面向高質量教育體系的我國三級教育經費規模和結構：問題與策略
——基于中國和OECD國家的數據分析

毛建青，郭 蓉，陳文博

（1.浙江工業大學公共管理學院現代大學制度研究中心，浙江杭州 310023；2.南方科技大學人文社會科學學院高等教育研究中心，廣東深圳 518055）

一、問題的提出

2022 年10 月22 日，習近平總書記在中國共產黨第二十次全國代表大會報告中強調，我國將于2035年基本實現社會主義現代化。教育現代化作為社會主義現代化建設的重要基石，對推動我國成為學習型大國、人力資源強國、人才強國、教育強國有重大意義。面向教育現代化的戰略任務之一就是推動各級教育高水平高質量普及[1]。同時，構建高質量教育體系不僅是新發展理念的集中體現和新發展格局的迫切需要，而且是教育強國的奠基工程[2]，是建設教育強國的根本性體現，也是建設社會主義現代化強國和實現中華民族偉大復興的基礎性保障。由于體系包含結構，教育結構是教育體系的基礎[3]，所以高質量教育體系首先表現為合理的教育結構。習近平總書記在教育文化衛生體育領域專家代表座談會上提到“要優化同新發展格局相適應的教育結構”[4]。因此，從教育生態系統及其結構看，高質量教育體系意味著初等、中等、高等三級教育要健康發展，彼此關系互洽，整體結構與社會經濟發展相協調。而且，保障能力是構建高質量教育體系的重要戰略支撐[5]。其中，充足的經費投入為教育事業的發展注入源源不斷的活力，是發展教育事業、構建高質量教育體系、實現教育現代化的重要前提。近年來，我國教育經費逐年攀升，2022 年全國教育經費總投入為61344億元，比上年增長6%。國務院辦公廳出臺的《關于進一步調整優化結構提高教育經費使用效益的意見》意味著當前和今后一段時期教育經費保障工作的主攻任務是保投入、調結構、提效益[6]。因此，在建設高質量教育體系背景下，對我國三級教育經費的規模和結構展開研究意義重大。

自十九屆五中全會提出“高質量教育體系”后，學界紛紛對高質量教育體系展開研究，從理論層面探討了高質量教育體系的基本內涵、框架結構等，并從實踐層面提出推進高質量教育體系建設的政策建議，普遍認為高質量教育體系提供以人民為中心的、滿足日益增長的多元需求的、讓人民滿意的教育[7]，圍繞“一個目標”“兩條路徑”“三個重點”“四項條件”所組成的框架結構進行高質量教育體系建設[8-9]。建立高質量教育體系，離不開教育經費的大力支持與合理配置。國外學者將教育投入看作人力資本的投資[10]，論證了教育投入對經濟增長的拉動作用；同時，通過對各級教育支出占GDP 的比重進行回歸[11]或各級教育支出占教育總支出的比例[12]分析一國教育經費的分配情況，研究政府和家庭在不同階段的教育中如何分配資源[13]。國內學者認為增加教育投入可以增加各級教育人力資本增量，提升勞動者素質，促進經濟長期高水平發展[14]。國內學界對我國教育經費規模給予了較多的關注，通過分析社會教育經費、財政性教育經費、生均教育經費等絕對指標的整體趨勢，發現我國教育經費投入規模較低；對教育經費結構的關注總體上相對較少，現有的研究主要從來源結構、分配結構、使用結構[15]三方面入手，對各級教育投入占投入總量的比重、教育投入占公共投入總量的比重[16]、生均成本指數[17]等指標進行分析，發現我國教育經費存在經費投入總體短缺和保障仍然不充分[18]、非財政性教育經費投入比例偏低[19]等問題，因此提出要進一步加大教育經費投入強度、完善和優化教育經費支出結構[20]。

綜上所述，學界已經對高質量教育體系及教育經費的規模和結構展開了諸多研究，為本文奠定了良好的基礎。然而，已有研究更關注教育經費規模，較少關注三級教育經費結構，基于高質量教育體系對三級教育經費的規模和結構進行定量考察的實證研究尤為缺乏。因此，本文擬以《中國教育經費統計年鑒》中教育經費的相關數據為基礎，分析我國三級教育經費規模和結構的歷史演進和現狀特征；同時，結合OECD iLibrary 中OECD 國家平均的教育經費支出數據，對比我國與OECD 國家的教育經費規模和結構，以找到我國與OECD 國家之間存在的差距，從而提出調整我國三級教育經費規模和結構的策略，以期構建高質量教育體系，加快推進教育現代化，實現教育強國的戰略目標。

