派出所“兩隊一室”警務運行機制研究
——基于扎根理論的探索性分析

李丹陽，勾志梁，王 亞

（1.北京警察學院，北京 102202；2.河南大學，河南 開封 475001；3.重慶市公安局，重慶 401331）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央作出全面深化公安改革的重大決策。2019 年5月，習近平總書記在全國公安工作會議上強調，公安機關要把新時代公安改革向縱深推進，樹立大抓基層、大抓基礎的導向，優化職能配置、機構設置、力量資源配置，加強機構人員職能整合、業務工作融合、機制流程銜接。[1]派出所是公安機關保持同人民群眾密切聯系的最重要的橋梁和紐帶，是公安基層基礎工作的核心，也是公安改革的關鍵環節。在公安改革的時代背景下，為持續深化推進“省級主責、市縣主戰、派出所主防”的實戰化職能，全國公安機關紛紛探索實踐基層警務運行模式再造，推動派出所警務運行機制系統性重塑、流程性再造、整體性變革。2022 年公安部出臺《公安部關于完善派出所警務運行機制推進派出所工作標準化建設的意見》(下文簡稱《意見》），提出完善派出所“兩隊一室”警務運行機制。2023 年公安部再次頒發《加強新時代公安派出所工作三年行動計劃(2023-2025 年）》，進一步明確全面深化“兩隊一室”改革的要求，明確牢固樹立大抓基層、大抓基礎的鮮明導向，要求建立健全社區警務、案件辦理和綜合指揮工作規范，固化完善兩隊互為協同、一室支撐兩隊的警務運行機制?！皟申犚皇摇本瘎者\行模式是派出所通過科學搭建組織架構、合理調配警務資源、確立高效運轉機制的基礎上，實現基層警務工作科學規范開展、集約高效運轉的工作方式[2]，是創新警務機制流程的一種有益嘗試。

目前關于派出所“兩隊一室”警務運行機制改革的研究較少，以往研究多集中在實踐層面，多為地方派出所“兩隊一室”改革經驗分享。①楊耀威介紹了遼寧省大連市公安局深入推進公安基層基礎工作改革的做法，著重介紹了“兩隊一室”警務運行模式取得的初步成效。參見楊耀威：《大連市公安局深入推進公安基層基礎工作改革的實踐與探索——以構建派出所“兩隊一室”警務運行模式為例》，載《公安教育》2019 年第3 期，第20-25 頁。福公宣介紹了福建省南安市公安局在“兩隊一室”改革中黨建、人情、治理、信息、服務“五個閉環”的實踐做法。參見福公宣：《南安市公安局：以“五個閉環”推進派出所“兩隊一室”警務機制改革》，載《派出所工作》2023 年第5 期，第15-16 頁。近年來，學者們開始關注派出所“兩隊一室”警務運行模式相關理論研究，在組織結構[3]、職能定位[4]、基層基礎工作[5]等方面進行了初步探索?？傮w來說，當前派出所“兩隊一室”警務運行機制改革研究已有一些積累，但由于理論研究起步晚、研究力量薄弱、研究視角單一等問題，需要突破“實踐探索——經驗總結——理論提煉”的路徑依賴和發展慣性，進一步增強對基層警務實踐的引領作用。因此，派出所“兩隊一室”研究還需要進一步完善和深化。其中，核心問題是派出所“兩隊一室”運行現狀如何？運行過程中存在哪些現實困境？“兩隊一室”改革的優化策略有哪些？以上都是本文研究的重點。

一、派出所“兩隊一室”運行現狀

派出所是公安機關的基層組織，負責整個公安隊伍的基礎性、保障性、實戰性工作，其職責任務直接決定了公安工作的基本方向。在原來的警務運行模式下，派出所實行“大值班組”工作模式。每一值班組民警在值班當天負責各類警情的出警、案件辦理和綜合指揮等工作，工作內容繁雜且專業化程度不高，同時還容易出現各值班組之間極端案情相互推諉的工作局面。

