多源流理論視域下我國體育助力鄉村建設的政策變遷、價值追求與動力源流

李 政,夏成前,朱治丞,朱 穎

(南通大學,江蘇 南通 226019)

1 問題的提出

2022年10月,黨的二十大提出“建設宜居宜業和美鄉村”的重要任務,為廣袤的農村繪就了發展藍圖,明確了鄉村在全面推進鄉村振興進程中的時代方向。在全面推進鄉村振興戰略及中國式現代化時代背景下,有必要回顧體育助力鄉村建設的政策及實踐舉措,探討體育助力鄉村建設政策變遷的動力源流,辨析不同階段體育助力鄉村建設的目標與價值追求,揭示體育助力鄉村建設政策變遷的演進特征,以便總結經驗,為推進宜居宜業和美鄉村建設,實現中國式農業農村現代化貢獻體育力量。

2 理論基礎—多源流理論(Multiple Stream Framework)

對政策變遷的分析是一種解釋性研究,當前學界已形成對政策演進的主要框架有間斷-均衡理論、多源流理論等,多源流理論在揭示政策變遷影響因素方面具有較強的解釋力,是政策變遷研究領域應用最為廣泛的工具之一[1]。該理論由美國著名公共政策學家約翰·W·金登提出,并被應用于對醫療、運輸、電信與財政等領域內政策的分析,他認為,“一個項目被提上議程是由于在特定時刻匯合在一起的多種因素共同作用的結果,而并非它們中的一種或另一種因素單獨作用的結果。這種共同作用是問題源流、政策源流、政治源流三者的聯結與交匯”[2]。問題源流是在社會矛盾生成中所產生各種有待政府加以解決的問題;政策源流是解決社會熱點問題時提出的各式政策建議、主張與方案;政治源流則是國民情緒、公眾輿論、領導人執政理念等因素構成了政治源流。在政策議程中愿意投入各種資源,以促成自己所偏好的未來政策的人物稱為“政策企業家”,他們善于撬動集體力量以改變現有公共資源分配方式,被視為解釋政府再造和政策變遷的關鍵變量[3]。這三大源流因素相互獨立存在,往往會在某個關鍵時間點匯合形成“政策窗口”,在政策企業家的推動下,促成重要政策的制定或變遷[4]。

在體育領域,基于多源流理論分析的成果也不乏碩果,張慧[5]等人運用多源流理論分析了我國體育財政政策的變遷動力;王文龍[6]等人基于多源流的公共政策過程分析框架,闡述了我國體教融合政策的變遷動力與優化路徑;陸海林[7]以《體育強國建設綱要》為例,采用多源流理論分析了我國體育政策的議程創建的三大源流及其特征;夏成前[8]等人根據多源流理論分析了體育扶貧政策變遷及實踐演進特征。據上述研究,關于我國體育政策的變遷演進的研究中,多源流理論具有一定的適用性。因此,本文從多源流理論的視角對體育助推鄉村建設的政策分析具有可行性,且能夠有效解釋體育助推鄉村建設政策變遷的影響因素及動力機制。

圖1 多源流理論邏輯示意圖

3 體育助力鄉村建設的政策變遷與價值追求

本文梳理自改革開放以來與體育助力鄉村建設密切相關的國家層面政策文件進行分析,并依據不同時期的重要政策,將體育助力鄉村建設的政策演進劃分為4個階段,分別為新農村建設階段、美麗鄉村建設階段、鄉村振興階段和宜居宜業和美鄉村建設階段。

3.1 鄉村改革開放與深化階段(1978-2004年)

