教育強國戰略下東營市學前教育高質量發展的SWOT分析

王 莉 李 軍

[1.山東石油化工學院,山東 東營 257000;2.勝利油田黨校(培訓中心),山東 東營 257000]

黨的二十大報告指出，“中國共產黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”[1]，到2035年要建成教育強國、科技強國、人才強國，堅持為黨育人、為國育才，要“優化區域教育資源配置，強化學前教育、特殊教育普惠發展”[1]。為更好地貫徹落實黨的二十大精神，持續推動東營學前教育高質量發展，解決幼有所育、幼有優育是當前東營學前教育高質量發展亟需解決的問題。

一、教育強國戰略下東營市學前教育發展現狀

公益普惠是學前教育改革的根本價值遵循?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于學前教育深化改革規范發展的若干意見》(2018年)正式確立了公益普惠成為當前學前教育改革的邏輯出發點和根本價值遵循[2]。東營市按照國家和山東省有關學前教育改革與發展的戰略部署要求，以建設“廣覆蓋、?；?、促公平、有質量”的學前教育公共服務體系為目標，自2017年起，連續7年將學前教育發展納入民生工程，具體通過提供專項教育發展資金、加強幼兒園教師隊伍建設等措施提升幼兒園保育教育質量，保障學前教育發展，全力推進學前教育普及普惠發展。

截至2023年7月，東營市學前教育公辦率為78.60%，普惠率為95.67%，分別居全省第一位、第二位。全市省級一類以上優質園占比達65%，幼兒園專任教師(含園長)持證上崗率為98%，大專及以上學歷占比為97%，均在全省前列[3]。東營市學前教育普及率低、城鄉差距大、“入園難”“入園貴”等問題在一定程度上得到了有效解決。但是在擴大公益普惠性學前教育的過程中，園所規模的擴增是第一步，更深層次的學前教育高質量發展與提升，才是學前教育發展目標達成的真正體現。

(一)擴增了普惠性的學前教育資源

目前，東營市幼兒園辦學主體主要有教育部門、民辦、集體、事業單位、部隊及地方企業等，體現了我國學前教育實施政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制。幼兒園幼兒數量在“十三五”開局之年2016年為61437人，到2020年增至91163人，幼兒數量增加超過48.4%，適齡幼兒的入園需求更加緊迫。東營市幼兒園數量自2016年的379所，經過新建、改擴建等方式，調整至2020年的3401所，持續增加幼兒學位，更好滿足了適齡兒童的入園需求。

(二)強化了學前教育的教師隊伍管理

1.對新聘教師實行嚴格的資格審核。新進教師需具備?？萍耙陨蠈W歷，截至2023年東營市已基本實現幼兒教師全員持證上崗?！笆濉逼陂g，東營市幼兒園專任教師數量穩步增長，四年內補充教師1693人，其中專任教師1535人，2017年東營市幼兒園?？萍耙陨蠈Ｈ谓處煴壤秊?2.74%，2023年?？萍耙陨蠈Ｈ谓處煴壤岣咧?7%[3]。

2.對在職人員實行動態編制管理。山東省實施公辦幼兒園編制動態管理制度，以確保幼兒園的教育教學質量。對于公辦之外的幼兒園，如果是利用國有資產舉辦，可申請登記為事業單位法人，參照公辦幼兒園編制標準，通過政府購買服務的方式配齊教師。

3.對在崗教師開展分類專業培訓。為提升各級各類幼兒園辦園水平，針對幼兒園不同崗位的工作人員開展相關培訓，如針對園長的學前教育理論水平和綜合素質進行培訓，針對青年教師的思想政治素質和業務能力進行培訓，以及針對新入職教師的上崗培訓等。

(三)推動了學前教育優質資源的均衡發展

1.加強學前教育的教科研工作。首先，建立覆蓋全市區縣及鄉鎮的學前教育教研網絡，打造“學前教研流動講堂”品牌。由東營市教育科學研究部門在定點聯系的幼兒園不定期舉辦學前教研專題研討活動，如“幼兒園教育教學活動游戲化”“幼兒園創意美術”等。其次，設立“學前教育游戲活動實驗研究”專項課題。將專項課題列入市級教育科學規劃研究項目，以課題(如幼兒園游戲、戶外活動、安全教育等)為引領，不斷提升幼兒園保教質量，推進東營學前教育的優質發展。