隨著時代的不斷發展，派出所的職責也在不斷發生變化。結合習近平總書記關于新時代公安工作的重要論述，圍繞新時代公安機關職責使命，全國大部分地區派出所根據轄區面積、轄區人員復雜程度、實有警力數、民警業務能力、接處警數量和勤務需要等情況，均在不同程度地推進派出所“兩隊一室”改革工作，將專業化職能設置與公安機關大部門大警種制改革相結合，明晰職責、優化勤務、做實社區警務、做專偵查辦案、做強指揮支援，不斷提升基層治理能力水平。

(一）“兩隊一室”組織架構

按照《意見》規定，25 名民警以上的派出所，以及15 名民警以上且輔警力量充足的派出所設立“兩隊一室”。人口不多、治安較好的農村派出所可以結合實際撤并設立中心所，對達到條件的設立“兩隊一室”。規范“兩隊一室”名稱統一為綜合指揮室、社區警務隊、案件辦理隊。按照該《意見》，綜合指揮室負責所內值班和警務調度支援，社區民警立足社區處置糾紛求助警情，辦案民警處刑事、治安警情。同時合理配置“兩隊一室”警力，社區民警占派出所警力不低于40%。

以北京市公安局為例，基層派出所一般設置4個社區警務隊，分別由1 名副所長兼任隊長，警長兼任副隊長；案件辦理隊1 個，由1 名副所長兼任隊長，警長兼任副隊長；綜合指揮室1 個，由派出所政委負責。在社區警務隊的劃分中，各分局派出所依據轄區實際，科學合理地劃分社區警組。在案件辦理隊的劃分中，各所依據實際警力情況和轄區治安形勢，以偵查辦案組和機動力量組為模板，量體裁衣細化內部運轉。綜合指揮室作為統籌全所工作運轉的中樞核心，下設警務管理、指揮調度和案管組三個分支。(見圖1）

圖1 北京市公安局派出所“兩隊一室”組織架構

正如圖1 所示，“兩隊一室”組織架構的調整能夠實現“五項轉變”：一是責任劃分由少部分民警的屬地責任向絕大部分民警的屬地責任轉變；二是運轉模式由以值班處置為中心向以屬地日常管控為中心轉變；三是條塊關系由以“條”牽動為主向以“塊”管理為主轉變；四是基礎工作內容由重點了解向全面掌控轉變；五是社區警務室由定時辦公向全時辦公轉變。

(二）“兩隊一室”運行情況

《意見》規定，通過健全兩隊互為協同、一室支撐兩隊的警務運行機制，不斷加強社區警務隊、案件辦理隊在接處警、查辦案、降警情、控發案、治亂點等方面的支援協作。以北京市公安局為例，“兩隊一室”在牽頭所領導的統籌下，各負其責。社區警務隊貫徹落實《北京市公安局關于推進落實社區警務室7×24 小時值班制度的實施方案》，依托警務室將社區民警固化在社區，力爭做到群眾進門有人接待、矛盾糾紛有人調處、群眾求助有人幫助、社情民意有人反映、社區警情就近處理。案件辦理隊積極適應偵審一體化工作需要，對于所內接報、偵查發現、社區警務隊提供的線索，以及上級領導交辦的各類疑難案件全力開展打擊破案工作。綜合指揮室在既有的組織模式上不斷做精，進一步固化職能定位，力爭做到每一名民警都能獨立承擔各項業務職責，充分發揮綜合指揮室的中樞作用。此外，在保證各項工作有序運轉的同時，各隊室之間有效銜接，不斷提升合成作戰能力。

二、研究設計

(一）研究方法

本文選用深度訪談法為信息獲取途徑，運用扎根理論，通過開放式編碼、主軸式編碼和選擇性編碼三個步驟來對資料進行質性分析，并通過理論飽和度檢驗來保證研究效度。本研究按照五分之一的比例，分別對訪談記錄文稿做了兩次獨立編碼；在互不影響的情況下，分別對文稿內容進行研究分析，從中歸納、提煉概念并對概念進行分類、范疇化；將各自編碼一一對照，找出兩次獨立編碼，不斷進行比對、歸納、分類、聯系，從而將其歸納為一個完整的理論框架。

