我國地方政府治理能力評價與改進*

王 慶,張 怡

(蘭州財經大學 財稅與公共管理學院,甘肅 蘭州 730020)

一、引言

2013年11月,十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的改革目標。2019年10月,黨的十九屆四中全會強調“推進國家治理體系和治理能力現代化”是全黨的一項重大戰略任務。2020年10月,黨的十九屆五中全會將“基本實現國家治理體系和治理能力現代化”作為2035年要實現的九大遠景目標之一[1]。地方政府作為國家治理現代化戰略的重要主體,其治理能力水平會對我國治理體系和治理能力現代化的進程產生直接影響。在推進治理體系和治理能力現代化的進程中,各地政府紛紛結合當地實際情況推行相關措施,在優化政府監督管理、完善治理體系、構建協同治理機制等方面取得了一定的成就,政府治理能力有所提升,但是受到各地地理環境、經濟發展、自然環境等因素的影響,地方政府治理能力仍存在差異。在黨的二十大新征程中,地方政府積極響應《黨和國家機構改革方案》的重要部署,堅持以推進國家治理體系和治理能力現代化為導向,堅持穩中求進的工作總基調,適應統籌推進“五位一體”總體布局的要求,不僅有助于準確認識當前地方政府治理能力的現狀,還能為提高地方政府治理能力提供一個新的視角[2]。

二、文獻綜述

20世紀90年代以來,治理的概念不斷完善,各國學者賦予了治理不同的內涵,并將其廣泛應用于政治、經濟等領域[3]。俞可平認為治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、自愿與強制的合作,且治理是一個上下互動的管理過程,最終目標是實現善治,本質特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會的一種新穎關系,是兩者的最佳狀態[4]。隨著社會經濟政治的變遷,眾多學者聚焦于“治理能力”,而不再局限于“治理”本身。在有關“治理能力”的研究中,“地方政府治理能力”受到的關注最多。施雪華對“政府綜合治理能力”進行了系統分析,他認為政府綜合治理能力受到特定的歷史、社會和自然環境的制約,其根本目標是促進社會穩定和發展[5]。邱志強認為治理能力是由一系列相輔相成、相互支撐的能力組成的系統,對地方政府而言,基于我國國家治理體系的特定內涵,可以將治理能力細化為協同治理能力、創新治理能力、依法治理能力和危機治理能力[6]。李靖等認為,地方政府治理能力是以地方政府(省市縣級政府)為治理主體,以多元治理體系為治理格局,以地方政府持續性擁有既定資源和調配資源手段為治理基礎,以提供地方公共產品和公共服務為治理目標的綜合治理能力[7]。

部分學者從地方政府治理能力的某一方面進行了分析。在財政治理方面,王振宇等基于財政運行的視角,將財政治理劃分為“預算—執行—平衡”三個階段,并從財政預算能力、財政執行能力、財政平衡能力三個方面構建起符合我國國情的地方政府財政治理能力評價指標體系[1]。在科技創新方面,陳套和馮峰認為政府是創新系統中創新主體正式關系的構建者和各種非正式關系的營造者,提供政策規劃和制度保障以及科技公共服務,構建出包括創新投入能力、創新擴散能力、創新支撐能力和創新協同能力的“四力”評價指標體系[8]。另外,還有學者基于社會治理精細化的視角對政府的社會治理和公共服務能力進行研究。南銳和汪大海認為當前背景下社會治理的價值趨向是以人的管理與服務、人的生產生活秩序的維護、人的全力保障、人的利益實現與保障為社會治理的基本目標,并基于此從社會保障治理、社會治安治理、公共服務治理和社會參與治理四個角度對省域社會治理能力進行測度[9];劉裕等從安全生產公共服務的角度出發,構建了包含政府安全監管和社會監督能力、法制保障能力、技術裝備保障能力、事故防范和綜合治理能力、事故救援和應急處置能力、公眾安全意識和自救互救能力6個維度37個指標的安全生產公共服務能力評價指標體系[10]。在地方政府治理能力的測度方法方面,學者們主要采取的方法有三種:一是利用熵值法對治理能力進行測度,如付子昊、景普秋[11],馮朝睿、趙倩瑩[12]使用熵權法對治理能力綜合評價指標計算權重和評分;二是利用層次分析法對治理能力進行測度,如王芳等采用層次分析法和專家調查法相結合的方式為評價指標確定權重[13],陳建斌和侯丹丹通過層次分析法將目標問題形成因素重新分解排列,最終進行權重賦值[14];三是利用主成分分析法對治理能力進行測度,如李華等采用主成分分析法通過提取主成分因子將方差貢獻率作為權重對評價指標進行加權[15]。