2.強化幼兒園的各類教育管理工作，推動學前教育優質資源的均衡發展。首先，認真組織開展幼兒園分類認定工作。2021年全市省級示范性幼兒園達到116所，占全市幼兒園總數的28.57%；省級一類以上類別幼兒園達到215所，占全市幼兒園的52.96%[4]。2022年東營市又有10所幼兒園通過了省級一類幼兒園認定[5]。其次，推行“優質園+”模式，實施學前教育集團化辦學。充分發揮城區優質園的示范引領和輻射帶動作用，以點帶面，以城帶鄉。截至2023年7月，東營市共組建了21個學前教育集團，成立15個結對聯盟，155對(組)教育結對協作[3]。最后，全面推行“鎮村一體化”管理體制。打破油地、城鄉、校際界限，全域探索打造集群辦學共同體，理順一體化管理體制，優化資源均衡配置，促進城鄉學前教育整體發展、共同提高。

二、東營市學前教育發展的SWOT分析

運用SWOT分析法對教育強國戰略下東營市學前教育高質量發展的內外部條件進行綜合分析，具體包括：對內在環境的分析，包括組織自身(教育行政部門、幼兒園等)具備的優勢(S)和存在的劣勢(W)；對外在環境的分析，包括組織發展(國家、山東省等大環境)可能存在的機會(O)和威脅(T)。通過SWOT分析提出增長型戰略(SO戰略)、多種經營戰略(ST戰略)、扭轉型戰略(WO戰略)、防御型戰略(WT戰略)。

(一)優勢因素分析

1.政府為學前教育發展提供有效助力?！笆濉睍r期，東營市發布《東營市基本公共服務均等化“十三五”規劃》，將發展普惠性學前教育列入為重點任務和重點工程[6]?！稏|營市“十四五”學前教育發展提升行動計劃》，進一步規劃提升東營市學前教育發展水平[7]。

2018年，東營市啟動實施第三期學前教育三年行動計劃 (2018-2020年)。2020年，東營市教育部門將推進學前教育普惠健康發展列入重大發展事項。2021年，東營市發布《東營市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》，積極扶持普惠性幼兒園發展，擴增普惠性教育學位[8]。這些政策與指導文件為提高學前教育普及普惠水平、引導社會風氣并形成正確的教育觀、推動學前教育高質量發展提供了有力支持。

2.地域文化為學前教育提供特色發展條件。東營市是我國重要的石油基地，其學前教育也獨具特色，如“提油機彩繪，衍生課程新主題”。東營市是黃河三角洲的中心城市，黃河口文化作為東營市的特色地域文化，融合了幾千年的歷史文明和現代文明，包含民俗文化、紅色文化、濕地文化等不同類型的文化。將類型多樣的黃河口文化融入學前教育發展的方方面面，如幼兒園環境創設、主題活動等，既可以豐富學前教育內容，也有助于從小培養對黃河文化以及對家鄉的認同感。

(二)劣勢因素分析

1.學前教育發展的頂層設計還不完善。自2017年以來，雖然東營市市政府先后出臺了加快學前教育改革發展、城鄉幼兒園標準化建設、實施第三期學前教育三年行動計劃等重要文件，為學前教育改革發展提供了政策保障，東營市教育部門網站也提供了多個學前教育公益普惠案例，但尚未出臺有關普惠性學前教育高質量發展的規劃文本。這在一定程度上表明，教育部門對學前教育高質量發展的整體統籌規劃不夠，導致目前東營市學前教育高質量發展還處于自發的無序階段。

2.學前教育發展的內部動力不足。學前教育發展內部動力不足問題的出現既受發展慣性的影響，也受體制機制的阻礙，此外還涉及利益分配問題。首先，缺少激勵機制。以學前教育教師為例，工作強度加大了，但工資、績效等方面并沒有隨之提高。其次，辦學經費投入不足，辦園條件有待進一步改善。東營市公辦幼兒園的辦學經費主要依靠政府財政撥款，社會兜底性作用較弱，甚至可以說差額財政撥款和自收自支類別尚屬空白；對于村級幼兒園來講，辦園條件、設施等問題更加突出；對于民辦幼兒園來講，《中共中央國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》指出，民辦園一律不準單獨或作為一部分資產打包上市，這就要求政府加大支持力度，通過購買服務、綜合獎補、減免租金等方式支持普惠性民辦園發展[2]，但由于學前教育還不是義務教育，教育部門缺乏財政投入的主動性和積極性，間接導致了民辦幼兒園的發展動力不足。