二、研究設計

1.數據來源

我國現行教育體系的三級教育通常是指初等、中等和高等教育。其中，初等教育主要包括小學教育，中等教育主要包括初中教育和高中教育，高等教育包括大學?？平逃?、大學本科教育和研究生教育。而OECD 國家則以國際教育標準分類（ISCED）為基礎來劃分教育水平，將三級教育具體細分為八級，初等教育為一級、中等教育為二至三級（初中教育、高中教育）、中等后教育但并非高等教育為四級、高等教育為五至八級（短期高等教育、學士教育、碩士教育、博士教育）。因此，考慮到我國與OECD國家教育體系的差異，本文初等教育數據統計的是小學教育，中等教育數據統計的是初中和高中教育，高等教育數據統計的是大學?？?、大學本科及研究生教育。

我國三級教育經費的數據主要來源于《中國教育經費統計年鑒》（以下簡稱《年鑒》）?！赌觇b》主要包括全國教育經費收支、各地區教育經費收入、各地區各級各類教育機構教育經費支出明細等各類數據，其中全國教育經費總收支全面、系統地反映了全國教育經費來源和使用的情況?！赌觇b》是我國目前可供獲取的關于教育經費支出全面數據的重要公開渠道，其數據具有權威性和科學性，為學界研究教育經費結構和使用效益提供了數據支撐。

OECD 國家三級教育經費的數據主要來源于OECD iLibrary。它是一個以經濟合作與發展組織提供的信息資源為基礎而建立的在線圖書館，集成了其所出版的圖書、期刊、工作分析報告、統計數據等各種信息資源。其中，《教育概覽》（Education at a Glance）囊括了34 個OECD 國家的基本教育情況，涵蓋了教育結構、教育財政以及教育體系的績效等方面的數據，介紹了有關教育機構的產出、教育中的財政與人力資源投入、教育機會、教育系統的結構特征以及學習環境與學校組織等方面的關鍵信息，為學界研究和對比國內外的教育經費使用情況提供了數據支撐。

基于此，本文從中國知網數據庫選取了歷年《年鑒》中1998—2020 年社會教育經費及其生均經費、財政性教育經費及其生均經費等數據；而OECD iLibrary中關于教育經費數據的統計口徑在2012 年后才分為初等、中等及高等教育，為保證三級教育層級一致性和可對比性，本文僅選取2012—2019 年①OECD 國家社會教育經費的GDP 占比、生均社會教育經費、政府在教育機構中的公共支出等數據。同時，鑒于《年鑒》中不同年份社會教育經費的表格名稱不一致，為了確保數據連貫性，1998—2005 年社會教育經費的相關數據均來源于《年鑒》中的全國教育經費支出明細表，2006—2020 年社會教育經費的相關數據則來源于《年鑒》中的各級各類教育機構教育經費收入情況表。此外，考慮到《年鑒》在統計中等教育經費及其生均教育經費時，將中等教育分為了中學和中等職業教育，本文將二者的教育經費數據合并，并在教育部網站搜集了1998—2020年中等教育在校人數，整理并計算了生均社會中等教育經費及生均財政性中等教育經費②。

2.指標體系

教育經費是指政府和社會在教育領域的經費投入，在對初等、中等和高等教育（以下簡稱“三級教育”）經費規模的分析上，本文選用的絕對指標包括社會教育經費及財政性教育經費、生均社會教育經費及生均財政性教育經費，相對指標主要包括相應經費的年增長率、社會教育經費及財政性教育經費的GDP 占比、生均社會教育經費及生均財政性教育經費的人均GDP 占比。教育經費結構是指教育經費在各級各類教育之間的分配比例。分析三級教育經費結構的絕對指標主要包括社會教育經費占比、財政性教育經費占比、財政性教育經費占社會教育經費比重，相對指標包括相應占比的年均增長率、生均社會教育經費比值、生均財政性教育經費比值。本文所用的我國三級教育經費規模和結構的指標體系，具體如表1所示。

表1 三級教育經費規模和結構的指標體系

三、我國三級教育經費規模和結構的演進及現狀

1.三級教育經費逐年上漲，其GDP 占比呈上升趨勢

改革開放以來，隨著經濟體制改革的不斷深入，我國經濟快速發展。加之科教興國、人才強國戰略的實施，政府、社會和個人越來越重視教育事業的發展，投入力度逐年加大。如圖1 所示，社會初等、中等、高等教育經費分別從1998 年的838.79 億元、1099.50 億元、557.59 億元增加到2020 年的1.47 萬億元、1.79 萬億元、1.40 萬億元，分別增長了17.49 倍、16.25 倍、25.11 倍。圖2 顯示，我國三級教育財政性經費逐年遞增：財政性初等、中等、高等教育經費分別從1998年的507.39億元、586.88億元、335.70億元增加到2020年的1.35 萬億元、1.51 萬億元、0.77 萬億元，分別增長了26.61 倍、25.76 倍、23.07 倍?？梢?，隨著我國經濟的快速發展以及教育經費投入“三個增長”“兩個只增不減”等政策的逐步落實，三級教育經費得以持續增加。

