從重點布局到適度均衡:我國城市群高等教育布局重構的目標與策略研究

高書國,石 特

(1. 首都師范大學 教育學院,北京 100048;2. 中國教育學會,北京 100088;3. 魯東大學 初等教育學院,山東 煙臺 264025)

許慎在《說文解字》中提到:“城,所以盛民也?！背?從土,從成,本義為城墻之意。城市是人類最為重要的居住地,大城市則是一個大型的人類聚居地,其主要功能是為人類提供安全、穩定、宜居的生存發展環境。城市群(Urban Agglo-merations)是一個區域空間、自然和社會等要素組成的有機體,是社會大系統中具有較強活力的子系統,是一個具有相當數量、不同性質、類型與規模的城市組合體[1]。城市群空間是指不同的社會經濟活動占據城市內不同的地域空間、經濟空間、文化空間和網絡空間?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出:“優化提升京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游等城市群,發展壯大山東半島、粵閩浙沿海、中原、關中平原、北部灣等城市群,培育發展哈長、遼中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、蘭州-西寧、寧夏沿黃、天山北坡等城市群”“優化城市群內部空間結構,構筑生態和安全屏障,形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市群”。

城市孕育大學,大學塑造城市。大學因城市而發展,城市因大學而榮耀,大學與城市相互依存、協同合作、共同成長。高等教育是城市體系的重要支撐和保障,在城市群演進發展過程中發揮著不可替代的重要作用。教育結構是由布局結構、類型結構、層次結構和科類結構組合而成的教育框架體系,是一個不斷演變、持續成長的組織系統。教育結構調整是教育發展改革的永恒主題。進入新時代,國家層面高等教育結構體系進入成熟期和穩定期,而區域高等教育結構正進入新舊板塊交叉、交集、交融的持續調整和重構的新階段。由于人口結構、城市結構、產業結構和網絡時代帶來的挑戰,我國區域高等教育結構正在發生革命性變化。黨的二十大報告提出:“推進京津冀協同發展、長江經濟帶發展、長三角一體化發展,推動黃河流域生態保護和高質量發展。高標準、高質量建設雄安新區,推動成渝地區雙城經濟圈建設”“推進以人為核心的新型城鎮化,加快農業轉移人口市民化。以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局,推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”。黨的二十大報告明確指出了未來一個時期我國城鎮化特別是城市群發展的總體格局、戰略重點和主要策略,為區域高等教育布局重構和戰略提升指明了方向,提供了重要的戰略依據和理論支撐。19個城市群是我國區域發展的典型代表,由于經濟、歷史、文化等原因,當前東中西部地區高等教育布局結構與區域人口結構、產業結構和社會需求之間存在不均衡、不充分的矛盾,總體呈現東強西弱和南升北降的特點。

20世紀50年代以來,由于高等教育資源短缺,以重點項目為牽引,我國在東北地區、華北地區、華東地區、華南地區和西北地區的主要城市采取了重點布局的策略,形成了高等教育與重點城市結合的布局體系。然而,當前我國高等教育毛入學率已經接近60%,進入后普及教育階段,為了更好地解決高等教育結構與社會經濟發展之間的矛盾、實現高等教育高質量發展,我國高等教育結構亟須重新布局,從重點布局走向適度均衡發展。聚焦城市群高等教育布局目前存在的問題,面對高度城鎮化和高等教育普及化趨勢,本研究將從城市群高等教育布局重構的現實基礎與理論依據、機遇與挑戰、總體目標和實施策略等方面進行深入分析和討論。

一、 我國城市群高等教育布局重構的現實基礎與理論依據

(一) 城市群的理論演進有力地推動了城市群建設

美國城市史專家喬爾·科特金(Joel Kotkin)在《全球城市史》一書中提出:“城市的演進展現了人類從草莽未辟的蒙昧狀態到繁衍擴展到全世界的歷程?！盵2]考古資料證明,世界上最早的城市雛形——耶利哥城出現在公元前9 000年至公元前6 000年[3]。城市空間演進是城市發展的自然產物和必然要求。20世紀40年代末,英國地理學家迪肯森(R. E. Dikinson)發現城市地域結構從市中心向外發展,其通過對歐洲諸城市發展形態的考察提出了以中央地帶、中間地帶和外緣地帶為核心“三地帶理論”[4]15,進一步完善了城市空間概念。伴隨著發達國家城市規模的持續擴張,連片城市不斷出現,1957年法國學者戈特曼(Jean Gottmann)首次提出了城市群的概念[4]12。1966年,約翰·弗里德曼(John Friedmann)提出了著名的“核心-邊緣”模型,揭示了區域內部城市的發展過程與關系特征[5]。對于城市群概念、定位和功能的研究成為城市群理論的新熱點。進入20世紀80年代,城市及城市群理論進一步發展完善。美國有學者通過對產業活動向外擴散情況的考察,提出了城市邊緣帶空間演變的三個階段:外溢-專業化階段、分散-多樣化階段和填充-多核化階段[6],從理論上闡釋了城市演進的基本過程。1998年,德國經濟地理學家瓦爾特·克里斯塔勒(Walter Christaller)的“中心城市理論”強調城市地位因功能不同而不同,有邊緣也有中心,城市群各中心等級不同(1)https://upimg.baike.so.com/doc/5709490-25505696.html.。以城市體系理論、中心城市理論為標志,城市群理論走向成熟。2004年,美國區域規劃學會主席羅伯特·亞羅(Robert D. Yaro)團隊發表《美國空間發展展望》,研究了美國城市群網絡和超級城市,對于網絡時代背景下未來空間發展戰略進行了探索。