(三)機會因素分析

1.政策：國家、省級政府利好政策頒布。2016年山東省確定13個市、縣(市、區)為學前教育改革發展實驗區[9]，實驗區所在市將在政策、資金和項目安排等方面予以傾斜支持。2018年《中共中央國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》提出，到2020年，普惠性幼兒園覆蓋率達到80%[2]。2021年《“十四五”學前教育發展提升行動計劃》提出，“把實現學前教育普及普惠安全優質發展作為提高普惠性公共服務水平、扎實推進共同富裕的重大任務”[10]。

2.資源：教育市場盤活多樣化教育資源。隨著經濟發展和公眾消費能力的提高，人們對個性化教育的需求也逐漸增加，帶來的結果之一就是家庭教育投資的不斷提升。相較于公辦幼兒園教育，學前教育市場在資源配置方面有更強的優勢，其盤活教育資源的能力與水平是政府和社會組織難以達到的?？梢灶A見的是，行業競爭將不斷加劇，不遵循教育發展規律、體系不完善的企業將逐漸被淘汰出局，學前教育服務行業的質量水平將不斷提升。

(四)威脅因素分析

1.優質教育資源難以滿足社會需求。首先，民辦幼兒園營利性空間驟減，用于開發和建設學前教育資源的資金逐步減少，或將被迫逐步退出學前教育領域，幼兒園將迎來“優勝劣汰”。2021年《“十四五”學前教育發展提升行動計劃》頒布后，學前教育企業過度逐利的路子被阻斷，營利性空間驟減，企業間的競爭也會更加激烈。高質量的學前教育將成為根本競爭優勢，從長遠發展來看，有利于學前教育行業的健康發展。其次，2016年1月1日起“全面二孩”政策正式實施，2021年5月31日出臺“三孩”政策。兩項政策頒布的背后，是幼兒園入園需求的剛性增長，加之城市化進程的不斷加快，城區學齡兒童數量劇增，學前教育資源無法滿足適齡幼兒的入園需求。同時，政府及教育相關部門用于學前教育發展的財政投入面臨持續加大的要求和壓力，優質教育資源建設面臨更大的壓力。

2.招標、采購等政府監管不到位。首先，政府部門對開發商約束和懲戒力度不夠，小區配套幼兒園建設任務艱巨。調研發現，部分小區沒有公辦幼兒園可以接收本小區內的幼兒，無奈之下家長只能選擇民辦園。其次，無證幼兒園長期存在，未被納入有效監管范疇。再次，為學前教育提供服務的企業理應受到嚴格的審查。由于審查不到位，單在食品安全方面就存在風險隱患。

3.財政投入機制不健全、不穩定。首先，財政投入不均衡，公辦力量不足問題突出。其次，公辦園為全額財政撥款，保教費收費標準最低，對財政支持的依賴度最高，但公辦園的財政投入面臨著缺乏穩定的財政經費保障、投入體制機制不健全等問題。在東營市人民政府官網查閱近幾年全市教育事業發展數據(如圖1)，2017年至2021年，東營市教育事業發展經費支出并不穩定，2021年降幅10.12%，主要是教職工精神文明獎及考核獎未在本年度發放、幼兒園大型校舍建設項目竣工、配套項目減少等比去年投入驟減導致[11]。

(五)SWOT模型分析

通過對東營市學前教育發展現狀、內外部發展條件的分析，確立了東營市學前教育的四大發展戰略方向(見表1)。SO戰略是指發揮自身優勢去抓住機會的戰略；ST戰略是指發揮優勢去避開威脅的戰略；WO戰略是指克服劣勢去抓住機會的戰略；WT戰略是指盡量克服劣勢、避開威脅的戰略[12]41-44。

表1 東營學前教育發展的SWOT分析表

三、教育強國戰略下東營市學前教育高質量發展的策略

基礎教育在國民教育體系中處于基礎性、先導性地位，是建設教育強國的重要基點，扎實推進基礎教育高質量發展，將成為持續助力教育強國建設的重要基礎力量，要“推進學前教育普及普惠安全優質發展”[2]。東營市學前教育需要統籌推進，系統思考，充分挖掘并合理利用、協調多方教育資源，發揮管理效能，實現學前教育高質量發展。

(一)深化辦學體制和教育管理改革是學前教育高質量發展的根本動力

為了改善學前教育發展的生態環境，滿足家長對優質教育資源的需求，一方面，需要深化學前教育辦學體制改革，如創新辦園體制、制定多元問責機制；另一方面，需要在遵循教育發展規律與人才培養規律的基礎上，科學規劃、有效引導和規范教育市場的發展。