圖1 1998—2020年我國社會初/中/高等教育經費（百億）及其GDP占比（%）

圖2 1998—2020年我國財政性初/中/高等教育經費（百億）及其GDP占比（%）

無論是社會教育經費的GDP 占比，還是財政性教育經費的GDP 占比，三級教育都得到了顯著提高。具體而言，我國社會初等、中等、高等教育經費的GDP 占比分別由1998 年的0.98%、1.29%、0.65%上升到2020年的1.45%、1.76%、1.38%，分別上升了0.47%、0.47%、0.73%；財政性初等、中等、高等教育經費的GDP 占比分別從1998 年的0.60%、0.69%、0.39%上升到2020 年的1.33%、1.49%、0.76%，分別上升了0.73%、0.80%、0.37%。由此可見，無論社會教育經費還是財政性教育經費都逐年上漲，其GDP 占比總體也呈上升趨勢。然而，在2015 年之后，社會教育經費及財政性教育經費的GDP 占比均呈停滯甚至下降的趨勢，反映出教育經費的持續性投入仍是教育事業發展面臨的巨大挑戰。

2.三級教育生均經費持續增加，但生均高等教育經費的人均GDP占比呈下降趨勢

從三級教育生均經費的絕對指標看，生均初等、中等教育經費是低起點、高增長，而生均高等教育經費是高起點、低增長。圖3 顯示，生均社會初等、中等、高等教育經費分別從1998 年的624.11 元、1461.83 元、11825.57 元上漲到2020 年的1.41 萬元、1.97 萬元、3.67 萬元，二十三年間的平均增長率分別為15.43%、12.75%、5.41%；圖4顯示，生均財政性初等、中等、高等教育經費分別從1998 年的377.53 元、780.28 元、7119.53 元上漲到2020 年的1.18 萬元、1.66 萬元、2.21 萬元，二十三年間的平均增長率分別為17.26%、15.29%、5.83%。以上數據說明我國三級生均教育經費得以持續增加。

圖3 1998—2020年我國生均社會初/中/高等教育經費（千元）及其人均GDP占比（%）

圖4 1998—2020年我國生均財政性初/中/高等教育經費（千元）及其人均GDP占比（%）

同時，從三級生均教育經費的相對指標來看，如圖3所示，生均社會初等、中等教育經費的人均GDP占比從1998 年的9.10%、21.31%分別上升至2020 年的19.64%、27.39%；而生均社會高等教育經費的人均GDP 占比從1998 年的172.38%大幅下降至2020 年的51.05%。圖4則顯示，生均財政性初等、中等教育經費的人均GDP 占比從1998年的5.50%、10.60%分別上升至2020 年的16.48%、23.18%，生均財政性高等教育經費的人均GDP 占比從1998 年的103.78%下降至2020年的30.73%?？梢?，隨著國家對初等、中等教育的重視程度不斷提高，對初等、中等教育的經費投入力度也在逐步加大；加之1999年高等教育收費并軌及大規模擴招之后，新增加的教育經費投入緩解了高等教育經費的緊張程度，使得我國生均初等、中等教育經費的人均GDP 占比呈上升趨勢，而生均高等教育經費的人均GDP占比呈下降趨勢。

3.三級教育經費結構已基本穩定，中等教育經費占比最大

隨著三級教育的社會教育經費和財政性教育經費逐年增長，其社會教育經費占比和財政性教育經費占比情況也在不斷變化。首先，從社會教育經費在三級教育中的分配比例來看，圖5 顯示，1998—2020 年間，社會初等教育經費占比雖略有浮動，但始終保持在30%左右；社會中等教育經費占比呈下降趨勢，從1998 年的44.05%下降到2020 年的38.39%；社會高等教育經費占比呈上升趨勢，從1998 年的22.34%增加到2020 年的30.09%。其次，從財政性教育經費在三級教育中的分配比例來看，圖6 顯示，1998—2020 年間，財政性初等、中等教育經費占比明顯高于高等教育，且占比大部分都保持在35%以上，近十年來中等教育財政性經費占比更是超過了40%，是高等教育財政性經費占比的近2 倍。由此可見，社會教育經費和財政性教育經費在三級教育的分配占比中，中等教育占比均為最大，而社會初等、高等教育經費占比相差不多，財政性初等教育經費占比高于財政性高等教育經費占比。原因可能在于，九年義務教育目標的基本實現及1998 年的高校大規模擴招刺激了人民群眾對普通高中教育的需求，政府、社會紛紛加大對高中教育、中等職業教育，尤其是農村中等職業教育的財政投入。最后，從社會教育經費和財政性教育經費在三級教育中分配比例的增長率來看，二十三年間，社會初等、中等、高等教育經費占比的平均增長速度分別為-0.25%、-0.61%、1.45%，而財政性初等、中等、高等教育經費占比的平均增長速度分別為0.23%、0.06%、-0.36%。同時，自2017 年之后社會教育經費和財政性教育經費在三級教育中分配比例的增長率基本保持在2%左右，變化趨于平緩，這說明我國三級教育經費結構經不斷調整后基本趨于穩定。