我國學者高汝熹和羅明義提出“區域理論、城市體系理論和空間相互作用理論是構成城市圈發展的三大基石”[7],較早地開辟了中國城市圈研究的先河。美國學者施堅雅(George William Skinner)將“中心地理論”應用到中國城市研究中,并提出“中國歷史上,在每一個地區都發展了相對獨立的城市體系——城市群”[8]。城市群是人口、產業、資源等要素高度集聚的功能地域,是縣域、都市區、都市圈、城市區域等的空間集聚。方創琳提出,城市群演進發展可以分為協助階段、協作階段、協調階段、協合階段、協同階段、協振階段、一體化階段和同城化等八大階段[9]。推動我國城鎮化進程,推動城市群從小到大、從弱到強,亟須城市群建設和發展探索新實踐、新經驗和新模式。

(二) 后普及教育時代的到來為豐富高等教育形態提供了可能

高等教育又稱“中學后教育”和“第三級教育”,指中等教育以上程度的各種高層次專業教育。美國著名教育社會學家馬丁·特羅(Martin Trow)對高等教育理論發展作出突出貢獻,他在20世紀70年代初提出的“高等教育發展階段理論”將高等教育劃分為“英才”(Elite)、“大眾”(Mass)和“普及”(Universal)三個發展階段,也被稱為高等教育發展階段理論[10]。這一理論對國際高等教育產生了重要影響,并成為分析研究國際高等教育發展的經典理論。

美國是世界上第一個從高等教育精英階段過渡到大眾化階段,并進入普及化階段的國家。高等教育大眾化是第二次世界大戰結束后西方發達國家高等教育改革的重要內容。在美國高等教育率先實現普及化(1971年)后,馬丁·特羅明確指出:“高等教育中有望繼續發展的另一趨勢是高等教育形式和功能的多樣化”“普及型高等教育機構的特點更加多樣化”[10],其中包括高等教育形式多元化,階層、年齡及種族多樣化,經費來源多樣化等方面。

聯合國教科文組織2022年召開世界高等教育大會,并發布《超越極限:重塑高等教育的新路徑》,明確提出未來的高等教育將看到更多的體系從精英走向大眾化,甚至走向普及化階段,并得到包容、可持續、公平、資金充足的政策和實踐支持(2)https://www.unesco.org/en/search?category=United+Nations+Educational%2C+Scientific+and+Cultural+Organization+&text=BEYOND+LIMITS%3A+New+Ways+to+Reinvent+Higher+Education&sort_by=search_api_relevance.。其特別強調,打造一個整合的系統,從而融合多種類型的項目和學習渠道,并從傳統的教學模式轉向教學方法合理并獲得技術加持的高等教育體驗。發達國家高等教育發展的經驗證明,構建以人口布局為基礎、產業布局為依托的教育體系是實現教育均衡發展、優質發展的戰略選擇和重要策略。

伴隨知識經濟社會的到來,人類迎來了一個教育的新時代——后普及教育時代。后普及教育時代是一個全面普及小學教育、中學教育、高中教育、大學教育的時代,是一種處于普及教育和終身教育之間的教育形態,具有以平等參與為核心內容的普及教育和以人的可持續發展為核心的終身教育雙重特點。后普及教育是對普及教育的一種繼承、發展和超越。21世紀的教育已經從社會的邊緣回到社會的中心。后普及教育將超越工業時代普及教育工廠式的大批量、集中式、標準化的培養方式;超越自我封閉的教育體系,建設教育與社會雙向開放的新體系;超越一次性正規學校學習的方式,構建全民學習、終身學習的學習型社會。后普及教育具有普及性、多樣性、地方化、全球性和終身性等特點。我國人口眾多、地域廣闊、文化形態多樣、產業樣態豐富,因而更加需要發展多種形態的高等教育。

(三) 協同理論為我國城市群高等教育布局重構提供了方向

協同理論最早由德國聯邦物理學家赫爾曼·哈肯(Hermann Haken)于1971年提出。這是一門由物理學科衍生而來、由系統理論與實證研究共同構成、通過眾多學科內容匯總而成的理論,其歸屬于系統科學領域。該理論以現代科學的最新成果——系統論、信息論、控制論、突變論為基礎,重點研究各個系統之間存在的相互影響、相互制約、相互合作的關系與機制,旨在解釋各子系統從無序到有序的演變規律,體現出正反相對的五種辯證關系[11]。協同理論主要包括兩個內涵:首先是各要素或子系統間相互影響;其次是雜亂無章的個體在變為有序共同體的過程中產生新個體[12]。協同理論是繼耗散結構理論之后出現的研究自組織現象的重要理論,成為軟科學研究的重要工具和方法,并迅速成為一門以研究和比較不同領域中多元素之間合作效應的學科。在協同學中,其基本原理主要包含協同效應原理、伺服原理以及自組織原理[13]10。

一是協同效應原理。協同作用是指系統內部各組成部分在一定環境或條件下,存在相互聯系和相互影響的關系,也就是說系統內部發生了某種形式的耦合或分離。協同效應原理是指構成一個系統的若干個子系統間通過作用關系形成一種功能,從而改變系統發展狀態,增強系統內部有序性,此現象可以看作是一種整體效應[13]11。也就是說,整體效應的產生以系統結構發生改變為前提條件。我國城市群高等教育布局重構的過程亦是協同效應產生的過程,需要區域人口結構、經濟發展、產業結構與高等教育之間各子系統相互協同配合,形成區域整體良性發展生態和發展機制。