(二）樣本選擇

本研究圍繞派出所“兩隊一室”警務運行情況對受訪者進行深度訪談。為使樣本更加可靠、可信，選擇樣本時盡最大努力考慮性別、年齡、地域、職級、職務、崗位、學歷等變量?；诖?，最后選擇了遼寧省、山東省、河北省8 個設區市和重慶市、天津市和北京市9 個區的派出所共138 份樣本。由于工作性質特殊，樣本在性別上，男性占94.7%，女性占5.3%；在年齡上，30 歲以下占2.8%，31-40歲占78.9% ，41-40 歲占13.1% ，50 歲以上占5.2%；在職級上，副科級占63.1%，正科級占26.3%，副處級占10.6%；在崗位類別上，社區警務隊民警52.6%，打擊辦案隊民警28.9%，綜合指揮室民警18.5%；在學歷上，?？萍耙韵抡?1.5%，本科占52.6%，研究生占15.9%。研究采取半結構化訪談方法，主要包括五個開放性問題(見表1）。

表1 訪談問題列表

三、數據分析過程

本研究的數據分析過程借助Nvivo12.0 軟件，通過開放式編碼、主軸式編碼和選擇性編碼3 個步驟來對資料進行質性分析，并通過理論飽和度檢驗來保證研究效度。

(一）開放式編碼

開放編碼是分析、檢視數據并對其進行概念化的歸納、比較的過程。[6]開放編碼的目的是從搜集的原始資料中發現相同或相近的類型，同時對類型加以命名，以確定類型的概念和維度。開放式編碼包含概念化——概念分類——范疇化三個步驟，由此確認和發展概念及其特征和維度。在本研究開放式編碼過程中，共產生791 條原始語句和概念，最后得到559 個概念，30 個范疇。(見表2）

(二）主軸編碼

主軸編碼是借由演繹與歸納，通過不斷比較的方法將近似編碼鏈接在一起的復雜過程。[7]本研究利用Nvivo 12.0 Plus 軟件中可以對子集進行歸納和匯總的“樹狀節點”功能對30 個初始范疇進行連續的比較和歸納，最終得到改革成效、現實困境、優化策略3 個主范疇，15 個副范疇。(見表3）

表3 主范疇編碼

(三）選擇式編碼

選擇式編碼通過范疇整合，分析核心范疇及其他范疇的連接關系，并以“故事線”的方式描繪行為現象和脈絡條件，最終發展出新的實質性理論框架。[8]本研究通過對訪談資料的分析及概括出的范疇，發展出范疇之間的內在邏輯，構建了“‘兩隊一室’警務運行優化路徑”的理論模型。(見圖2）

圖2 “兩隊一室”警務運行優化路徑理論模型

(四）理論飽和度檢驗

為確保結論的科學合理性，本研究隨機抽取28份訪談資料，依照上述三級編碼過程進行分析和概括，并對形成的理論模型進行理論飽和度檢驗。結果顯示，后續被訪者生成的原始訪談資料未有新的元素產生，其編碼形成的范疇包含于建構的理論模型所呈現的范疇和關聯關系置中。由此，本研究認為構建的理論模型已達到飽和狀態。

四、模型闡釋和討論

(一）派出所“兩隊一室”運行困境

1.職責與警力數匹配低

近年來，公安工作面臨的維護穩定、反恐防控、應急聯動等任務繁重艱巨，加之群眾法律意識、監督意識日益增強，對基層民警執勤執法工作提出更高的要求。雖然當前各地公安機關都制定了充實基層警力的相關配套措施，但是落實情況并不理想，基層警力編制不足的現實情況在大部分地區并沒有得到有效解決。同時就目前機構設置的“蜂窩煤效應”[9]來看，各部門為了落實責任給基層派出所下達的工作任務和考核指標，在一定程度上分散了基層警力，使緊缺的警力變得更為捉襟見肘。落實“兩隊一室”改革，不僅需要充足的警力配置，更重要的是完善當前的警務運行模式，減少警力內耗的現象。

