地提供服務、維護和改善區域人類福祉等內容納入技術規范。

圖2 山水林田湖草沙冰一體化生態修復標準技術規范體系

（三）推進生態修復成效評估

加快制定生態修復成效評估辦法，科學確定評估目標、評估流程、評估方法、評估指標等，重點從生態功能恢復與提升、自然景觀恢復度和協調度、生物多樣性保護等方面進行評價。適時開展重大工程建設以及山水林田湖草沙冰一體化保護和修復工程成效評估。探索制定差異化評估指標，杜絕“一刀切”的評估模式，根據不同的生態修復工程類型，礦山、水電等資源開發類，應重點關注其地形地貌及植被恢復、土壤修復、生態功能恢復與河流自然流態、水生生物完整性等內容；鐵路、公路、電力等線性工程類，應重點關注工程區域自然植被恢復、景觀協調性、滑坡與水土流失治理等；旅游發展類項目，應重點關注自然景觀協調程度、生物多樣性維護、新增人類活動與人為干擾等。針對不同區域類型的生態修復項目，以四川省為例，川西高原地區應重點關注高原濕地修復、草原綜合治理、生物多樣性維護、石漠化綜合治理等；攀西地區應更關注土地綜合整治、廢棄露天礦山治理等；盆周山區應重點關注森林質量提升、生物多樣性維護等；成都平原應重點關注流域綜合治理、水土流失防治、土地綜合整治等。

（四）探索創新生態修復市場化機制

加快構建“誰修復、誰受益”的生態修復市場機制，進一步健全市場化生態修復機制保障體系，吸引更多企業、社會資本主動參與到生態修復工作中。推進將生態碳匯交易形式引入生態修復司法模式，允許生態環境破壞者進行“碳匯認購”，所購碳匯量用于彌補生態系統受損至修復完成期間的碳匯損失，以此達到對受損生態環境替代性修復的目的。