二是伺服原理。所謂伺服原理,即系統在發展過程中,從無序狀態過渡到有序狀態時,臨界點附近會存在許多變量,依據它們的變化速度,可將其分為快變量和慢變量兩類[14]?？熳兞看嬖跁r間較短,在對系統產生較大影響前就會消失,對系統沒有重大影響;慢變量則相反,其存在時間較長,對系統的運行有較大影響。對于任意系統,其演變發展過程中均存在快變量從屬于慢變量的規律,因此在研究時可以忽略快變量的影響[15]。需要注意的是,慢變量間也存在差異,不同慢變量對系統的影響程度不同,且會依據系統相關變化產生調整。綜合來看,慢變量間的協同關系對系統有序狀態的維持起主要作用。我國城市群高等教育布局重構的過程中分別存在著快變量城市群和慢變量城市群,要充分發揮各自的作用。

三是自組織原理。自組織原理一般以系統科學為理論背景,它強調系統本身自發產生的自然結構在產生變化時受其穩定性保護,這些結構并不會受到影響;但是如若外部環境或有關條件發生改變時,系統也具有依據外部規則變化自發做出改變的特性,在此功能下可形成一種高適應性的新結構。城市和城市群是一個龐大的開放性自組織系統,各子系統相互依托又自我存在[16]。

協同理論為研究自組織系統,尤其是區域城市協同發展提供了新理論、新方法和新手段。研究我國城市群高等教育布局重構可以借助協同理論分析城市功能結構變化及高等教育布局結構變化,并對二者進行動力系統分析,形成協同效應,促進城市群與高等教育布局結構協調演進和協同發展。城市發展各要素之間的能量交換、結構轉換以及相互配合、協調與協同,是推動城市發展的動力所在。

二、 我國城市群高等教育布局重構面臨的機遇與挑戰

當前,我國教育進入高質量發展階段,高等教育的發展任務、發展重點正在發生深刻的變革。我國人口結構、產業結構發生巨變,再疊加城市結構的巨大變化,給高等教育布局重構創造新機遇的同時也帶來了前所未有的挑戰。

(一) 城市群高等教育布局重構面臨的機遇

中國古代著名戰略家鬼谷子曰:“天不可違,時不可失,勢不可逆,善用勢者贏天下?！盵17]善于附勢、度勢、借勢、馭勢、造勢是大智慧。與以往不同,新時代我國城市群高等教育布局調整面臨新趨勢和新機遇,必須度勢而動、蓄勢待發、借勢而為。

1. 相關政策更加明確,為城市群高等教育布局重構指明了方向。一是黨的二十大報告進一步確定了城市群發展戰略。習近平總書記在黨的二十大報告中強調要“優化區域教育資源配置”“促進人才區域合理布局和協調發展”“深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略,優化重大生產力布局,構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系”。未來一個時期,我國關于城鎮化特別是城市群發展的戰略重點和主要策略為城市群發展提供了重要的戰略依據和政策支持,基礎建設升級、區域經濟一體化、產業鏈與人才鏈融合更加需要從整體謀劃區域高等教育布局,為城市群經濟社會發展提供新動能。

二是國家對城市群的發展進行了具體部署。2021年,《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出要推進以人為核心的新型城鎮化建設,并進一步強調要“建設現代化都市圈”。中心城市和城市群的發展帶動了我國城市群空間規劃與治理水平持續提升。目前,城市人口的聚集效應愈發明顯。為此,國家進行了具體部署:北京、上海、廣州、重慶要在國家級城市群產業結構調整與高等教育布局重構中發揮引領作用;武漢、西安、鄭州、沈陽要在新興城市群崛超進程中發揮支撐作用;在國家統一規劃下,支持西部地區城市群建設和發展,努力實現經濟社會協調發展和高等教育均衡發展。

三是國家主導的城市群教育結構調整持續推進。城市群演進過程中的區域高等教育布局重構已經成為高等教育高質量發展的新課題。按照《中國教育現代化2035》的要求,我國要面向產業布局和區域發展的戰略需要,主動優化教育體系結構和學校布局結構。高等教育發展要主動服務國家區域協調發展戰略,“一帶一路”倡議、京津冀協同發展、長江經濟帶發展和粵港澳大灣區建設等國家重大戰略,加快區域教育結構調整和院校集群建設,提高教育對區域發展的支撐能力和服務能力。

2. 國家綜合實力、競爭力和影響力明顯增強,成為城市群高等教育布局重構的助推器。一是我國經濟實力持續增強。2012年以來,我國已經連續11年居于世界第二大經濟體地位,國家政治、經濟、科技、軍事、外交、教育綜合實力全面提升。2020年,我國GDP首次突破100萬億元大關(3)https://m.gmw.cn/baijia/2021-01/18/1302048017.html.,成為新冠病毒影響下全球唯一實現經濟正增長的國家。英國智庫《中心政策研究》預測,我國大體將在2028年實現對第一經濟大國美國的超越(4)https://www.zhihu.com/topic/19550228/top-answers.。近30年的“造城運動”使得我國城市包括城市群迅速發展,城市競爭力和影響力持續提升。牛津經濟學公司在最新發布的《世界750座大城市未來的機遇與市場》中指出,到了2030年,世界50個最大城市經濟體將新增9座中國城市。高等教育現代化是一個系統工程,以高等教育高質量發展推進中國式現代化是新時代我國高等教育的新使命。一流的高等教育支撐一流國家建設,我國需要從國家層面和地方層面雙重發力,形成與國家戰略和城市定位相匹配的高等教育布局網絡體系。