圖5 1998—2020年我國社會初/中/高等教育經費占比（%）及其增長率（%）

圖6 1998-2020年我國財政性初/中/高等教育經費占比（%）及其增長率（%）

4.生均高等教育經費占比最大，且生均初等、中等教育經費占比的增長速度呈上升趨勢

三級生均教育經費會隨著教育層級的不斷提高而上漲，因此生均高等教育經費普遍高于生均初等、中等教育經費，而且絕大多數國家的生均中等教育經費都高于生均初等教育經費。首先，從生均社會教育經費在三級教育中的配置比例來看，圖7顯示，生均社會初等、中等教育經費占比分別從1998 年的4%、11%上升到2020 年的20%、28%；生均社會高等教育經費占比從1998 年的85%大幅下降到2020 年的52%。其次，從生均財政性教育經費在三級教育中的配置比例來看，如圖8 所示，生均財政性初等、中等教育經費占比分別從1998 年的5%、9%上升到2020 年的23%、33%；生均財政性高等教育經費占比則從1998 年的86%大幅下降到2020 年的44%。結合兩者可以發現，無論是生均社會教育經費還是生均財政性教育經費在三級教育的分配占比，均呈現出高等教育占比最大，中等教育占比次之，初等教育占比最小的特征。最后，從生均社會教育經費和生均財政性教育經費在三級教育中配置比例的增長率來看，二十三年間，生均社會初等、中等、高等教育經費占比增長率的均值分別為7.20%、4.65%、2.38%，生均財政性初等、中等、高等教育經費占比增長率的均值分別為8.16%、6.02%、-2.56%。2020年，生均社會初等和中等教育經費占比的增長速度分別為3.83%、4.42%，生均財政性初等和中等教育經費占比的增長速度分別為5.02%、3.36%。這表明我國三級生均教育經費結構在不斷調整，生均初等和中等教育經費占比的增速呈上升趨勢。

圖8 1998—2020年我國生均財政性初/中/高等教育經費占比（%）及其增長率（%）

四、我國三級教育經費規模和結構存在的問題

借鑒其他國家三級教育經費規模和結構的相關經驗，對我國構建高質量教育體系、推進教育現代化、實現教育強國的戰略目標具有積極意義。OECD 成員國大部分屬于發達國家，但由于各國文化背景、經濟發展水平和辦學體制機制不同，教育經費投入也各有特色，如歐洲各國的教育高福利政策以及英、美、韓、日等國的非義務教育的私立和市場特色。在考慮各國歷史、制度、文化和經濟等因素的基礎上，OECD 國家建立了各國通用的教育標準體系，該教育指標體系被視為世界上的權威教育指標體系之一[21]。通過與OECD 國家三級教育經費規模和結構進行對比，能夠為我國三級教育經費的合理配置提供可資參考的模式和標桿。因此，本文通過對比我國及OECD 國家的三級教育經費規模和結構，尋找我國三級教育經費在規模和結構上仍存在的差距和問題。結果發現：從規模上看，社會、政府對教育經費的投入規模仍然不足，政府在三級教育中負擔比例較低，且初等、中等教育生均經費投入不足；從結構上看，三級生均教育經費結構仍不合理，三級生均教育經費差距大。

1.三級教育經費投入規模相對不足，尤其是中等教育投入較少

盡管我國對三級教育的經費投入逐漸上升，但從社會教育經費的GDP 占比和財政性教育經費的GDP占比來看，我國社會、政府對三級教育的經費投入規模仍然不足。圖9 顯示，2012—2019 年，OECD 國家平均水平的社會教育經費的GDP 占比及財政性教育經費的GDP 占比分別維持在4.81%～5.19%和4.27%～4.62%，二者都高于我國這一指標的對應 范 圍（4.34%～4.67% 和 3.24%～3.70%）。此外，我國社會教育經費的GDP占比與OECD國家平均水平的財政性教育經費的GDP 占比相近，也從側面反映了我國三級教育的社會教育經費和財政性教育經費投入仍然不足?？紤]到經濟對財政的決定性作用以及教育支出是各國財政支出的最主要組成部分，可以說這一差距很大程度上是由我國與OECD國家經濟發展水平的差異導致的。