通過梳理地方政府治理能力的相關文獻可以發現,目前有關“治理”和“地方政府治理能力”的理論研究開始較早,且系統相對完善,為本文的分析奠定了堅實的理論基礎。但是也存在一定的局限,現有文獻對地方政府治理能力的評估和分析主要是針對某一具體的方面,缺乏對地方政府治理能力整體性、系統性的研究?；诖?本文采用相關性分析和鑒別力分析的方法對評價指標進行篩選,構建起地方政府治理能力評價指標體系,利用熵值法和聚類分析法,對我國2009-2020年30個省(自治區、直轄市)地方政府治理能力進行分析和評價,研究結論可為提高地方政府治理能力提供參考。

三、地方政府治理能力評價指標的構建

(一)地方政府治理能力的影響因素

1.經濟因素

經濟建設是中國特色社會主義事業總體布局的根本。黨的十九大以來,經濟發展呈現新常態,經濟治理成為國家治理體系的核心和基礎,經濟治理能力成為考量國家治理水平的首要標準[16]。在我國,地方政府根據對本地經濟發展的預期進行財政預算編制,經濟發展較好的地區財政預算編制的規模更大、效率更高,政府對未來經濟形勢的判斷更加積極。另外,在經濟水平較高的地區,財政均衡性和可持續性不斷提高,收入結構不斷優化,重點支出能夠得到足額保障。由此可以看出,經濟因素對地方政府治理能力的強弱起著決定性作用。

2.政治因素

政治建設是中國特色社會主義事業總體布局的保障。政治因素也對地方政府治理能力起著保障作用。在現有制度下,法制建設、公共安全是從政治方面提高地方政府治理能力的重要環節。健全的法治體系建設、強大的公共安全保障有助于凝聚社會共識、保證團結統一,能夠為地方政府治理能力的提升掃清障礙。

3.文化因素

文化建設是中國特色社會主義事業總體布局的靈魂。在政府采取相關措施、社會成員共同參與的情況下,文化的獨特功能可以解決國家在發展過程中的諸多難題[17]。由此可見,文化因素會在一定程度上對地方政府治理能力產生重要影響。例如,整合現有的公共文化基礎服務設施建設,科學規劃未來的公共服務基礎設施建設,注重公共文化產品的有效供給,這些措施會顯著提升地方政府治理能力。相反,公共文化的盲目投入增加了地方政府的壓力,在政府治理過程中需要應對文化資源閑置浪費、相關主體投資積極性降低等問題,這對地方治理能力的提高產生了不利影響。

4.社會因素

社會建設是中國特色社會主義事業總體布局的條件。社會性因素也是提高地方政府治理能力的條件,一般包括社會公平、社會保障等。本質上來說,社會性因素要求地方政府以實現社會公平、激發社會活力為目標,各主體間通過有效合作,協調各方關系,促使公共利益最大化,最終實現社會公平和穩定。當城鄉收入差距過大、群眾訴求不能得到充分表達、社會權利不能得到充分保障等社會性問題存在時,容易導致社會認同不足、社會信任弱化、社會秩序混亂,嚴重阻礙地方政府治理能力的提升。

5.生態因素

生態文明建設是中國特色社會主義事業總體布局的基礎。黨的十九屆五中全會提出“完善生態文明領域統籌協調機制,構建生態文明體系,促進經濟社會發展全面綠色轉型,建設人與自然和諧共生的現代化”[18]。生態環境是人類社會的重要構成,是人類生存發展的基礎,關系到人類的長遠利益。但是良好的生態環境帶來的可持續發展效益見效慢、耗時長,如果政府在發展的過程中單純以經濟的快速增長為導向,生態環境的基礎作用就會被弱化,導致經濟增長與生態發展失衡。雖然在短時間內可能會使地區經濟有所提升,但是由于人類行為對生態環境影響存在滯后性,人類對生態環境的破壞必然會阻礙社會發展,為地方政府治理帶來極大挑戰。