2.配套運行機制不健全

當前，“兩隊一室”的配套運行機制不夠健全，整體統籌不足。在協同配合層面，分縣局各職能部門向派出所下達任務指標，不斷縱深強化“打”的力度。但派出所在專業化的偵查破案層面缺乏相對健全的工作機制，從而造成非專業化工作任務層層疊加，不斷沖擊著對于基層來講相對重要的“防”的工作，導致派出所在治安防范、人口管理、信息收集等方面的基礎工作仍較為薄弱。在指揮運行層面，“兩隊一室”在社區警務工作的條塊關系上強調“塊”上管理為主，值班當日的指揮結構與各隊室間的指揮管理結構存在沖突，指揮過程存在職權劃分不清的局面，同時較多的中間環節也導致了派出所層面扁平化指揮效率降低，一定程度上影響了指揮效果以及工作開展。由于尚未形成與各部門的資源共享、協作配合和研判處置機制，很多派出所排查出的矛盾糾紛在移送有關部門進行源頭化解時，容易出現溝通不到位的情況。

3.人員專業化程度不高

“做精綜合指揮室、做專社區警務隊、做強打擊辦案隊”的思路需要強大的警務人才隊伍做支撐。當前，部分派出所在改革推進的過程中面臨專業人才缺乏的困局。綜合指揮室作為基層派出所的“核心樞紐”，承擔接處警、警情分析研判、政工黨建等工作。因此，綜合指揮室民警需要提升指揮調度、情報研判、窗口服務、勤務管理、案件管理、檔案管理、內務管理和警網融合、社會聯動等工作的融通能力，而基層派出所缺乏專業的警務參謀和政工人才，一定程度影響派出所整體警務運行效率。社區民警作為調控基層社區治安秩序的主導性力量和推進社區警務戰略實施的核心主體，其角色作用的發揮直接影響著基層社區警務和社區治理的實效。目前仍有部分社區民警對于自身在基層社會治理實踐中承擔的服務職能認知不深，對于社區中存在的復雜多變的基層治理難題缺乏解決思路。當前新型犯罪層出不窮，對辦案民警的情報線索整合能力和偵查辦案能力提出巨大挑戰。

4.量化考核標準待完善

量化考核的前提是考核內容易于量化。指標考核體系是近些年來公安系統使用率較高的一種考核方式，但過度依賴于指標考核，在一定程度上給基層派出所的工作反而帶來了負擔。一是指標考核體系會弱化依法行政原則。當前過分強化公安機關的社會治安綜合治理能力，導致了指標考核的治理路徑是通過高強度的激勵與約束機制，而非依法行政所采取的弱激勵機制。同時，實踐中民警的受激勵程度與依法行政的指標難以量化為具體可測量的數值，進而容易最終流于形式，只留下越來越嚴格的約束效力。二是量化指標影響基層民警執法中的即時判斷能力。民警執法所特有的即時判斷力往往是在危害防止階段作出，而目前的指標考核體系主要通過指標測量的方式對整體結果進行考核，在一定程度上成為民警“壓力源”，導致民警過于擔心在執法過程中出現錯誤進而影響決斷。三是指標考核數值設定存在局限性。當前多數基層派出所的指標都是純粹單一化的由上級部門根據政策和環境綜合決策，進而設定下一階段的指標考核條款，以完成對基層派出所業務工作運行的控制和監督，導致考核標準與基層工作貼合度降低。