1.完善多元化辦園體制，規范學前教育市場發展?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》明確規定，要“建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制”[13]。首先，政府的任務應該是制定戰略、統籌規劃，為其他主體發揮作用創設制度環境，創造合作平臺，防止不正當競爭和無序競爭等。其次，學前教育資源的供給應涵蓋企業、社會團體和組織等力量。隨著公眾對學前教育優質資源需求的增大，教育行政部門可以與私營企業建立“共享利益、共擔風險、全程合作”的合作伙伴關系，以市場競爭的方式購買服務，在減少政府教育經費支出的同時，拓寬學前教育的投資主體，提高教育質量與教育資源配置效率。最后，探索多種辦園形式。以小區配套幼兒園為例，政府可以提供土地和基礎設施，承擔監管辦學質量等主導職責，舉辦者可以有更多的資金辦成優質且收費較低的幼兒園。

2.制定多元問責機制，保障學前教育公益普惠性。多元問責機制有助于規范政府購買學前教育服務的工作[14]。其一，市場問責機制。確保幼兒園的保教質量是購買服務的首要問題，而充分的競爭是關鍵。因此，購買服務前需要吸引盡可能多的企業參與競爭，購買服務后要進行問責，監督評估其服務的質量水平。其二，法律問責機制。政府要依法購買教育服務，且必須嚴格簽訂合同。一來可以保護幼兒家長的權益，二來合同是對市場問責的法律依據。其三，高層問責機制。主要是“對上級負責”，因為政府高層部門對購買教育服務的成效負責，所以高層部門必須確保普通行政人員也能夠按照最高的標準購買教育服務、并嚴格監控服務過程。其四，專業問責機制。政府通過借助專業第三方評價承擔相應職能。其五，政治問責機制。政府購買服務是政治事件，具體問責方式包括購買服務前的公眾聽證會，購買服務后的公眾滿意度調查等。

3.改進績效管理評價，優化學前教育財政投入結構。從投入—產出視角出發，應關注財政支出帶來學前教育質量水平的提升、促進學前教育的公平性等問題的有效性。樹立“花錢必問效、無效必問責”的財政支出理念，以促進普惠性學前教育資源擴容、高質量發展為基本導向，加大績效信息公開力度，并將績效評估結果作為完善政策、優化投入、改進管理的重要依據。

(二)推動內涵式發展是學前教育高質量發展的核心內容與發展路徑

內涵式發展是指事物內在“本質”由低級到高級的轉變過程，強調“質”的發展，意味著強調質量的提升，效益的增強。學前教育發展需要充分發揮自身的教育實踐優勢，有效利用政策支持及高等教育部門的科研優勢。

1.加強教科研工作，建立教研常態化網絡。在前期打造的“學前教研流動講堂”品牌基礎上，進一步加強學前教育教科研工作，如將不定期的學前教研專題研討活動常規化。此外，不僅是東營市教育科學研究部門定點開展專題研討活動，全市范圍內的學前教育教研網絡中的幼兒園之間都可以開展教育科研合作，組建更多有規模且有成效的科研團隊。

2.探索“集團化辦園”，打造高質量教育品牌。首先，繼續深化推行“優質園+”模式。優質園可以與新啟用的幼兒園或發展相對薄弱的幼兒園結對子或構建“教育集團”，優質園對其業務管理等事務進行指導和幫扶，逐步實現“辦園條件同改善、規章制度同完善、園務管理同規范、保教質量同提升”的學前教育工作格局。其次，借鑒先進做法，以各類幼教集團為主體，引進專業機構和專家團隊，優化提升重點幼兒園課程，著力打造一批在國內、省內知名的學前教育品牌。

(三)擴大優質教育資源有效供給是學前教育高質量發展的基礎與關鍵

相較于幼兒園軟實力的提升，政府更傾向于將投入用于擴大供給規模。但研究發現，資源配置差異并未帶來同樣的質量差異，這表明資源配置質量效益有待考察[15]。通過實現財政支出公平，精準投入幼兒園建設，從而擴大優質教育資源的有效供給。

1.關注教育發展弱項，由重視硬件投入轉向人的投入。當下學前教育財政經費更多投向了幼兒園硬件設施的提升上，而當硬件設施達到幼兒園所需的水平之后，經費應更多投入到幼兒園發展中的弱項上，比如重點加大對幼教人員的科研經費、園所游戲課程開發經費等的投入，真正實現從硬件、設施投入到人的投入轉變。