(二)評價指標選取原則

本文結合“五位一體”總體布局的戰略目標,在科學選取地方政府治理能力評價指標的同時遵循以下原則:科學性,即綜合考慮地方政府治理能力的特點,參照相關法律法規、地方實際情況選擇評價指標;全面性,即指標體系各指標之間相互聯系、相互配合,既要兼顧全面,又要重點突出;可行性,即指標數據可以通過統計年鑒等渠道進行搜集。

(三)評價指標的理論初選

結合上述地方治理能力的相關文獻及影響因素,從經濟治理能力、政治治理能力、文化治理能力、社會治理能力、生態治理能力五個維度,初步構建起包含1項一級指標、5項二級指標、24項三級指標的地方政府治理能力初選評價指標體系(見表1)。

表1 地方政府治理能力初選評價指標體系

(四)評價指標的構建

地方政府治理是一項需要長期投入的系統性工程,在評價地方政府治理能力的過程中,可能會存在被評價對象信息被過度使用的情況,降低評價結果的科學性。因此,為了準確反映地方政府治理能力的水平,采用相關性分析和鑒別力分析對評價指標進行篩選,刪除與其他指標高度相關或者鑒別能力較低的指標,保證指標體系的科學高效,降低重復信息對評價結果的干擾[19]。

1.相關性分析

相關性分析是指對具備相關性的多個變量進行分析。相關系數的大小可以分析變量間相關性的強弱,相關系數越大,變量間的相關性越強,相關系數越小,變量間的相關性越弱。本文對24項三級指標的相關性進行分析,在保證各指標構成有機整體的同時避免各指標間的高度相關性。設定相關系數的臨界標準值α=0.7,當指標間的相關系數大于α時,則認為該組指標為高度相關指標。相關系數的計算公式如下:

(1)

對地方政府治理能力初選指標進行相關性分析,發現相關系數大于α指標共有以下幾組(見表2),結合指標的代表性和使用情況,決定將城鎮人均可支配收入x3、農村人均可支配收入x4、第三產業增加值占GDP的比重x5三個指標剔除,保留人均產出x1這個指標。

表2 地方政府治理能力部分指標相關系數

2.鑒別力分析

鑒別力是指區分各項指標衡量被評價對象特征的能力,經常應用于指標體系的編制過程中?？梢酝ㄟ^計算變異系數來反映各項指標鑒別力的強弱,當變異系數較大時,說明指標的鑒別力較強,相反,當變異系數較小時,指標的鑒別力較弱。本文對經過相關性分析篩選的21項三級指標進行鑒別力分析,保證指標體系能夠客觀地從經濟治理能力、政治治理能力、文化治理能力、社會治理能力、生態治理能力等五個維度反映地方政府治理能力,提高指標體系的科學性。變異系數的計算過程如下:

變異系數:

(2)

其中均值:

(3)

標準差:

(4)

對地方政府治理能力評價指標進行鑒別力分析(見表3),發現GDP增長指數x2、城鎮居民恩格爾系數x6、每百萬人口律師數量x8、教育支出占一般公共預算支出的比重x11、人均受教育年限x12、普通高中師生比x13、城鎮居民可支配收入之比x19、生活垃圾無害化處理率x21及人均公園綠地面積x23的變異系數分別為0.029 6、0.154 7、0.199 5、0.156 0、0.104 0、0.183 2、0.147 0、0.161 7、0.225 9,均小于0.25,變異系數較小,鑒別力較弱,將這9項評價指標刪除;其他評價指標的變異系數較大,整體鑒別力較好,對其他評價指標進行保留。

表3 地方政府治理能力鑒別力分析結果

3.評價指標的確定

從相關性和鑒別力兩個方面進行分析,最終建立起地方政府治理能力評價指標體系(見表4)。

表4 地方政府治理能力評價指標體系

指標體系由三個層次構成,共包含1項一級指標、5項二級指標、12項三級指標。第一層次為目標層,即“地方政府治理能力”,用于考察30個省(自治區、直轄市)的政府治理能力,方便對地方政府治理能力進行橫向及縱向比較;第二層次為準則層,根據“五位一體”總體戰略目標,將地方政府治理能力劃分為經濟治理能力、政治治理能力、文化治理能力、社會治理能力和生態治理能力五個部分;第三層次是指標層,對地方政府治理能力進行具體評價。