圖9 2012—2019年我國與OECD國家社會初等/中等/高等/三級教育經費的GDP占比及財政性初等/中等/高等/三級教育經費的GDP占比

具體而言，從社會教育經費的GDP占比來看，如圖9 所示，2012—2019 年，OECD 國家平均水平的社會初等、中等、高等教育經費的GDP 占比均呈下降趨勢，分別從2012 年的1.50%、2.09%、1.52%下降至2019 年的1.47%、1.93%、1.45%；但是，8 年間該指標的均值（1.48%、1.99%、1.49%）都略高于我國的均值（1.39%、1.71%、1.37%），尤其是中等教育該指標的均值高于我國0.28 個百分點。從財政性教育經費的GDP 占比來看，OECD 國家平均水平的財政性初等、中等、高等教育經費的GDP占比③分別從2012 年的1.43%、1.95%、1.23%下降到2019 年的1.38%、1.80%、1.15%；8 年間財政性初等、中等、高等教育經費的GDP 占比的均值（1.39%、1.84%、1.20%）均略高于我國的均值（1.28%、1.44%、0.78%），其中財政性中等、高等教育經費的GDP 占比的均值分別比我國的均值高出0.40%、0.42%。以上數據說明我國社會初等、中等、高等教育經費的GDP占比及財政性初等、中等、高等教育經費的GDP占比都略低于OECD國家平均水平，特別是中等教育投入水平較低。究其原因，一方面可能在于，分稅制下地方政府財力有限，無法承擔地方教育事業發展的重任；加之我國高中教育并未納入義務教育階段，社會、政府對高中教育的經費投入整體不足。另一方面，在“雙一流”建設背景下，政府往往按照“效益優先”原則，將有限的資源分配給“雙一流”高校和部屬高校，地方高校獲得的經費非常有限，高等教育的“專項補助”已無法滿足地方高校的基本需求[22]。這些因素可能使三級教育事業的發展無法獲得充足的資金支持?？傊?，我國三級教育的社會教育經費與財政性教育經費規模與OECD國家的平均水平仍存在差距，具有進一步增長的空間。

2.生均社會高等教育經費規模偏大，但生均財政性初等、中等教育經費規模不足

由于三級教育經費受教育規模的影響較大，所以本文就生均教育經費的指標展開比較分析。如表2所示，從生均社會教育經費的人均GDP 占比來看，2012—2019 年，OECD 國家平均水平的生均社會初等、中等、高等教育經費的人均GDP 占比分別穩定在21%～22%、24%～25%、37%～40%，這項指標8 年的均值分別為21%、24%、38%；其中，中等、高等教育階段該指標的均值低于我國的均值（29%、58%），尤其是高等教育階段該指標的均值明顯低于我國均值。這說明我國生均社會高等教育經費的人均GDP 占比較高，生均社會高等教育經費規模偏大。這在一定程度上也反映了我國高等教育的發展與國內經濟發展水平之間的協調性仍然不足，存在經費使用效率較低、資源浪費嚴重的現象，這將不利于高等教育高質量發展。

表2 2012—2019年我國與OECD國家生均社會初/中/高等教育經費的人均GDP占比與生均財政性初/中/高等教育經費的人均GDP占比

從2012—2019 年生均財政性教育經費的人均GDP 占比來看，OECD 國家平均水平的生均財政性初等、中等、高等教育經費的人均GDP 占比分別穩定在19%～22%、23%～25%、30%～35%，這項指標8年的均值分別為21%、24%、32%。與OECD國家平均水平相比，我國初等、中等教育階段該指標的均值（17%、23%）低于OECD 國家平均水平，高等教育階段該指標的均值（37%）高于OECD 國家平均水平。這說明我國生均財政性初等、中等教育經費規模較小，政府對初等、中等教育的經費投入仍然不足。究其原因，可能是由于《普通高?；巨k學條件指標（試行）》等政策法規對全國高校生均教育經費相關指標設立了“底線值”，且對于突破“底線值”的高校會進行限制招生和暫停招生的處罰，而中小學生均教育經費的“底線值”只具有全省標準而無全國標準[23]，因此無法保證初等、中等教育生均財政性經費的持續穩定增長，不利于初等、中等教育的健康發展，不利于實現構建高質量教育體系、推進教育現代化、建設教育強國的戰略目標。

3.三級財政性教育經費占社會教育經費比重較低，且高等教育中政府的分擔比例很低

三級財政性教育經費占社會教育經費比重可以反映出教育系統對政府財政性經費的依賴程度，也從一定程度上反映了政府在教育經費投入中的角色和責任[24]。在OECD 國家，義務教育經費大多是由中央政府通過轉移支付轉移到各個地區和地方政府，因此，中央政府對義務教育的支持力度較大。此外，中央政府也會直接提供高等教育60%以上的公共資金[25]。2012—2019 年，我國與OECD 國家平均水平的三級財政性教育經費占社會教育經費比重的結構特征相似，均表現為初等教育占比最大，接下來依次是中等教育、高等教育。如圖10 所示，從三級財政性教育經費占社會教育經費比重來看，2012—2019 年，OECD 國家平均水平的三級財政性教育經費占社會教育經費比重穩定在87.48%～90.68%，我國這一指標保持在62.10%～80.93%，整體低于OECD 國家平均水平。具體而言，2012—2019年，OECD 國家平均水平的財政性初等、中等、高等教育經費占社會教育經費比重分別穩定在91.28%～95.84%、90.94%～94.17%、78.36%～82.15%，我國這項指標分別為87.59%～95.10%、75.97%～92.42%、54.66%～57.75%。經數據對比可以發現，我國中等、高等教育階段該指標的均值（84.51%、56.56%）明顯低于OECD 國家平均水平的均值（92.59%、80.46%），特別是高等教育階段這一指標的均值遠低于OECD國家的平均值。這說明我國政府對初等、中等教育所作的努力已取得顯著成效，但在高等教育中政府的分擔比例較OECD 國家而言仍然較低。其原因主要在于，相關政策制度的出臺使得學生家庭上交的學費事業收入、高校獲得的科研事業收入以及社會資本和社會捐贈等投入有一定程度的增加，促使高等教育對政府財政性撥款的依賴程度有所降低。盡管財政性撥款仍是我國教育經費收入的最主要組成部分，但是財政性撥款比重較低會導致整體的社會教育經費水平較低，教育的低投入必然帶來其低產出，最終會造成教育水平的下降，不利于提高我國整體的教育水平，從而阻礙高質量教育體系的構建。