1978 年,黨的十一屆三中全會的召開,拉開了改革開放的序幕,黨的工作重心也轉移到了社會主義現代化建設上,鄉村建設也在改革開放的進程中加快腳步。在鄉村改革開放與深化階段,隨著國民經濟的情況的逐步好轉,在人民群眾物質生活提高同時,廣大群眾對文化生活也提出相應要求,國家意識到農村群眾的現實需要,開始部署農村體育工作并頒布政策文件指導農村地區體育工作的開展。1981年中共中央頒布的《關于關心人民群眾文化生活的指示》中提及體委、文化部門和共青團組織要強化部門間合作,共同搞好農村文化體育工作,加強農村體育陣地建設;1984年中共中央印發《關于進一步發展體育運動的通知》并指出體育運動要不斷向新的廣度和高度發展,要積極發展城鄉體育活動。1993年國家體委頒布的《關于深化體育改革的意見》把社區和鄉鎮體育作為公共體育發展的重點;1995年國務院印發《全民健身計劃綱要》,要求充分發揮村民委員會和各級農民體育協會的作用,與文化站協同配合,做好農村體育工作;2002年國家體育總局印發《農村體育工作暫行規定》,指出了農村體育工作應當堅持從實際出發,以農民為主要對象,以鄉鎮為重點,面向基層,服務農民;同年,中共中央、國務院印發的《關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》中提到要注重城鄉體育共同發展,加大對農村體育事業發展的支持力度。農村從這一時期開始由封閉半封閉向全面開放進行轉變,這些文件都反映出國家對鄉村改革開放的重視,開始在農村地區探索適合中國國情的體育發展道路,滿足農村群眾對體育運動的迫切需求。

表1 改革開放以來體育助力鄉村建設的相關文件

表1(續)

3.2 新農村建設階段(2005-2012年)

2005年黨的十六屆五中全會明確提出社會主義新農村的建設目標。在改革開放階段,我國社會主義經濟建設、文化建設、社會建設等方面取得長足進展,經濟社會保持良好的發展態勢,為新農村建設打下堅實基礎。新農村建設階段,農村體育開始助力鄉村面貌的改善,2005年中共中央國務院印發《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》推動實施農民體育健身工程;2006年國家體育總局印發《關于實施農民體育健身工程的意見》,以行政村為主要實施對象,做到把場地建到農民身邊;2007年國家體育總局、國家改革和發展委員會、財政部聯合印發《“十一五”農民體育健身工程建設規劃》把增加面積、器材及設施作為主要建設內容;2011年國家體育總局印發《體育事業發展“十二五”規劃》,指出建設以縣區為中心、街道鄉鎮為基礎、方便居民日常體育鍛煉的公共體育設施網絡,可見此階段農村體育的工作重心已向建設農村體育場地設施傾斜。

3.3 美麗鄉村建設階段(2013-2017年)

2013 年中央一號文件提出“努力建設美麗鄉村”的戰略布局。進入美麗鄉村建設階段后,其“美麗”的內涵也逐漸擴展,從單一的“環境美”拓展到“生活美”“產業美”“人文美”。體育助力鄉村建設的維度也進一步拓寬,這一階段的系列政策依舊把農村體育場地設施建設擺在重要位置,2016年《體育發展“十三五”規劃》《全民健身計劃(2016—2020年)》《“健康中國2030”規劃綱要》三部文件均對鄉村體育基礎設施的要求進一步明確,建成縣(市、區)、街道(鄉鎮)、社區(村)三級群眾健身場地設施網絡,加強鄉鎮體育場地設施建設,完善縣級體育場、全民健身中心、社區多功能運動場等場地設施。與新農村建設階段不同的是,國家關注到了農村體育公共服務與體育產業給予農村社會的發展效能,農村體育工作開始向至鄉村體育公共服務、體育產業等方面展開。農村體育公共服務方面,2016年國家體育總局印發的《體育發展“十三五”規劃》,提出大力培育體育組織,逐步建立遍布城鄉、規范有序、充滿活力的社會化全民健身組織網絡;2016年《全民健身計劃(2016—2020年)》提出以鄉鎮、農村社區為重點促進基本公共體育服務均等化。體育產業方面,2014年國務院印發的《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》中提及建立布局合理、功能完善、門類齊全的體育產業體系,豐富體育產品和服務;同年,國務院辦公廳印發《關于加快發展健身休閑產業的指導意見》,提出將鄉村體育發展與旅游產業融合,盤活了鄉村場地資源、強化了特色健身休閑設施、改善健身休閑消費環境。上述政策文件提出的系列舉措旨在滿足農村群眾體育生活的更高需求,繁榮農村體育市場。