在具體指標方面,二級指標經濟治理能力包含“人均產出”和“對外開放程度”兩個指標,“人均產出”反映人口層面上的經濟增長,是衡量經濟發展程度的重要指標,“對外開放程度”由進口與國民生產總值的比率表示,用來反映經濟發展的效益;政治治理能力包含“公共安全支出占一般公共預算支出的比重”和“犯罪率”兩個指標,用來反映地方政府對公共安全的重視程度及政府的執行能力;文化治理能力包含“文化體育與傳媒支出占一般公共預算支出的比重”和“人均擁有圖書館藏量”兩個指標,前者可以從文化投入的角度反映地方政府滿足人民文化需求的能力,后者可以從文化產出的角度反映地區文化的發展情況;社會治理能力包含“社會保障和就業支出占一般公共預算支出的比重”“每萬人擁有衛生技術人員數量”及“職工基本醫療保險參保數”三個指標,從就業、醫療等方面反映政府提供公共服務、維護社會穩定發展的能力;生態治理能力包括“環保支出占一般公共預算支出的比重”“廢氣中二氧化硫排放量”及“森林覆蓋率”三個指標,分別從資金投入、污染治理和生態建設三個方面反映地方政府的生態治理的情況。

四、研究數據與方法

(一)數據來源

本文選取我國30個省(自治區、直轄市)2009—2020年的相關數據進行分析,數據主要來源于各省統計局公布的統計年鑒及社會發展公報,個別年份缺失數據采取平均值代替處理。

(二)研究方法

1.熵值法

“熵”起源于熱力學,主要用來衡量系統的有序程度。熵值法可以對評價指標進行客觀賦權,其核心思想就是計算各指標的信息熵度量指標的相對變動程度,并由此確定指標的權重系數,進而對評價對象做出評價。評價對象的指標數據差異越大,該指標的有序程度越低,熵值越小,在評價過程中獲得的權重越大,反之則獲得的權重越小。熵值法計算步驟如下:

第一,選取指標。構建原始矩陣X={xi.j}m×n,其中xi.j表示第i個地區第j個評價指標:

(5)

第二,將評價指標進行標準化處理。地方政府治理能力評價指標包括正向和負向指標,正向指標越大,地方政府的治理能力越強,負向指標越大,地方政府的治理能力越弱。對正、負向指標進行標準化處理,使指標數據具有可比性:

正向指標:

(6)

負向指標:

(7)

第三,計算各項評級指標的熵值:

(8)

(9)

第四,計算各項評價指標熵值的冗余度:

Dj=1-Ej

(10)

第五,計算各項評價指標的權重:

(11)

第六,計算各年份各地區地方政府治理能力的綜合得分:

(12)

2.聚類分析

聚類分析是在數據相似的基礎上對數據進行分類。K-means是一種常用的聚類分析方法,核心思想是在數據中隨機選取n個初始聚類中心Ci,通過計算其他數據與Ci的歐氏距離,找出與目標對象最接近的Ci,并將數據對象分配到聚類中心的簇中,計算每個簇中的數據平均值形成新的聚類中心,然后進行下一次迭代,直到達到最大的迭代次數為止,最終輸出聚類分析的結果。

五、結果分析

(一)指標權重的確定

根據本文建立的地方政府治理能力評價指標體系,利用熵值法對2009-2020年地方政府治理能力進行測算(見表5):

表5 地方政府治理能力評價體系指標權重

由表可知,在各級評價指標的權重中,經濟治理能力的權重為0.295 6,政治治理能力的權重為0.141 0,文化治理能力的權重為0.175 3,社會治理能力的權重為0.225 8,生態治理能力的權重為0.162 4,說明經濟治理能力對地方政府治理能力的影響最大。在具體指標方面,對外開放程度、職工基本醫療保險參保數、人均擁有圖書館館藏量三個指標對地方政府治理能力的影響程度最大,權重分別為0.208 1、0.134 6、0.116 2。廢氣中二氧化硫排放量這一指標的權重最小,為0.022 5。

(二)評價結果分析

2009-2020年我國30個省(自治區、直轄市)地方政府治理能力水平如表6所示:

表6 地方政府治理能力評價結果

從時間趨勢來看,我國地方政府治理能力整體呈上升趨勢,但仍存在較大的上升空間。2009-2020年30個省(自治區、直轄市)地方政府治理能力的平均值由0.264 6上升到0.317 9,增加了0.053 3,呈現出明顯的上升趨勢。結合我國近年來的實踐可以看出,我國在提升政府治理體系和治理能力現代化方面取得了顯著成效。值得關注的是,部分年份地方政府治理能力的均值較上一年出現了小幅度的下降,例如2011年、2012年、2014年和2020年,說明我國地方政府治理能力的發展趨勢呈現出一定的波動性。這主要是由于中西部部分地區的政治治理能力不穩定導致全國平均水平出現波動;另外受到新冠疫情的影響,2020年全國大部分省份地方政府治理能力出現小幅度下滑。

從地區差異來看,我國大部分省份地方政府治理能力均有所提高,但是區域不平衡的問題突出。根據各省份地方政府治理能力的排名可以發現,北京、上海、廣東、浙江這些經濟發達地區的地方政府治理能力較強,排名始終保持在全國前五的水平,而新疆、甘肅、貴州等西部欠發達地區排名相對靠后,總體上呈現出“東高西低”的特點。例如,浙江省人均產出指標由2009年的43 543元增長至100 620元,上漲了57 077元,職工基本醫療保險參保數上漲了119.78%,而甘肅省人均產出指標僅由2009年的12 802元增長至35 995元,職工基本醫療保險參保數僅上漲了32.95%,地區間差異很大。在所有省份中排名上升速度最快的是重慶市。從指標層面上看,重慶市在經濟、政治、文化、社會和生態治理能力五個方面的排名均有所上升?？梢钥闯?重慶市從黨的十八大以來,推動產業結構轉型、推動民營企業健康發展、建立“一區兩群”協調發展機制、鞏固脫貧攻堅成果等一系列措施取得了顯著成效。排名下降最多的省份是遼寧省,主要是因為遼寧省在政治、文化治理能力方面的排名有所下降,但這并不意味著遼寧省的政府治理能力出現倒退的現象,而是因為其治理能力增速較緩,導致治理能力增速較快的省份超過了遼寧省。

(三)聚類分析結果

依據30個省(自治區、直轄市)地方政府治理能力進行K-均值聚類分析,選用歐式距離作為面板數據的相似性指標,將30個省(自治區、直轄市)劃分為4類(見表7),結果發現影響不同省份地方政府治理能力的因素有所相同。

表7 地方政府治理能力聚類分析區域劃分

第一類包括北京、浙江、廣東,共3個省(直轄市)。該類的特征是地方政府治理能力的綜合得分較高,經濟、政治、文化、社會、生態治理能力的差異較小。該類主要是以經濟發達省份為主,無論是從地方政府治理能力的得分,還是從治理能力的排名來看,該類城市均處于全國領先水平。北京是國家的首都,一直是國家經濟政治發展的最前沿;浙江處于長江三角區,廣東處于珠江三角區,依托地理位置優勢,對外開放水平高,經濟發展迅速。從指標層面來看,相較于其他三類,該類省市指標間的差異較小,治理能力得到了全面提升。

第二類僅包括上海一個城市。上海地方政府治理能力的綜合得分較高,但是生態治理能力與經濟、政治、文化、社會治理能力的差異較大。上海作為我國經濟、金融、貿易、教育、科技等多個領域的中心城市,經濟治理能力及文化治理能力優勢明顯,這是上海治理能力始終位于全國前列的重要原因。生態治理能力得分較低,盡管近年來上海生態治理能力有一定程度的提升,但是受限于自身的地理位置、人口以及經濟發展格局等因素,其生態治理能力仍處于落后的位置。

第三類包括天津、山西、內蒙古、遼寧、江蘇、安徽、山東、河南、四川、甘肅、青海、寧夏、新疆,共13個省(直轄市)。該類的特征是地方政府治理能力的綜合得分具有波動性,生態治理能力有待提升。部分省份在生態治理能力方面受到了較大阻礙,例如甘肅、青海、新疆地區森林資源匱乏,受到自然環境的制約,而山西、河南、山東地區由于自然資源和區域發展定位的原因,其生態治理能力和其他類別的城市相比也有較大差距。