二是我國城市發展全球競爭力顯著提升。目前,我國城市發展已經進入高質量發展新階段,我國城市在世界城市發展中的地位與格局正在發生深刻變化。我國城市工業化、信息化、網絡化、智能化趨勢更加突出,持續引領經濟、產業、教育、文化發展。2016年發布的《全國城鎮體系規劃(2016—2030)》確定了4個全球城市(北京、廣州、上海、深圳)和11個國家中心城市(天津、重慶、沈陽、南京、武漢、成都、西安、杭州、青島、鄭州、廈門),城市發展重點更加突出。2021年,在全球二十大城市中,我國共有6座城市進入前20名,具體包括上海(第4位)、北京(第7位)、深圳(第10位)、廣州(第15位)、重慶(第17位)、香港(第19位)(5)https://www.163.com/dy/article/IASGEDC60553P06W.html.。這些城市分別在京津冀城市群、大灣區城市群、成渝雙城城市群中居于核心地位。2022年,英國《自然》增刊《2023自然指數——科研城市》指出,中國科研城市在全球排名快速上升,北京在世界領先的科研城市中繼續保持首位,紐約都市圈保持第二位,上海超過波士頓都市圈和舊金山灣區成為第三位,南京、武漢、廣州均名列前茅,它們都是城市群的龍頭城市。城市群中心城市的發展可以從多個維度帶動區域競爭力和國家競爭力的全面提升,對實現高校布局重構和集群發展具有積極作用和重要影響。

三是城市群建設全面加快?！笆濉逼陂g,我國城鎮化進入到2.0時代。國家“十三五”規劃明確規定全國重點發展19個城市群。這19個城市群占全國25%左右的面積,聚集了全國70%的人口,擁有65%以上的大學;匯集了較多科研院所,提供的GDP約占全國總GDP的85%(6)相關數據依據國家統計局公布數據測算而得。。同時,截至2022年,全國有16個千萬人口的特大城市,66個城市人口超過500萬(7)相關數據來自2022年《中國城市統計年鑒》。,城市人口的聚集效應更加明顯。產業結構調整地方化和高等教育地方化,突顯了當前我國經濟社會發展、產業發展和教育發展的新特點和新趨勢,有利于實現多中心、組團式發展。伴隨著城市規模的擴大特別是城市群的快速發展,區域經濟發展、產業結構提升越來越需要高層次、高水平人才的支撐,城市群自主辦學、自我發展和自主管理的需求日益強烈,需要高等教育管理體制機制發生深刻的變化。

(二) 城市群高等教育布局重構面臨的挑戰

1. 區域高等教育布局矛盾凸顯。40多年來,我國高等教育綜合實力、培養能力和國際影響力大幅提升,高等教育進入高質量發展的新階段。面對經濟社會高質量發展的要求和城市群的快速發展,我國高等教育區域布局矛盾依然比較突出,具體表現為高等教育地方化趨勢與普及化趨勢不相適應,區域之間高等教育布局不均衡現象突出。據《全國教育事業發展統計公報》,2022年全國31個省份平均51.1萬人才有1所高等學校,其中廣東(78.8萬人)、山東(66.5萬人)、河南(63.4萬人)、四川(62.5萬人)、河北(60.1萬人)的高等教育特別是一流大學資源高度緊張。經濟大省、人口大省的高等教育布局狀況改觀滯后,經濟發達的深圳市寶安區甚至500萬人口沒有1所本科院校。由于區域、歷史和經濟發展水平的影響,高等教育布局不適應人口結構、產業結構和高等教育自身高質量發展需要;城市群內部高校學科結構與專業結構同質化現象明顯,難以發揮互補作用;不同城市之間優質生源大戰、跨省域提前“移居”現象普遍。教育生態環境被嚴重破壞,高等教育非均衡發展已經成為影響和制約教育高質量教育體系構建的關鍵問題。

2. 教育數字化轉型下區域高等教育結構改革任務艱巨。變革的過程是一個從穩定狀態到非穩定狀態,再進入新的穩定狀態的過程。我國正在步入第四次工業革命和第四次科技革命雙重疊加的時代,新科學、新技術和新工藝快速發展,形成了科技革命和產業革命對高等教育發展的新需要和新挑戰?？萍几锩?、產業革命和技術革命加速了經濟和社會發展模式轉型,人類的生存方式、生活方式和生產方式發生重大變革,以數字化、網絡化、智能化為代表的創新技術日益成為影響人類教育與學習方式轉型的革命性力量。經濟社會數字化、網絡化、智能化的發展形成來自“外部”的改革動力,迫使區域高等教育結構重組、資源優化和系統變革,給高等教育布局帶來一定的挑戰。同時,區域高等教育在城市演進過程中也不是完全被動的,無論是山東青島,還是四川宜賓的案例都再一次證明高等教育結構變化對于城市競爭力提升具有重要作用。我們必須清醒地認識到,教育數字化戰略轉型趨勢明顯,區域高等教育改革任務艱巨且迫切。