3.4 鄉村振興階段(2018-2022年)

黨的十九大提出了實施鄉村振興戰略,加快推進農業農村現代化。站在“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯點上我們可以看到,全面建成小康社會和全面建設社會主義現代化強國,最艱巨最繁重的任務在農村,最廣泛最深厚的基礎在農村,最大的潛力和后勁也在農村。因此,實施鄉村振興計劃給鄉村刻畫了清晰的路線圖,也為體育助力鄉村建設明確了方向,在此階段的政策文件也正引導鄉村體育產業、鄉村體育人才、鄉村體育文化等全面發展。

2018年中共中央,國務院印發的《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》中提及推動村級健身設施全覆蓋,開發旅游、康養、體育、設施農業等產業,鼓勵傳承和發展民族民間傳統體育,廣泛開展形式多樣的農民群眾性體育活動;2019年國務院辦公廳印發的《體育強國建設綱要》中提到將體育與鄉村建設進行深度融合,探索適合農村的體育特色小鎮并以此深化體育旅游產業發展;2021年中共中央辦公廳,國務院辦公廳頒布的《關于加快推進鄉村人才振興的意見》指出,深挖體育公共服務資源,推動鄉村文化旅游體育人才隊伍建設。2022年中共中央,國務院印發的《關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》指出,整合文化惠民活動資源,支持農民自發組織廣場舞、趣味運動會等體現農耕農趣農味的文化體育活動。

3.5 宜居宜業和美鄉村建設階段(2023- )

宜居宜業和美鄉村是鄉村振興發展的高級階段,在黨的二十大報告提出“建設宜居宜業和美鄉村”后,鄉村建設新理念圍繞著“和美”展開,無論是宜居,還是宜業,落腳點都是和美,和美貫穿在鄉村建設整個過程中[9]?，F有的相關政策文件也凸顯出“和美”理念,使體育深入鄉村肌理,促進農村生活和美、產業和美、文化和美。2023年中共中央,國務院印發的《關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》要求加快發展鄉村服務業,發展文化體育、旅游休閑等生活服務。同年,國家體育總局,中央宣傳部等12部門聯合印發的《關于推進體育助力鄉村振興工作的指導意見》提出以體育助力鄉村建設,讓農村更繁榮;以體育賦能農業發展,讓農業更興旺;以體育促進農民健康,讓農民更幸福;以體育豐富鄉村文化,讓鄉風更文明四條基本原則。

4 農村體育助力建設鄉村振興政策變遷的動力源流

圖2 多源流理論視域下我國體育助力鄉村振興的 動力源流圖

4.1 問題源流:鄉村建設進程中農村體育面臨的現實問題

4.1.1 體育場地資源短缺與流失。農村體育場地設施是用來服務農村居民,保證其參與體育健身活動必不可少的物質基礎。在新農村建設時期,盡管對體育場地設施投入巨大,但相較于廣袤的農村大地,仍面臨著場地資源短缺問題。楊濤[10]在對2009年7月至2013年8月民政部先后表彰的129個全國農村社區建設實驗全覆蓋示范縣(區)的新型農村社區進行研究發現,新型農村社區室內外人均體育場地面積為1.158m2,其中室內人均面積為0.044m2,室外人均面積為1.114m2,由此可以發現人均面積還未達到2013年第六次全國體育場地普查1.46m2的水平。截至2015年,行政村農民體育健身工程的全國平均覆蓋率達到70%,全國12個省(市、自治區)行政村農民體育健身工程的覆蓋率超過80%[11]。在農民體育健身工程推進的進程中,體育場地設施資源“流失”情況層出不窮。隨著當前農村居民健身需求的日益增強,農村公共體育場地設施資源短缺的問題越發凸顯,成為制約農村體育發展的一大瓶頸[12],從而影響宜居宜業和美鄉村的建設進程,進一步闡明了體育場地設施對于農村建設的重要意義。