第四類包括河北、吉林、黑龍江、福建、江西、湖北、湖南、廣西、海南、重慶、貴州、云南、陜西,共13個省份。該類省份地方政府治理能力的綜合得分具有波動性,治理能力存在明顯短板。例如,貴州、云南的經濟治理能力偏低,河北、黑龍江的文化治理能力偏低,廣西、福建的社會治理能力偏低,但是該類省份的生態治理能力表現較好。海南、貴州等省份由于工業基礎薄弱,資源消耗和環境污染較少,生態治理能力相對較好。另外一些工業基礎較好的省份則針對生態問題推出了一系列治理措施,湖北省以提高資源利用效率和改善生態環境為目標,協同推進降碳、減污、擴綠、增長,生態治理取得了顯著成效;河北省在全國率先出臺了《關于加強全省鄉(鎮、街道)環保機構和隊伍建設的通知》,實現環保機構全覆蓋,另外還建成了覆蓋省市縣鄉和企業的五級監測網絡,對重點工業污染源進行全流程的監管,生態治理能力顯著增強。

六、結論及政策建議

本文以推進國家治理體系和治理能力現代化為出發點,通過相關性、鑒別力分析對評價指標進行篩選,構建起由經濟治理能力、政治治理能力、文化治理能力、社會治理能力和生態治理能力五個維度構成的地方政府治理能力評價指標體系,依托熵值法和聚類分析法,對我國2009-2020年30個省(自治區、直轄市)地方政府治理能力進行分析,結果發現:第一,從時間趨勢來看,我國地方政府治理能力平均值由0.264 6上升到0.317 9,整體上呈現出上升趨勢,但是仍存在較大的上升空間;第二,從地區差異來看,我國地方政府治理能力區域不平衡的問題突出,東部經濟發達地區的政府治理能力較強,中西部欠發達地區政府的治理能力較弱,總體上呈現出“東高西低”的特點;第三,利用聚類分析將30個省份地方政府治理能力分為4類,影響4類省份地方政府治理能力的因素有所不同。

為提高地方政府治理能力,根據評價指標體系及研究結論提出以下建議:

第一,優化地方政府治理體系結構,提高政府治理質量。雖然目前我國地方政府治理能力整體呈現出上升趨勢,但是仍然存在很大的上升空間。因此,地方政府治理能力必須適應高質量發展的要求,完整、準確、全面貫徹新發展理念,在經濟、政治、文化、社會和生態五個方面構建起相互促進、相互協調的治理機制,強化不同方面的資源配置,注重不同方面的有效開發,繼續推動產業結構優化、加強地方執法能力建設、完善公共文化服務體系、發揮社會保障功能、加強生態環境監控,切實提高地方政府治理能力的質量。

第二,促進地區間地方政府治理能力協調發展,縮小治理能力區域差距。我國地方政府治理能力的突出問題是區域發展不平衡,這將直接影響國家治理能力的提升。因此,必須進一步完善地區間協調發展的機制,縮小區域發展鴻溝。例如,對中西部欠發達地區提供一定的政策幫扶和財政支持,完善中央政府與地方政府間的轉移支付體系,建立發達與欠發達地區的區域聯動機制,鼓勵科技教育人才向邊遠地區和基層一線流動,轉變中西部欠發達地區經濟發展方式,克服地理區位、資源稟賦等因素的制約,縮小地方政府治理能力的區域差距。

第三,發揮地方政府治理能力優勢,補齊地方政府治理能力短板。由于各省地理區位、發展基礎等條件的不同,影響我國各省地方政府治理能力的因素也有所不同,地方政府必須結合當地的實際情況,因地制宜采取差異化的發展戰略。第一類省份應發揮自身優勢,輻射帶動周邊省份共同發展,提高我國整體治理能力的同時為自身發展尋求新的突破點。第二類省份應繼續保持經濟治理和文化治理方面的優勢,補齊生態治理方面的短板,強化生態治理的科技支撐,運用信息技術提高生態監測能力。第三類省份應協同推進經濟、政治、文化和社會治理能力,推動產業結構升級,完善法律法規,提高對違法犯罪行為的處罰力度,大力扶持文化產業創新,完善社會保障制度,減少政府治理的不穩定性;同時重點提升生態治理能力,加大生態保護方面的財政投入,處理好政府與企業的關系,政府鼓勵企業注重生態保護并給予一定的財政補貼或稅收優惠,企業減少因追求經濟利潤對生態環境造成的破壞,以此減輕生態環境壓力。第四類省份應發揮生態治理方面的優勢,大力發展綠色循環經濟,節約能源,提升綠色發展的總體水平,并以此帶動經濟、政治、文化和社會治理能力提升,補齊治理能力短板。