3. 人才自主培養層次亟待提升。我國高等教育規模連續十幾年保持世界第一。2022年,全國高等教育在校生規模達到4 655萬(8)http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2023/55167/mtbd/202303/t20230323_1052382.html.。與此相對照,我國高等教育整體層次不高,碩士研究生和博士研究生規模比例較小;而一些世界發達國家研究生培養尤其是碩士生培養已經達到了較高比例。如2016年美國博士、碩士和學士學位授予的比例為6.3∶26.76∶66.91,英國為3.9∶28.55∶67.51,德國為6.86∶31.98∶61.16,法國為4.40∶39.79∶55.82;而2022年我國博士、碩士和學士學位授予比例僅為1.2∶13.18∶85.6,博士和碩士學位授予比例之和為14.38%,大大低于美、英、德、法等發達國家(9)相關數據來源于教育部學位與研究生教育發展中心官網。。高等教育的專業結構、學科結構和人才培養結構不適應新知識、新技術、新產業和新業態發展趨勢。高層次人才自主培養能力不強,頂尖科學家、工程師數量不足,質量亟待提升。進一步分析可以看出,我國高等教育層次不高的矛盾主要表現在缺乏高水平教師隊伍導致人才培養能力不強。碩士、博士學科授予點過度集中在名牌高校,具有地方產業特點和文化特色的專業缺少碩博布點授權機會,優秀人才難以成長,二者之間在體制機制上形成惡性循環,最終使得區域高等教育難以實現高層次、高水平和高質量發展。

4. 高等教育體制機制性障礙制約地方化發展。2019年,我國高等教育毛入學率首次突破50%,達到國際通行的普及化標準,正式進入普及化時代。高等教育結構調整顯現新特點和新趨勢。一是我國教育進入高質量發展新階段。構建高質量教育發展體系成為新趨勢、新任務和新特點,全面提升人才自主培養質量成為我國高等教育的新使命和新擔當。二是優化高等教育類型結構任務迫切,城市和城市群成為新一輪教育結構調整的主要戰略空間。然而,高等教育管理體制機制相對滯后,無法適應高等教育結構調整的新需求。地方政府包括省級政府成為新一輪高等教育結構調整的主力軍,地方高等教育發展的體制機制性障礙依然存在,許多城市經濟規模和人口規模持續增加,特別是深圳、蘇州、青島等一批地級市已經高度發達,與之相適應的辦學自主權卻還不夠[18],限制了高等教育地方化發展,在一定程度上影響和制約了城市經濟社會高質量發展。

三、 我國城市群高等教育布局重構的特點

高等教育進入普及化階段以來,隨著城鎮化、地方化發展的逐步推進,我國人口結構、城市結構、產業結構均發生了重大變化,現有高等教育布局不均衡問題逐漸凸顯,已不能滿足高等教育高質量發展和高等教育強國建設的要求,這就要求對我國城市群高等教育進行重新布局。為了更好地解決高等教育結構和社會經濟發展之間的矛盾,我們需要理性分析高等教育布局重構的特點,如此才能有效促進城市發展子系統和高等教育發展子系統間的協同推進和健康發展。

(一) 城鎮化與普及化雙向驅動

作為一個龐大體系的城市群,改革和發展的兩個重要引擎,即城鎮化與普及化發揮著不可替代的重要作用。我國已經進入城鎮化中高發展階段。據1990—2022年我國城鎮化率和高等教育毛入學率(見表1)可知,1990年我國城鎮化率(26.41%)明顯高于高等教育毛入學率(3.4%),相差23個百分點。這種狀況一直保持到2011年(城鎮化率為51.27%,高等教育入學率為26.9%),二者之間的差距為24.37個百分點。2012年,中國高等教育毛入學率首次突破30%,并迎來高等教育新的快速發展時期,城鎮化率與高等教育毛入學率之間的差距迅速縮小。2022年,城鎮化率為65.22%,高等教育毛入學率為59.6%,二者之間僅相差5.62個百分點。我國城鎮化率與高等教育毛入學率差距縮小的同時,二者均獲得了較大增長。30年間,我國城鎮化率由26.41%提升為65.22%,高等教育毛入學率由3.4%上升到59.6%。與發達國家傳統城市空間布局“自然演進”模式和拉丁美洲國家高度城鎮化-低高等教育入學率模式截然不同,我國的城鎮化與高等教育普及化相伴而行、同步提升,形成了城市群快速城市化與高等教育普及化“雙化并進”的新模式。這是我國城市群空間演進與發達國家不同的社會現象,也是未來我國區域高等教育布局重構的時空獨特性和使命獨特性。需要強調的是,我國在對區域高等教育布局重構時不僅要做到城鎮化與高等教育普及化共同提升,而且要通過高等教育布局的優化和重構實現二者的互相促進、雙向驅動。

表1 1990—2020年我國城鎮化率與高等教育毛入學率

高等教育適度均衡發展是城市群建設過程中的必然要求。提升城市和城市群高校布局的合理性、均衡度是實現高等教育高質量發展的未來趨勢和現實選擇。我國高等教育進入普及化階段之后,教育布局結構調整的總體方向如下:一是地方化,即以區域為中心向下延伸,滿足高等教育服務于地方經濟和社會發展的需要;二是都市化,即以城市群為中心向上集中,滿足特大城市群人口、產業、社會服務高度聚集的要求。高質量發展是新時代我國教育特別是高等教育的重要發展趨勢,在此基礎上,普及性、全民性、多樣性、終身性和卓越性是后普及教育的鮮明特征。