圖10 2012—2019年我國與OECD國家財政性初/中/高等教育經費占社會教育經費比重的對比圖

4.三級生均教育經費結構仍不合理，生均教育經費差距較大

OECD 大部分國家教育發展水平較高，其三級教育經費結構已經步入了穩定狀態。近年來，我國三級教育經費結構不斷進行調整，從社會教育經費占比和財政性教育經費占比來看，三級教育經費的結構已經與OECD國家基本相似，均為中等教育占比最大、初等教育占比次之、高等教育占比最??；但如果從三級生均社會教育經費比值和財政性教育經費比值來看，我國三級教育生均經費結構仍不合理。表3 說明，2012—2019 年，OECD 國家平均水平的生均社會教育經費結構與生均財政性教育經費結構都比較穩定，生均社會初等、中等、高等教育經費之比與生均財政性初等、中等、高等教育經費之比分別保持在1∶1.15∶1.82 至1∶1.18∶1.86 和1∶1.12∶1.37 至1∶1.17∶1.36。我國生均教育經費結構處于不斷調整優化的狀態，三級教育的生均社會教育經費和生均財政性教育經費之間的差距在逐漸縮小，但生均教育經費間的差距明顯高于OECD國家平均水平。以2012—2019年生均教育經費比值的均值為例，OECD 國家三級教育的生均社會教育經費比值④和生均財政性教育經費比值的平均水平分別為1∶1.16∶1.82和1∶1.15∶1.36，而我國該指標的均值分別為1∶1.36∶2.88和1∶1.37∶2.18，這說明我國無論是生均社會教育經費還是生均財政性教育經費，其規模差距都較大，三級生均教育經費結構也不合理，生均高等教育的投入相對較高。其主要原因可能在于，教育經費的整體投入不足，再加上高等教育的投資負擔結構不合理，公共教育投資的比重相對較高，個人承擔的比重相對偏低，從而使得有限的教育經費在初等、中等教育投資中的比例偏小，導致了初等、中等教育階段的生均社會教育經費和生均財政性教育經費相對較少。因此，我國生均教育經費的結構仍不合理，三級教育的生均經費差距較大。

表3 2012—2019年我國與OECD國家生均社會教育經費比值與生均財政性教育經費比值對比表

五、調整我國三級教育經費規模和結構的策略

構建高質量教育體系，對于提升我國教育現代化水平、推動我國邁向教育強國行列具有重要意義。我國目前三級教育經費規模和結構仍存在著社會及政府對教育經費的投入規模不足、政府在三級教育中負擔比例較低、三級生均教育經費結構不合理等問題，這些問題的存在可能不利于我國三級教育協調發展，更不利于構建高質量教育體系和實現教育強國的戰略目標。因此，本文提出我國三級教育經費規模和結構的五項調整策略，以期構建高質量教育體系，助推我國早日邁入世界教育強國行列。

1.推進高水平科技自立自強，構建“雙循環”的新發展格局，保持經濟持續穩定增長

經濟增長是財政收入的來源，更是教育投入的基礎，經濟增長的質量與效果從根本上制約教育的發展。如前所述，盡管我國三級教育總經費與財政性經費持續增加，但由于經濟發展水平較低，教育經費投入規模與OECD 國家平均水平相比仍存在著明顯差距。近年來，我國GDP 增速放緩，經濟發展處于“新常態”，認識、適應、引領新常態是當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯。習近平總書記指出，“推動國內大循環，必須堅持供給側結構性改革這一主線，提高供給體系質量和水平，以新供給創造新需求，科技創新是關鍵”[26]。也就是說，推動國內國際雙循環離不開高水平科技自立自強，通過提高科技競爭力來帶動相關產業發展，從而推動經濟高質量發展。