(二）深化“兩隊一室”改革的路徑探析

1.組織優化：構建職權相適應的結構基礎

目前，派出所“兩隊一室”改革的基本框架已經形成，派出所內部“兩隊”和“一室”之間、派出所和分縣局各職能部門之間、公安局內部與外部單位之間融通、聯動和協同的現實需求進一步增加。一是科學界定警察職能。通過完善110 接警平臺的社會聯動制度，指揮平臺與政府社會治理現代化指揮中心(網格化服務管理中心）、社會治安綜合治理中心、集成指揮中心等其他社會治理相關部門的聯動對接、數據共享、融合運行，推動形成共建共治共享的基層社會治理格局。二是規范派出所綜合指揮室建設，通過加快推動派出所工作向智慧警務、數據警務、集約警務、合成警務轉型升級，大力整合信息數據、技術手段等軟硬件資源，強化過程管理、跟蹤問效，著力提升“派出所主防”的核心能力，做實指揮“神經末梢”和“前沿觸角”，在指揮調度、情報支撐、綜合管理和警務保障等方面為“兩隊”提供支撐和保障，增強基層派出所的核心戰斗力。三是明確職能，提升警務運行效率。派出所應依據事權的合理劃分，從總體目標、職責任務、警務機制、運行模式、警力配置等方面進行優化升級，根據警力的年齡結構、工作經歷、業務特長實現量材而用、優勢互補的用警格局。嘗試建立“分縣局統籌牽動，派出所具體制定”的基層治理方案，即各派出所根據上級黨委的工作指示要求，緊密結合本轄區的治安情況，初步制定本轄區的社會面打防管控方案，分縣局職能部門負責厘清和監督各部門職責，避免出現違規給派出所下達辦案指標、轉嫁工作任務的情況。

2.機制優化：完善關聯協同的內生性規則

為破解機制之間“合而不實”的痛點，應堅持整體推進，不斷完善關聯協同的內生性規則。一是優化基層指揮運行機制。綜合指揮室是“情指行”一體化實戰化運行機制的中樞紐帶，在派出所警情處置、情報研判、社區警務、案件辦理、窗口服務和網格警格融合聯動等各項工作中發揮智慧大腦和統籌協調作用。派出所可依托綜合指揮室統籌協調，按照力量集約使用、警網融合聯動的原則，對所內警力以及網格力量統一組織實施指揮調度、情報研判、窗口服務、勤務管理、案件管理、檔案管理、內務管理、社會聯動等工作，實現資源統一匯聚、信息統一流轉、指令統一下達，打造高效指揮管理中樞。二是優化基層勤務模式?？梢钥紤]在派出所打破“大輪班”模式，隊室間實行“公轉”與“自轉”相結合、“專職”與“集約”相結合。所謂“公轉”，即從“兩隊一室”分別抽調民警組成綜合值班組，7×24 小時四班運行，當日值班的派出所領導擔任指揮長，負責牽動合成作戰小組開展綜合指揮、信息研判，并就突發情況進行現場指揮決策。所謂“自轉”，即“兩隊一室”內部按各自職責有序運轉。所謂“專職”，即在工作日期間白天各室隊專司其職，綜合指揮室處理所內事務、提供資源支撐，社區警務隊扎根社區開展基礎性工作、接處一般類警情，案件辦理隊接處治安、刑事等較復雜警情。所謂“集約”，即在工作日夜間和節假日集約用警，根據警情狀況梯次處警，最大限度節約警力。三是推動形成機關與基層的良性互動。提升各級公安機關對派出所基礎性、先導性地位的認識，始終緊扣新時代派出所建設主題，以派出所“主防”為方向，貫徹落實《公安部關于建立健全警種部門支援派出所機制的意見》，不斷加強各警種部門對基層派出所警情處置工作、基礎管控工作和案件辦理工作的支援。

