深化“情指行”一體化運行機制的實踐探索
——以首都公安環食藥旅領域為視角

董中華

（中國人民公安大學，北京 100038）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視公安工作。習近平總書記站在全局的戰略高度，就準確把握新發展階段、深入貫徹新發展理念、加快構建新發展格局等重大理論和實踐問題作出了深刻闡述、提出了明確要求，為新時代公安工作指明了前進方向、提供了根本遵循。在公安部黨委和北京市公安局黨委堅強領導下，北京市公安局緊緊圍繞系列重大安?；顒雍途瘎談撔碌膬仍谛枰?，不斷深化大數據情報模型應用，建立高等級情報會商機制，推進110 報警臺、交通事故122 報警臺兩臺合一，規范派出所綜合指揮室建設，推進區域警務協作和多警種融合執法等，在“情指行”一體化運行機制方面取得明顯成效，整合了警務資源，提升了警務效率。北京市公安局局屬各單位緊密結合實際，在“情指行”一體化方面進行了探索創新，取得了各具特色的實踐經驗。作為承擔民生領域打擊違法犯罪任務的職能部門，環境食品藥品和旅游安全保衛總隊(以下簡稱“環食藥旅總隊”）堅決貫徹落實公安部黨委和北京市公安局黨委決策部署，在上級情報指揮部門的大力支持下，結合領域實際對“情指行”一體化運行機制進行了實踐探索，持續夯實基礎工作、不斷強化系統建設，取得了初步成效。

一、“情指行”一體化運行機制基本理論梳理

“情指行”一體化，即情報中心、指揮中心、行動部門構成的一體化指揮防控體系，這一綜合性的警務模式是對現代警務運作機制的最新探索[1]。結合警務實際，“情指行”一體化運行機制是指公安機關充分應用大數據等新技術，緊緊圍繞實戰化、集成化、高效化的需要，推進情報、指揮和行動融為一體，建立配套制度機制和保障體系，實現警務資源有效整合、橫向互聯縱向貫通、數據流業務流管理流匯聚的一種新型警務工作機制。

(一）從三個維度認識和理解“情指行”的基本概念

1.從基本內涵的維度認識和理解“情”的概念

所謂“情”是指與警務工作有關的情報信息，其基本內涵應該包括三個方面，即范圍、來源和要素。首先，要明確“情”的范圍，主要包括警情、案情、輿情、社情、訪情、敵情等。其次，要明確“情”的來源，主要包括110 報警服務臺、12345 政務服務便民熱線、投訴信訪舉報、基礎摸排、部門流轉、區域協作、模型研判、技術提取、上級指令等。最后，要明確“情”的要素，主要包括人的要素、時的要素、地的要素、行為指向要素、結果要素或者相關研判要素。此外，還應包括結構分析要素，涵蓋背景結構分析、關聯結構分析、風險結構分析、防控結構分析等。

2.從基本要義的維度認識和理解“指”的概念

所謂“指”是指公安業務活動中的指揮調度，其基本要義應該包括三個方面，即流程、方式和機制。首先，要把握“指”的流程，主要有“上對下”指揮、層級和垂直指揮并存、“一對一”或者“一對多”指揮，特別要避免同一事項“多對多”指揮。其次，要把握“指”的方式，主要有口頭指令、書面指令；遠程指令、現場指令；研判后指令、即時性指令；單一性指令、持續性指令等。最后，要把握“指”的機制，主要有動態優化機制、閉環管理機制、復盤推演機制。此外，還應包括與時效性、精準性、實戰性要求相匹配的網上網下協同機制等。

3.從基本屬性的維度認識和理解“行”的概念

所謂“行”是指公安各項業務的具體落地實行，其基本屬性應該包括三個方面，即預案、過程、規范。首先，要把握“行”的預案屬性，“預則立、不預則廢”，提高“行”的實效性，實現政治效果、法律效果和社會效果的統一。其次，要把握“行”的過程屬性，做到過程規劃、過程管控、過程優化、過程評估，實現全過程管理。最后，要把握“行”的規范屬性，落實執法辦案規范化、應急處置規范化、管理服務規范化，實現標準化、流程化實戰效果。

綜上所述，“情、指、行”既具有普遍共同性，也具有特殊差異性。普遍共同性主要體現在：一是精準、精細、精心，這是貫穿“情指行”一體化運行機制的基本要求；二是快速、實操、聯通，這是貫穿“情指行”一體化運行機制的實戰要求；三是人力、技術、規范，這是貫穿“情指行”一體化運行機制的保障要求；四是數字化、流程化、標準化，這是貫穿“情指行”一體化運行機制的內在要求。此外，三者也有特殊差異性，主要體現在：一是定位有差異，“情、指、行”在實戰定位上各有重點；二是方法有差異，“情、指、行”在實戰方法上各有不同；三是作用有差異，“情、指、行”在實戰作用和銜接上互為補充。

(二）對“情指行”辯證關系的認識和把握

1.“情”具有先導性鮮明特點

“情”的先導性是指在警務實戰中要切實體現情報主導地位和先行作用。具體有以下要求：一是要求情報信息精準，其涉及到的時間、空間、人員、指向內容等方面要精準掌握；二是要求情報內容全面，其涉及到的人、地、物、事、組織要全面了解掌握；三是要求情報邏輯嚴密，避免邏輯錯誤，出現前后矛盾、情況不一致等問題。