因此，本文認為應逐步推進高水平科技自立自強，加快構建“雙循環”的新發展格局，保持國內經濟持續穩定增長。一方面，國家財政應通過直接投入、稅收優惠等多種財政投入方式[27]，不斷增加科技投入，細化人才創新激勵政策，優化創新人才培養、引進、使用、評價、激勵、流動機制[28]，強化以企業為主體的創新體系建設，提升科技自立自強對國家發展的戰略支撐能力，助力高水平科技自立自強，以科技自立自強推進產業自立自強、經濟自立自強，推動經濟高質量發展。另一方面，從內循環來講，從供給側和需求側同時擴大內需，構建完整內需體系，增加國內需求占總需求的比例，以國內需求的增長來貼補國際出口增幅放緩的缺口[29]，打造供需匹配的國內良性循環；從外循環來講，要推進高水平的對外開放，以更加開放的姿態積極參與國際大循環，不斷增強經濟彈性和韌性[30]，并借助亞太經合組織、“一帶一路”等區域合作平臺，加強與世界各國的合作交流，逐漸形成以內循環為主、雙循環相互促進的新發展格局，為經濟常態化注入新的活力，保證國內經濟穩定增長。

2.加大對教育事業的經費投入力度，完善轉移支付制度，深化分稅制改革

財政性教育經費是支撐國家教育事業發展的重要保障。如前所述，截至2020 年，我國無論是三級教育的財政性教育經費規模，還是生均財政性教育經費規模，均低于OECD 國家平均水平。雖然中央政府已經通過直接撥款和轉移支付支持了各地區教育事業均衡發展，但近些年來財政性教育經費占GDP 的比重有所下滑[18]，無法有效滿足教育事業發展的需求。此外，地方財政實力關系著各地教育事業發展能否擁有充足的資金保障，在分稅制改革背景下，有一些本屬于地方財政收入來源的稅收劃分至中央政府，導致地方政府的財政收入明顯減少，對各地教育事業的支持力度相對不足。完善轉移支付制度、深化財稅體制改革對優化資源配置、促進社會公平、實現國家經濟高質量發展具有現實意義。

因此，本文建議應不斷加大對教育事業的經費投入力度，持續優化轉移支付結構，完善轉移支付制度，深化分稅制改革，為教育事業的高質量發展提供長足動力。首先，應進一步明確教育經費投入對積累人力資本、促進經濟發展、推動創新驅動的引領作用，持續增加財政性教育經費投入，建立健全財政教育經費投入穩定增長的長效機制[31]。同時，轉變“財政性教育經費占GDP 比重達到4%”就等同于教育經費投入水平高的觀念，這一比重至少應達到4.5%[32]。其次，中央政府應強化職能，根據各地財政能力、教育發展程度等特征將轉移支付資金按照不同程度和不同標準予以傾向性、均等化地進行經費配置[33]，因地制宜地制定轉移支付制度，穩步提高轉移支付力度。最后，進一步推進分稅制改革，厘清中央和地方在教育財權上的關系，同時健全“地方稅、直接稅體系”，帶動稅制結構改革[34]，培育地方穩定稅種、直接稅種，提高直接稅的地方分成比例，從根本上保證地方政府擁有持續穩定的財政收入渠道，提高地方政府的財政自主性，為教育事業發展提供堅實保障。

3.上移初等和中等教育經費的責任主體，建立生均教育經費標準及動態調整機制，提高生均初等、中等教育經費占比

學界普遍認為義務教育是一種強制性教育，公共物品屬性最強，其投資回報率最高，對于提高國民素質、提升社會整體教育水平、推動社會進步有重大作用；非義務教育在具有排他性和競爭性的同時也會產生一定的社會效益[35]。比如，初等、中等教育生均經費都對PISA 閱讀成績有正向影響，且PISA 閱讀對人均GDP 有顯著的正向影響[36]。如前所述，現階段我國生均教育經費結構尚不合理，政府和社會更多地將教育經費投入到高等教育中，使得生均初等、中等教育經費占比相對較低，無法充分有效地發揮生均初等、中等教育經費對人均GDP的正向影響。

因此，本文認為應上移初等和中等教育經費的責任主體，建立生均教育經費標準及動態調整機制，提高生均初等、中等教育經費占比，不斷優化三級教育經費結構。首先，義務教育作為純公共物品，在整個教育體系中處于基礎地位，應適當上移義務教育經費責任主體的政府層級，由縣級政府為主的承擔機制上移至省級政府承擔，并加大省級政府對高中教育的統籌力度，進一步強化省級財政投入的責任，充分發揮省級政府對提供教育資源和相關服務的保障作用。其次，根據教育現代化的發展需求以及地方政府的財政實力，調整初等、中等教育的生均經費標準和生均撥款標準，并建立生均教育經費動態調整機制，按中央和地方政府的支出責任分別將生均經費標準和生均撥款標準納入各級政府的財政預算[37]，促進生均教育經費合理穩定增長。最后，在保持生均高等教育經費穩定增長的同時，繼續保持生均初等、中等教育經費占比的增長趨勢，教育財政保障思路由“以收定支”向“充足保障”轉變[38]，特別是要加大對高中教育的投入力度，建立高中教育經費投入機制的保障制度，積極拓寬教育經費的來源渠道，加快推進高中教育納入義務教育的范圍[39]，從而提高生均初等、中等教育經費占比。