4.1.2 新三農問題日益凸顯。當前“農村空心化”“農業邊緣化”“農民老齡化”現象日益突出,已經成為亟待解決的“新三農問題”[12]。以浙江省為例,2021年浙江省住戶數為1 764.71萬戶,總人口數為5 095.78萬人,其中城鎮人口比重為72.7%,農村人口比重為27.3%,且農村常住居民2.84/戶,農村常住就業人口為1.80/戶,從事農林牧漁第一產業的農村人口比例為20.47%[13]。經濟發達地區尚且如此,貧困地區的空心化程度可想而知。此外,根據全國第七次人口普查數據顯示,全國范圍內65歲及以上的人口占到了總人口的13.52%,鄉鎮65歲及以上人口占總人口的11.81%,鄉村65歲及以上人口占總人口的17.72%[14],根據1956年聯合國《人口老齡化及其社會經濟后果》確定的劃分標準(7%),均超過7%且在鄉村地區老齡化程度最高?？梢?隨著城鎮化進程的不斷加快加深,農村人口遷移越發頻繁,農村空心化問題也日益嚴峻,由農村遷往城市的人口不斷增多,留在農村的人多為老人,年齡在40歲及以下的青壯年勞動力較少,且在人口老齡化問題的影響下,農村60歲以上的人口逐漸增多。青壯年是農村事業發展的骨干力量,在“新三農問題”的影響下,人口減少、人才流失、組織殘缺等問題正制約著農村的發展。

4.1.3 傳統觀念頑固扎根農民頭腦,較難根除。農村的發展為農村群眾提供了優質的體育鍛煉環境,同時農村的體育事業發展也需要依靠群眾,農村群眾的體育運動參與意識對農村體育事業發展起著基礎性作用,強化農村群眾的體育鍛煉意識有助于推進和美鄉村的建設[15]。由于農村生產勞動的特點、傳統的農耕生活方式、城鄉文化割裂、交通信息閉塞等因素,子女、教育、養老、醫療和住房等現實原因,造成多數農村群眾對于體育的傳統觀念偏頗,其主要體現在如下方面,一是勞動可以代替體育運動;二是對體育知識匱乏;三是對運動能力或技能掌握程度較低。因此,提高農村群眾對于體育運動的認識,也是推進和美鄉村建設的重點之一。

4.1.4 鄉村治理有待進一步規范。鄉村治理是一個包括政治、經濟、社會、文化和生態在內的系統治理、綜合治理、整體治理。鄉村治理的好壞直接影響著鄉村的發展的優良,農村社區基層治理中存在的應急碎片化、決策短期化、管理多門化、職權商品化等傾向。在脫貧攻堅和鄉村振興銜接階段中的農村面臨著治理問題,區縣級政府為完成上級政府的指標任務時,將任務以數量化、指標化的形式分解,再次分配給鄉鎮級政府,在評價方式上多采取“一票否決”制,處于基層行政單位的村級干部大多采取完成任務式的工作方式,在形式上完成了工作指標,實際于群眾的收效甚微。其次,鄉鎮政府體育部門職權邊界模糊,政府部門間聯動性差,鄉村體育治理不僅僅是體育部門的工作,其中還涉及農業、旅游、住建、交通、規劃等部門,鄉鎮政府的體育行政部門多與科教文衛等部門合并,由此帶來體育部門行政權力的削弱,使各職能部門的職權邊界模糊、部門間聯動性不暢,出現政府體育行政部門在鄉村體育治理過程中公共服務職能缺失和“不當干預”其他治理主體的問題,這在一定程度上制約了鄉村體育的發展。

4.2 政治源流:國家對于鄉村建設的政治考量

4.2.1 國家領導人對鄉村建設的重要指示。鄧小平用“兩個飛躍”的思想科學地揭示了我國農村生產力和生產關系矛盾運動的規律,指明了我國農村改革和發展的方向。發展集體經濟,是鄧小平關于農村改革和發展的一貫思想。1984年,鄧小平指出:“從中國的實際出發,我們首先解決農村問題。城市搞得再漂亮,沒有農村這一穩定的基礎是不行的?！编囆∑酵緩牡赜?、人口、經濟的角度出發思考農村問題,把農村發展擺在重要位置。