(二) “人口聚集-產業發展”雙重要素互動

構建適應區域建設與產業發展需要的高等教育布局是新時代高等教育發展的重要任務。人口因產業而聚集,產業因高校而興旺,素質因高校而提升。形成“人口聚集-產業發展”兩大動力機制相互促進、相互協調的發展體系和發展模式是未來我國高等教育布局的方向。具體而言,我國應堅持面向區域、服務發展、促進就業的辦學目標,分層次、分學科、分類型建設服務于區域經濟社會發展和人的全面發展的現代化高等教育體系:一是協同區域教育資源,加強區域一流大學建設和高層次人才培養;二是推動職業院校與行業企業建立命運共同體,支持行業企業參與地方人才培養全過程,推進現代學徒制和企業新型學徒制,培養大批產業發展需要的高技術、高技能人才;三是形成區域產業與高校在科學研究、學科建設和人才培養過程中的互動機制,匯聚區域經濟社會發展新動能。

(三) 以地方化為主要趨勢和以地方政府為主體

地方化是高等教育普及化階段的重要特征和發展趨勢。國家發展和改革委員會在印發的《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》中提出:“高質量高標準推進國家級新區建設,完善郊區新城功能,推動組團式發展?！背鞘薪M團是城市群形成的重要載體和模式,需要形成經濟結構、產業結構、資源結構和教育結構之間相互依存、取長補短、集成發展的新優勢。與以往政府主導不同,新一輪布局結構調整進程中地方政府成為主角。特別是近10年來,省級人民政府主導的高校增設、合并、擴容改變了整個高等教育空間結構、專業結構、學科結構和體制結構。19個城市群演進過程中,新城建設和高新區發展加快了從高等教育、職業教育、高中階段教育、義務教育到學前教育完整現代化教育體系的建設。發展區域高等教育要以高等教育地方化提高高等教育普及化水平,以高等教育普及化提升區域高等教育質量。

除此之外,伴隨著高等教育的普及化,終身性的高等教育成為可能、可行、可及的區域教育發展目標,這也是區域高等教育布局重構的新特點和新趨勢。為此,高校要在構建學習型社會進程中發揮越來越重要的作用,以高等教育普及化帶動我國學習型社會建設進入快車道,形成服務于區域終身學習的普通高等教育、終身化技能教育和終身化社區教育。

四、 我國城市群高等教育布局重構的目標設計

高等教育適度均衡發展是一種新理念,更是一種新模式,是轉變教育發展方式、建設教育強國的重要路徑。我國城市群高等教育布局重構是一個系統工程,需要頂層設計、整體規劃和有效實施,必須堅持系統論、整體論和協同論。我國城市群高等教育布局重構是一個內部要素與外部要素重組的過程,更是一個以結構重組為手段、以功能重構為重點、以服務質量為目標的系統性變革過程。若要有效推進我國城市群高等教育布局重構,我們首先要明確城市群高等教育布局重構的整體目標,在此基礎上對現有高等教育布局進行科學規劃和有效調整。

一方面,城市群高等教育布局重構要立足戰略視角,具體做到以下兩點。一是堅持以加快建設教育強國為目標,從國家城市群及高等教育發展整體戰略出發,以問題為導向,批判性地學習借鑒西方城市群理論與高等教育布局理論,對現有19個城市群發展水平及其高等教育布局進行全覆蓋的系統研究。二是立足于我國城市群高等教育布局發展的未來需求,努力將國家與區域教育發展目標相統一,通過理論研究、實證研究、對策研究等服務于城市群高等教育布局與發展,實現城市與教育協調發展。

另一方面,城市群高等教育布局重構要立足中國視角,具體做到以下兩方面。一是以中國本土的城市群空間演進與高等教育布局重構為核心,從我國城市群高等教育布局實踐和未來發展需要出發,通過系統分析城市群空間演進與高等教育布局發展的中國實踐把握中國特色、時代特征和特有價值,實現中國特色城市群高等教育布局理論與模式創新。二是以中國實踐、中國經驗、中國模式和中國話語體系的探索創新世界城市群高等教育發展理論與實踐模式。

綜上,我國城市群高等教育布局重構的總體思路設計是以中國式現代化為引領,以建設高等教育強國為目標,以提升高等教育高質量發展水平為核心,適應我國高等教育普及化和地方化趨勢,統籌構建高質量教育體系,通過體制機制創新和數字化轉型發展,加快城市群高等教育布局重構,增強地方高等教育綜合實力,堅持“做大基部,做優主體,做強頂部”,形成與國家體系相配套的區域高等教育現代化體系,加快建設高等教育強國、實現高等教育現代化。

為了更好地實現高等教育均衡發展,未來我國高等教育結構要實現三個層面的重構。首先是布局重構,即站在國家發展和區域發展層面,從中心城市、次中心城市和邊緣城市三個層級整體構建我國城市群未來高等教育發展布局。其次是體制重構。城市群快速發展與成長打破了原有的行政區劃、空間布局、產業格局和人口分布,對教育結構調整、體制機制創新提出了新要求和新挑戰,未來要探索高等教育“兩級管理、三級辦學”的體制。最后是機制重構。高等教育是城市發展的稀缺資源,要努力避免城市之間的惡性競爭,以協同發展為指向,構建“目標同向、資源合力、共建共享、協同發展”的中國特色城市高等教育發展新體制、新機制和新格局。具體而言,我國在對城市群高等教育進行重新布局時要做到以下三點。

一是以提升人口文化素質為核心任務,做大基部。新一輪區域高校布局重構的基本思路是面向區域、補齊短板、增加設置,打牢高等教育基礎。我國城市群高等教育布局重構要適應高等教育普及化與地方化趨勢,建立以人口規模和產業發展為基礎的高等教育布局體系,重新布局區域高等教育,2030年努力實現讓每個地市都有普通本科高校的目標;消減高校辦學規模,降低辦學壓力和教育風險,保障區域高校穩定健康和可持續發展。