2.調整財政失衡狀態，“教辦園”向“普惠幼兒園”轉變。長期以來，學前教育的財政經費大多流向了教辦園。調整教辦園與普惠性幼兒園的財政失衡狀態，使達到學前教育行業基本質量要求的幼兒園都享有政府財政的同等投入，可以通過以下三個階段達成：科學制定普惠性幼兒園的辦園質量標準；制定幼兒園辦園所涉及的各方面補助標準和收費標準；無論是教辦園還是民辦園，實現普惠性幼兒園教師待遇的統一。

3.建立保障與激勵機制，有效激發內生動力和發展活力。首先，應明確設定適應東營市學前教育高質量發展的財政性學前教育經費投入剛性指標，建立財政性教育經費與學前教育經費投入協同增長機制。其次，應建立生均財政經費撥款標準，明確各區縣在學前教育財政投入中的分擔比例，共同保證財政性學前教育經費投入的高水平、制度化和穩定性。最后，在師資上，要完善編制管理辦法和工資待遇保障機制，吸引更多優秀人才加入幼兒教師隊伍，提升幼兒園的軟實力。比如，各縣區建立以縣鄉財政為主的農村非公辦幼兒教師工資保險待遇經費保障機制，全市公辦性質幼兒園編外教師工資保險待遇所需經費基本由當地財政承擔等。

(四)建設高素質專業化教師隊伍是學前教育高質量發展的根本條件

教師是實現中華民族偉大復興的重要力量，建設高質量教師隊伍是教育高質量發展的艱巨任務，更是教育強國建設的戰略需求。教師質量在一定程度上決定著學前教育發展的質量，培養一支“高素質、善保教”的學前教育師資隊伍，是實現學前教育高質量發展的根本條件。

1.重構教師教育專業體系，提高教師準入門檻。具體體現為要嚴格教師準入制度，擇優錄用教師。建立公開招聘、平等競爭的教師隊伍管理機制，擇優錄用具備教師資格的學前教育專業畢業生和具備幼兒教師資格人員加入幼教師資隊伍，吸引優秀的幼教行業人才從事學前教育的保育教育工作以及教科研工作，優化人員結構，提升隊伍素質。

2.提升教師教育培養規格，分級分類規范培養。首先，全市層面。教育行政部門要落實幼兒園園長、幼兒園教師的專業標準，制定相應的培訓規劃和年度計劃，分層次、多形式開展園長崗位培訓、骨干教師提高培訓、園長教師全員培訓、新任教師入職培訓等，不斷提高園長、教師的綜合素質和專業化水平。其次，幼兒園層面。一是要注重教研與培訓，為教職工營造支持性環境，比如開展教育教學研討活動、觀摩活動等。二是結合教研培訓，構建學習型組織，比如全體教職工建立共同愿景，規劃團隊發展。三是建立“規劃—任用—培養—評價”的人力資源管理體系和程序。規劃是指制定人員培訓與隊伍發展的規劃與計劃，明確目標要求，并提出落實的措施。任用是指合理使用和安排工作人員，建立各項工作制度和各崗位的職責要求，加強管理。培養是指將人員的任用與培養相結合，注意采取多種措施、途徑進行業務培訓，提高教職工的業務能力?？己嗽u價是指對保教人員的業務技能、工作成績等方面予以評價。

3.提升高質量教師資源供給能力，激發教師成長動力。補足配齊幼兒教師的同時，應提高教師工資待遇。由于多種因素的影響，公辦性質幼兒園編外教師特別是農村非公辦幼兒教師的工資待遇相對較低。相關調查顯示，影響學前教育專業學生擇業和今后工作積極性的重要因素之一是報酬和福利，大多數人認為幼兒園教師的工資水平偏低且付出與收獲不成正比，只有保障了生活，才能使學習和工作充滿熱情。制定和出臺相關法律法規，以保障幼兒園教師的工資待遇、福利、養老保險等權利，確立幼兒園教師的工資標準、工資調整結構，提高幼兒園教師群體的收入，使更多的人才加入幼兒園教師隊伍。

結 語

黨的二十大報告提出：“堅持以人民為中心的發展思想。維護人民根本利益，增進民生福祉，不斷實現發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，讓現代化建設成果更多更公平惠及全體人民?！盵1]在深刻理解教育強國內涵的基礎上，以學前教育高質量發展為起點，教育相關部門應結合東營市各級各類教育實際，統籌規劃，開展學前教育領域管理體制改革，協同幼兒園、社會組織、企業等主體共同發揮作用，創設學前教育高質量發展支持性環境，助力東營學前教育事業實現幼有優育，推動東營學前教育高質量發展。