1998年10月,江澤民在黨的十五屆三中全會強調:“農業、農村和農民問題是關系改革開放和現代化建設全局的重大問題,沒有農村的穩定就沒有全國的穩定,沒有農民的小康就沒有全國人民的小康,沒有農業的現代化就沒有整個國民經濟的現代化”[17]。江澤民注意到農村現代化對于國民經濟發展的重要價值,在農村的發展上,重視農村小康與現代化。

2005年12月20日,胡錦濤在中央政治局會議上提出,始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重,統籌城鄉經濟社會發展,實行工業反哺農業、城市支持農村和“多予少取放活”的方針,重點在“多予”上下功夫,完善支農政策,建設現代農業,穩定發展糧食生產,促進農民持續增收,加強農村基礎設施建設,加強農村民主政治建設和精神文明建設,加快農村社會事業發展,全面深化農村改革,切實把建設社會主義新農村的各項任務落到實處。胡錦濤同志在農村發展問題上進一步深入探索,在發展經濟的同時,強化基礎設施建設、精神文明建設和民主政治建設,開啟了我國新農村建設的新篇章。

2022年10月16日,習近平總書記在中國共產黨第二十次全國代表大會上的講話中提出,全面推進鄉村振興。全面建設社會主義現代化國家,最艱巨最繁重的任務仍然在農村。堅持農業農村優先發展,堅持城鄉融合發展,暢通城鄉要素流動。加快建設農業強國,扎實推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興[18]。黨和國家對于鄉村振興非常重視,并從產業、人才、文化、生態、組織的角度拔高了建設層次,對推進中國農村現代化提出了更高要求。

4.2.2 國民情緒的輿論導向。隨著農村群眾物質生活的極大豐富,其對于精神生活的要求也進一步提高,農村群眾日益增長的美好生活需要和農村地區不平衡不充分的發展之間的矛盾也逐漸擴大,其在主流媒體的發聲也日益熱烈。筆者梳理自1958年至今人民日報關于農村體育的報道,發現農村群眾對于體育的呼聲日益高漲,其文章標題措辭可見其對于體育需求之強烈,如1971年《我們貧下中農需要體育》、1997年《還農民體育場地》、1986年《八億農民有了自己的體育組織 中國農民體育協會宣告成立》、1989年《建議鄉鎮配備體育干部》、1996年《廣大農村也是體育用品市場》《亟待補上的“空白”》等。2003年《農民也需健體強身》、2004年《田間勞作不能代替體育鍛煉》《農牧民運動會難見農牧民》、2006年《新農村少不了體育》、2008年《農村體育也要與奧運同行》、2010年《農村體育基礎亟須強化體育場地設施有待完善》、2012年《點燃農村文化“火種”》、2013年《農民體育的標準》、2016年《農民體育怎樣告別老一套》、2018年《搞活農村體育 還需因地制宜》等文章深刻揭示了農村發展中的體育問題。

4.3 政策源流:體育助力鄉村建設的見解、建議與方案舉措

在我國,體育助力鄉村建設的政策源流主要來源于社會各界形成的政策提案與熱點議題,其中包含了學界專家在農村體育領域的學術成果與兩會代表針對熱點問題的建言獻策。

4.3.1 兩會代表的政策提案。2023年全國兩會政協委員、湖北省體育局副局長丁亞琳提案,合理布局農村場地設施,讓群眾更有獲得感。他指出,要因人因地供給農村體育場地設施。增設適宜老年人健身的器材設施,推進農村體育場地設施適老化改造。暢通村民需求表達渠道,探索“農民點單”建設服務模式。加強農村公共體育設施建設與鄉村大舞臺、農家書屋等農村公共文化設施建設的統籌整合,打造文體融合、便民利民的公共文體空間。同時,在規劃布局上,要注重體育設施與鄉村自然風貌的結合,串聯成為美麗鄉村自然生活圖景,激發村民參與健身的意愿,滿足農村居民日益增長的體育健身需要;利用邊角地、閑置房、高速公路橋下空間等,推動農村小型室內健身場所建設,滿足村民健身需求。