4.明確各級政府在不同隸屬高校中的主體責任，拓寬高等教育經費來源，提高資金使用效率

高等教育是國民教育體系的重要組成部分，是推動經濟社會發展的重要力量。人力資本理論認為，高等教育能夠增加受教育者的人力資本，而人力資本的增加會產生正外部性，所以高等教育應該由政府來提供[40]。教育成本分擔理論認為，教育的受益者不僅是社會，個人也從中獲益，尤其是高等教育，因此教育的利益相關者都要參與成本分擔，從而公平合理地分擔教育成本、分享教育利益。因此，在高等教育投入中，家庭和社會的投入也是極其重要的組成部分。然而，如前所述，我國高等教育經費投入中仍存在負擔結構不合理、公共教育投資的比重過高、個人承擔的比重偏低等問題。此外，政府對高校的財政投入主要是流入為數不多的中央部屬高校，地方高校處于不被中央和地方政府重視的局面，無法獲得充足的經費支持。

因此，本文建議應明確各級政府在不同隸屬高校中的主體責任，拓寬高等教育經費來源，提高資金使用效率，加快構建高質量高等教育體系。首先，應明確各級政府在不同隸屬高校中的主體責任，如中央部屬高校以中央政府為主、省級政府為輔提供高等教育服務，而地方高校最主要的財政支持者是地方政府，應以地方政府為主或地方高校所屬的政府承擔監管和調控職責，并承擔相應的財政支出責任[41]，確保地方高校的辦學和建設保持在相對穩定的水平。其次，在加強政府對高等教育投入的主導作用的同時，充分調動家庭和社會對高等教育投入的積極性。在家庭投入中，可以適度提高高校的學費、建立彈性的學費標準等，并健全與之配套的高校學生資助體系，保證高等教育入學機會的公平。在社會投入中，通過持續優化“以獎促貸”“政府貼息”等機制，引導、規范、激勵金融機構加大對高等教育的投入，不斷探索實施多元化的政府和社會資本合作[42]。最后，我國高校經費管理存在使用效率不高、資源浪費等現象，阻礙了高等教育事業的健康發展，在努力提高生均高等教育經費的同時，也要提升高等學校的經費管理水平和教育經費的使用效率，實現高等教育的內涵式發展[43]。

5.出臺《教育投入法》，明確規定三級教育經費投入規模及分配比例

在保持經濟穩定增長、政府加大對教育經費投入的同時，借鑒發達國家的相關經驗，對于我國加強相關法律法規建設、推進財政保障教育發展的法治化進程具有重大意義。例如，日本依靠《地方財政法》《義務教育國庫負擔法》等法律，保證了教育經費的合理分擔與分配。自20 世紀80 年代起，我國已經制定了一系列專門的教育法律法規，但教育經費相關的立法工作遲遲未啟動，這不僅使得我國三級教育經費配置缺乏法律的保障和規范，也導致了地方教育經費投入缺少相應的規范和監督，造成資金的濫用與浪費并存[44]等問題。在“后4%”時代，以法律的形式明確教育經費的來源與籌措、分配與使用、管理與審計、違法責任追究等問題已迫在眉睫。

因此，本文建議應由國家出臺相關法律，明確規定三級教育經費投入規模及分配比例，在法律的基礎上構建三級教育經費保障體系。首先，應盡快出臺《教育投入法》[45]，以法律的形式規范政府、社會、個人對三級教育的經費投入，明確各級政府在三級教育經費投入中承擔的責任和合理比例，將基建費用、公用經費、教師工資等明細按照各級政府應當負擔的比例劃分清楚[46]，使其成為具有操作性的法律條目，為三級教育經費的科學合理投入營造良好法律環境。其次，明確規定三級教育經費支出的優先順序及分配比例，尤其是財政性教育經費的分配比例，確保三級教育都可以得到充足的經費保障。同時，應當繼續促進教育經費統籌主體上移，提高中央財政在各級教育經費中的撥付比例，并將撥付比例制度化、法治化。最后，完善教育經費投入的決策、實施及監督機制建設，建立教育財政支出公示和問責制度[47]，對三級教育經費投入全過程進行監管，確保經費投入整個流程的正常穩定運行，從而推進財政保障教育發展的法治化進程。

注釋

①由于相關數據更新至2019年。

②計算公式為：中等教育生均教育經費=（中學教育經費+中等職業教育經費）/在校生人數。

③在OECD iLibrary 中查到三級財政性教育經費占政府公共支出的比重、OECD各國的政府公共支出與GDP，用購買力系數將各國政府公共支出與GDP進行換算并求出OECD-average的值。

④計算公式分別為：財政性教育經費/GDP=（財政性教育經費/政府公共支出）*（政府公共支出/GDP）；OECD 國家平均的生均財政性教育經費=財政性教育經費/（社會教育經費/生均社會教育經費）（生均社會教育經費來源于2015—2022 年OECD 發布的《教育概覽》）。