二是以保障高質量發展為戰略重點,做優主體。高等教育地方化的直接戰略指向是高質量發展區域高等教育,提升區域人才培養水平和質量。我國城市群高等教育布局重構要以省會和重點地市作為區域高等教育發展的戰略支撐,支持各省份舉辦重點高校,在人口大省、產業大省和西部省份增設國家重點高校,構建面向未來、具有國際競爭力的中國特色現代化高等教育體系。

三是以創新人才自主培養模式為關鍵突破,做強頂部?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出:“以中心城市和城市群等經濟發展優勢區域為重點,增強經濟和人口承載能力,帶動全國經濟效率整體提升。以京津冀、長三角、粵港澳大灣區為重點,提升創新策源能力和全球資源配置能力,加快打造引領高質量發展的第一梯隊?！毙乱惠喐叩冉逃季种貥嬕员本?、上海、天津、深圳(香港)等國際大都市為核心打造全球化、開放型、高層次的人才基地,發揮重點城市創新人才培養優勢,全面提高人才自主培養質量,整體實現高水平科技自立自強。

五、 我國城市群高等教育布局重構的主要策略

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》進一步提出:“鼓勵有條件的都市圈建立統一的規劃委員會,實現規劃統一編制、統一實施,探索推進土地、人口等統一管理?！睘橄到y有效實施我國城市群高等教育布局重構,總體策略上需要做到四個緊密結合:一是將國家戰略與區域優勢緊密結合,找到城市群高等教育布局的成長點、優勢區和創新源;二是將頂層設計與戰略實施緊密結合,做好城市和城市群高等教育發展總體規劃和實施方案;三是將區域政策與跨區域合作緊密結合,避免“小而全”高校布局和專業設計;四是將傳統要素與數字轉型緊密結合,運用數字化工具高效統合教育資源。

(一) 推進區域高等教育布局重構科學規劃,支持各級政府科學決策

戰略規劃是科學決策的重要工具。針對區域高等教育發展不均衡、不充分的矛盾,相關部門要加強國家與區域經濟社會發展及高等教育發展整體謀劃,依據各個城市群產業發展重點和高校專業重點進行布局,提升區域教育發展的協作性、協調性和協同性。為此,我國有必要建立主要城市群經濟社會發展和高等教育空間發展數據庫,運用現代化地理信息系統分析、處理和加工城市群空間數據、高等教育布局重構數據和競爭力評價數據,為城市群高等教育“畫像”;通過地理信息系統,結合高水平城市群、成長型城市群和后發型城市群經濟社會發展、人口規模等方面的數據,將各子課題研究的重要數據、重要目標和重大工程措施進行數字化、可視化,建立第一個“中國城市群高等教育競爭力評估指標體系”,用以測量和評價各城市群高等教育基礎條件、發展水平、結構能力和區域貢獻,進而為城市群空間演進與高等教育布局重構提供標準化、規范化、科學化和個性化的決策服務,為中央和地方各級教育行政部門提供強有力的數據支撐。

(二) 適應人口結構和產業布局新趨勢,建立區域高等教育布局新模式

我國應根據城鎮化進程和城市群演進變化趨勢,堅持以人口結構和產業結構為導向,重新構建區域高等教育布局體系,具體做到以均衡理念為指導,適度調整以往以大區域產業布局為主的高等教育布局模式,建立以提升人口素質和促進人的全面發展為導向、高質量服務區域產業發展的新模式。新時代教育高質量發展需要轉變高等教育發展模式和布局思路,以我國人口地理分界線“胡煥庸線”為主,人口集中的中東部城市群以40萬～50萬人口為基數,構建適應高等教育普及化特點和地方化需求的高等教育高質量發展適度均衡的結構體系。

據《全國教育事業發展統計公報》,2022年全國共有各類高校3 013所,其中普通本科學校1 239所(含獨立學院164所),本科層次職業學校32所,高職(?？?學校1 489所,成人高校253所。以全國14.1億人口為基數,以每40萬～50萬人口設立1所大學為標準,考慮到北京、上海、天津等特大城市和西部人口稀少地區(城市)的特殊現狀和國家戰略的特別需求,比較合理可行方案是在全國設立3 400～3 500所高校。這樣既可以緩解現有高校布局不均衡、不合理的壓力,也可以使高等教育資源短缺的西部地區和人口大省、人口大市能夠增設一些高校,促進全國高?？傮w實現適度均衡、更加合理、更加科學。

(三) 適應高等教育普及化和地方化趨勢,適度調整高等教育入學率指標

發達國家高等教育普及化的經驗證明,高等教育地方化是后普及時代高等教育發展的重要特點和主要趨勢。高等教育普及化水平提升一般受到兩種因素的影響:一是國家或地區高等教育培養能力的提升;二是大學學齡人口的下降。二者之間一升一降,將加速國家和區域高等教育普及化水平的快速提升。高等教育普及化水平的提升為經濟社會發展提供了更高水平、更高質量的新生勞動力和創新人才,有力地推動了國家經濟、社會和人口的可持續發展。

2022年我國高等教育毛入學率已經達到59.6%,接近《中國教育現代化2035》所提出的到2035年高等教育毛入學率達到60%的目標。根據實際情況和未來發展趨勢,我國有必要調整全國高等教育普及指標,將2035年高等教育毛入學率預期目標提高到70%～75%。高等教育擴招名額主要投向中西部城市群,提升中西部城市群高等教育實力和人才培養能力。高等教育入學率的提升有利于我國實現人力資源開發模式的轉變,創造以普及高等教育為主要標志的“第二次人口紅利”[19],保障我國經濟社會的可持續發展。