2019年全國人大代表、鄭州大學黨委書記牛書成提案,要制定農村公共體育文化服務發展規劃,把農村體育發展納入農村文化教育事業的總體規劃之中;強化財政性資金保障,建立農村公共體育文化多元資金籌措機制,有針對性地豐富和完善體育活動場地和公共體育健身設施;鼓勵和支持多方投資的體育企業或體育項目進入農村,營造現代體育文化。

4.3.2 專家學者學術研究成果的支撐。多年以來,以田雨普、胡慶山、姚磊、劉志敏、王健等人為代表的農村體育學者著作繁碩,在鄉村改革開放及深化階段、新農村建設階段、美麗鄉村建設階段、鄉村振興階段對鄉村發展做出了重要貢獻,致力于鄉村體育基礎設施、鄉村體育公共服務、鄉村體育文化傳承、鄉村體育產業發展等方方面面。

在新農村建設階段,2003年田雨普教授在發表的《新時期我國群眾體育發展的現狀與走向》中提及,農村鄉鎮,特別是富裕地區的鄉鎮,群眾體育發展迅猛,并呼吁提高認識,加強領導,使群眾體育真正成為體育工作的重點[19]。此階段,國內學者關注于農村基礎設施建設,胡慶山倡導以社會主義新農村建設為契機,大力推動實施“農民體育健身工程”;加大對農村體育的投入力度,建立農村體育發展的長效機制等[20]。沈克印更是關注到了體育貧困的實際問題,從參與體育鍛煉的人口比例、體育消費、體育觀念、體育資源分配、體育鍛煉場所等角度分析了農村體育貧困的實際情況,呼吁取消城鄉二元經濟結構,實現社會公正;以城帶鄉梯隊發展,形成城鄉體育一體化發展體系;合理配置體育資源,保證農村體育投資的效率;建立和完善相關法律法規,保護農民體育權利;加強農村體育文化建設,營造良好的體育文化氛圍[21]。

在美麗鄉村建設階段,學者們的目光從體育基礎設施建設逐漸轉移到農民體育健身方面。如李國立[22]通過研究分析出我國農村公共產品供給不足,農民體育健身意識薄弱,體育消費水平低下,農村體育人口不足,體育鍛煉方式和內容單一,缺乏有效組織等現狀。于問題之上,農村體育公共服務成為了研究熱點,胡慶山等人再次提出推廣民生體育觀、培育公共行政精神、強化民本服務觀的號召,強化對農村體育公共服務的多元供給與保障力度。

自鄉村振興戰略以來,國內學者著重關注農村體育的經濟價值與功能。在鄉村振興的背景下,任波[23]等人提出激發農村體育市場主體活力、促進農村體育產業與相關產業融合、增加農村體育有效供給、強化農村體育產業政策供給、推動體育與扶貧深度融合等策略以體育產業助推農村經濟騰飛。郭俊華[24]就體育產業融合發展的角度,提出聚焦鄉村體育產業融合頂層設計、積極調動多元主體協同參與、堅持創新驅動引領鄉村體育的實踐策略助推鄉村振興發展。

5.4 “政策之窗”開啟:三流交匯促成體育助力鄉村建設的政策變遷

多源流理論視域下,鄉村發展歷程中亟需解決的問題使農村體育成為關注點,為政策變遷賦予了合理性基礎;政策源流匯聚政策共同體在體育助力鄉村建設方面的相關建議,為政策變遷提供了合法性依據;政治源流中領導人對鄉村建設的價值理念指明了體育助力的方向,為政策變遷營造了良好政治環境。最后,適當的時機以及政策行動者的推動下,三大源流實現互動、耦合、交織、匯聚,體育助力鄉村建設的“政策之窗”得以開啟,進而促成了政策變遷。

5 結 語

“全面推進鄉村振興”、“建設宜居宜業和美鄉村”作為二十大后農村工作的重點任務,體育在助推鄉村振興中也發揮著重要作用,在器物、經濟、精神三個層面不斷滿足鄉村人民日益增長的體育需求。國家自1978年后對農村的重視逐步提升,對農村體育工作的布局也日益拓展,在建設宜居宜業和美鄉村的進程中,立足農村,針對不同時期,提出不同任務,完善政策法規,保障鄉村全方位、多層次的振興、發展。