3.人員優化：強化能崗匹配的專業性保障

在“兩隊一室”改革之初，基層民警無論數量亦或質量，均不能滿足“兩隊一室”人員專業化要求?！皟申犚皇摇备母镆笈沙鏊C合統籌警力狀況，根據年齡結構、工作經歷、業務特長，將警力重新分組調整，形成量材而用、優勢互補的用警格局。一是合理優化警力配備。按照“兩隊一室”改革對專業化人才配備的要求，通過警力的合理調配來提升組織內部的調控能力。二是開展有針對性的專業培訓。按照專業分工制定相應的培訓計劃和考核標準，各地應充分開展校局合作，依托地方警察院校開設專業知識和技能培訓，對參加培訓但在崗位實踐過程中不盡如人意的，通過構建素質培養循環機制，使民警再次“回爐”培訓。三是建立盡量貼合派出所實際工作的動態調節機制。在明確考核內容、領導機構和責任部門的基礎上，以突出工作重點為目標，通過各基層派出所及時、準確反映的轄區實際情況和改革進程，推動形成以質量和結果為導向的工作氛圍。四是細化派出所的考核指標。分縣局層面設立績效考核辦公室，逐項梳理細化各警種、各隊室的關鍵性業績指標，根據分縣局不同派出所的工作任務、業務特點及實際需要確定績效考核標準，定量評價和定性評價相結合，建立全員參與、全警覆蓋的績效考評體系，對各隊室的負責人、各崗位民警進行月度和季度的兩級量化考核排名。

4.技術優化：增強質效統一的程序性耦合

創新科技應用理念，堅持把大數據作為推動基層警務工作發展的“大引擎”，積極探索“大數據+”新路徑，推動派出所“兩隊一室”警務運行模式創新。一是建立統一數據服務平臺。以基層實戰應用為導向，聚焦風險預測預警等重點工作，建立統一數據服務平臺，針對基層派出所“兩隊一室”民警所需所用，擴大數據資源供給，分級分類授權管理，讓信息查詢、研判比對、職能預警更加精準高效。二是建設社區智慧警務平臺。通過建立網上警務室，及時、高效地回應社區居民的需求，提升社區民警的“回應力”。還可以利用網上智能警務客服的推廣，剝離基層民警日常工作中的大量非警務警情，使社區民警能夠更好聚焦主業、聚焦核心業務。不僅如此，可以嘗試使用新技術推動社區民警專職化，通過建立社區民警智慧化管理平臺，對社區民警的工作進行網上定位及考核，在一定程度上對社區民警沉不到社區的問題進行監督。三是強化賦權支撐。更新基層民警的移動警務終端設備，實現日常工作中的“隨采集、隨錄入”，在豐富采集渠道和手段的基礎上，逐步做到治安要素的全方位呈現與掌控。面對當前治安信息日趨復雜化、動態化的趨勢，開展專題情報研判，對情報線索、重點人員、風險隱患、警情、案事件等進行動態監測和研判預警，并依托通信系統和移動警務終端，主動向民警推送涉警背景信息、重點人員活動軌跡、警情動態、治安態勢等數據信息，隨時為民警提供動態信息和數據支撐。此外，還要加強公安機關與其他政務部門，以及公安內部各部門、各警種之間的信息共享與整合，切實提升對整個社會面的防控能力。

五、結論

“兩隊一室”警務改革是順應時代發展潮流，落實“做精機關、做專警種、做強基層、做實基礎”要求，提高警務運行效能，推動新時代公安工作取得新進展的有效舉措，具有十分重大而深遠的意義。本研究為探析派出所“兩隊一室”警務運行機制改革中存在的問題及相應的優化路徑提供一個有效分析框架，為各地派出所進一步深入推進“兩隊一室”改革提供有益借鑒，具有一定的理論和實踐意義?；诒狙芯康恼{研分析和模型構建，得出結論如下：

第一，派出所“兩隊一室”改革推行以來，派出所警種專業化程度提升，民警工作壓力減輕，效率有所提升。但仍然存在職責與警力數匹配較低，人員專業化程度亟需提升，量化考核標準有待細化，配套運行機制尚待完善，改革主動性需要提升等問題。

第二，派出所“兩隊一室”警務運行機制改革要從組織要素、機制要素、人員要素和技術要素四個層面出發，結合大部門大警種改革機制，完善各警種部門支援派出所的工作機制，深化派出所內部及外部的協調和合成作戰能力，進一步激發全體民警工作的積極主動性，切實提高警務工作效能。