(四) 以19個國家級城市群為依托,分級打造區域高等教育新高地

城市群是一個高度城市化與高等教育普及化緊密結合的統一體。據《全國教育事業發展統計公報》,2022年中國城化率已經達到65.22%,高等教育毛入學率超過59.60%,各城市高等教育毛入學率達到或超過70%,為建設高等教育強國作出重要貢獻。未來,我國要以城市群為依托,分層次打造世界級、國家級高等教育高地和區域高等教育高地。

一是重點支持19個城市群高校布局重構。我國要進一步強化北京、上海、天津、廣州、深圳作為國際大都市的中心地位,引導其在教育強國建設進程中發揮帶頭作用,加快一流大學和一流學科建設,真正使我國成為具有強大影響力的世界重要教育中心。另外,我國要支持西部地區高等教育發展和高層次人才培養,形成國家教育中心城市、省級教育中心城市和地市教育中心城市網,有力支撐教育強國建設。

二是構建支撐區域發展的高質量教育體系。具體而言,我國要以服務區域經濟社會高質量發展為目標,以數字化、網絡化和智能化為手段,全面科學整體構建現代化區域高等教育結構體系;深入研究不同城市群區域優勢、資源稟賦和特殊需求,加強全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進,強化體系建設、制度建設、能力建設和文化建設,擴大技能人才培養規模,提高培養質量;依靠各城市群高校整體性、協調性、靈活性特點,實現優勢互補、資源共享、合作共贏。

三是提高地級城市高等教育綜合實力。我國要改革現有高等學校辦學體制,探索建立“兩級管理、三級辦學”的新體制。我國可先行設立深圳、蘇州、青島三個地市“高等學校改革實驗區”,探索推行三級辦學新體制、新經驗和新模式,提升區域高等教育發展水平;制定更高水平的高校生均經費標準和辦學標準;針對西部地區采取轉移支付手段,國家適度給予其高等教育辦學經費補貼,加大對新興城市群高等教育的支持力度,重要扶持一批西部城市適應本區域經濟社會發展的高校。

(五) 加強高層次人才培養,重點加強博士層次創新人才培養

我國高等教育進入高質量發展新階段,提升層次結構是高等教育高質量發展的歷史趨勢和必然要求。據《全國教育事業發展統計公報》,2022年全國在學博士生為55.61萬人,在學碩士生為309.75萬人。未來高等教育特別是區域高等教育要更加強化高層次人才培養,讓地方高校在更大范圍、更高層次上參與高層次人才培養,形成以城市群為主體的高校協作體,提升其服務經濟社會發展和人的全面發展的能力和水平。

首先,在總體目標上,從國家戰略的高度出發,博士學位授予比例調整到3%～4%,碩士學位授予比例提升到15%左右;適當提升我國高等教育的層次結構,加強研究生導師選拔培養,擴大碩士、博士研究生招生規模。其次,在實施策略上,我國可以采取“小步快跑”策略,即2024—2030年博士招生規模每年增長5%,2031—2035年每年增長8%。以此為基數測算,爭取到2025年在讀博士生規模達到60萬左右,2030年博士在學規模超過80萬。以2031—2035年每年增長8%計算,到2035年全國博士在學規模有望突破115萬;屆時在讀碩士研究生規模需保持在550萬～600萬。如果按高校在校生規模4 000萬人計算,博士、碩士和本?？圃谛Ｉ谋壤篌w為3∶15∶82,同時大學本?？圃谛Ｉ壤篌w保持5∶5,形成更加科學合理的高等教育人才培養結構體系,穩步實現“做大底部,做優主體,做強頂部”的目標,提升高校創新人才培養能力,真正實現人才自主培養能力的全面提升。

(六) 面向經濟和社會發展需求,主動調整學科專業結構

城市群高等教育布局重構應堅持服務國家發展戰略和時代發展新格局,主動適應經濟高質量發展、制造業轉型升級和生產方式組織形態的變革迭代,以提升全體勞動者職業勝任力、技術競爭力、技能創造力為根本,緊跟生產創新和勞動力市場對技術技能的需求,通過政府、社會、市場等多種供給方式,全面提升全民技術技能水平,滿足億萬群眾實現更充分、更高質量就業的需求,滿足經濟轉型、產業升級和高新產業發展對技術技能人才的需求。我國應面向國家重大戰略和科學技術發展需求,不斷優化學科和專業結構,提升高等教育的整體競爭能力。

從哲學意義上講,適度均衡發展既是思想、一種理論,更是一種實踐、一種理論。實現高等教育布局適度均衡發展,重構區域高等教育布局,既要著眼于現實,更要著眼于未來,著眼于高等教育強國建設的總體目標。我國城市群應面向地方產業經濟發展需求,辦好一批區域性高校和一流學科,提升高等教育和職業教育的服務能力;面向未來科學技術發展趨勢,舉辦未來學院,探索新科學、新技術、新學科和新專業;加強教師隊伍建設,培養高層次、高水平專業教師隊伍;努力形成與產業鏈相配套、技術鏈相適應的技能人才鏈,形成以通用技能為基礎、以專業技能為支撐、以創新技能為引領的全產業鏈技能人才體系,真正實現科技進步與經濟社會發展和人的全面發展的良性協調。