2.“指”具有牽動性本質特點

“指”的牽動性是指在警務實戰中要切實體現指揮中樞地位和牽動作用。具體有以下要求：一是要求高效指揮，特別是對重點警情輿情反應要快、沉著冷靜、敏感敏銳；二是要求統籌調度，指揮過程中要加強情況動態報告，密切橫向協調溝通，向下準確發布指令；三是要求閉環管理，重要指令要叮到人、叮過程、叮結果，形成閉環流轉。

3.“行”具有實效性內在特點

“行”的實效性是指在警務實戰中要切實體現行動基礎地位和實效作用。具體有以下要求：一是要求行動必須務實，每一次重大行動，要做到預案到位、力量到位、裝備到位、組織到位、責任到位；二是要求行動必須細致，要提前考慮周全，強化目標導向，注重程序規范，持續過程管控；三是要求行動務必有效，要最大限度地保障政治效果、法律效果和社會效果相統一。

辯證來看，首先，“情指行”一體化運行機制是一個戰略和戰術有機結合的整體化、合成化機制，其中“情”“指”“行”不是各自孤立的存在，而是貫穿于一個完整的公安執法勤務過程。其次，“情”“指”“行”是一個反復聯動的過程，不是從“情”“指”到“行”的簡單機械重復，一個完整的執法過程可以包含多次從“情”“指”到“行”的重復聯動。最后，“情”“指”“行”也是相互包含的，不完全是涇渭分明、相互割裂的三個環節，“情”里面有時候會包含“指”和“行”的環節，同樣“指”里面也會包含“情”和“行”的成分，“行”里面蘊含了“情”和“指”的要素。

二、深化“情指行”一體化運行機制的現實意義

(一）深化“情指行”一體化運行機制是公安工作現代化的內在要求

公安工作現代化是各項公安工作提質增效的現代化，是警務資源使用效率最佳、形成警務合力的現代化，是聚焦公安工作治理能力和治理體系全面提升的現代化?！扒橹感小币惑w化運行機制將情報、指揮和行動融為一體，依托技術平臺和實體平臺，充分發揮大數據分析和人工智能等領域最新應用成果，實現情報研判精準化、指揮調度科學化和警務行動實戰化，形成警務工作合力，大幅提升警務效率。為此，深化“情指行”一體化運行機制符合公安工作現代化的內在要求和發展方向，是對公安工作治理體系和治理能力現代化的實踐創新和探索發展。

(二）深化“情指行”一體化運行機制是公安數據化警務的重要陣地

進入大數據時代，隨著互聯網、云計算、人工智能等高新技術的快速發展，公安情報工作必須與時俱進，創新發展，向 “數據”要 “戰斗力”[2]?！扒橹感小币惑w化運行機制也是大數據警務的一體化，一方面為大數據深度應用于警務工作提供了平臺和契機，另一方面也促進了大數據應用自身的提檔升級。深化“情指行”一體化運行機制涵蓋了情報、指揮和行動的融合，每塊業務都離不開大數據和新技術的支撐，特別是在情報研判方面，海量數據的匯聚和分析是情報研判的重要前提，直接影響了情報研判的準確性和行動研判的精準性，對于指揮和行動具有重要意義。

(三）深化“情指行”一體化運行機制是公安各領域工作的關鍵支撐

公安各領域工作涉及的點多、線長、面廣，承擔著維護社會穩定、打擊違法犯罪、保障服務民生、護航社會發展等多重職能，涵蓋打擊辦案、治安管理、社區防范、群眾工作等多個領域?！扒橹感小币惑w化運行機制集成了情報發現、指令下達、工作落實等多個任務環節，貫穿于打擊違法犯罪、治安整體防控、基礎要素管控等多項工作領域，為各領域提供了精準化、高效化和扁平化支撐體系。為此，深化“情指行”一體化運行機制是公安各項警務活動不可或缺的重要內容，對有力保障各項任務順利完成提供了關鍵支撐和平臺。

三、“情指行”一體化運行機制基本模型與構建路徑

(一）“情指行”一體化運行機制基本模型

從警務工作實踐來看，目前“情指行”一體化運行機制有以下三種基本模型。

1.“工”字模型

“工”字模型的顯著特點是：具有多個情報來源部門和領域，經過匯總研判后，歸集到一個指揮部門下發指令，指揮到多個行動部門開展工作。此種模式一般應用在全局性重大安?；顒悠陂g，由局內情報、網安、治安、區域辦等部門綜合研判情報，匯聚到指揮部門，下發指令到各警種、屬地分局開展維穩防控工作。如圖1 所示：

2.“1”或倒“T”字模型

“1”或倒“T”字模型的顯著特點是：一般只有一個情報部門進行分析研判、一個指揮部門根據研判下達指令，指揮到一個或多個行動部門開展工作。此種模式一般應用于單一總隊或分局層面的日常警務工作，或應用于單一部門承擔的相關專項安保工作。如圖2、圖3 所示：

圖3 倒“T”字模型

3.“眾”字模型

“眾”字模型的顯著特點是：一般具有一個或多個微情報來源，指揮和行動常常融為一體，一個或多個行動小組集體行動或者分別行動。此種模式一般應用于基層一線單位，如派出所“兩隊一室”或者專業部門最小作戰單元的日常警務工作。如圖4 所示：

圖4 “眾”字模型

(二）深化“情指行”一體化運行機制的基本路徑

1.切實更新思想觀念，打破傳統慣性思維

一是要做到思想認同和行動一致，從思想觀念上改變以往慣性思維模式，充分認識到此項改革創新的重要性和必要性。二是要樹立問題導向和目標導向，梳理目前模式中存在的問題，依托“情指行”一體化運行機制找到解決問題的路徑方法。三是要強化調研和基層首創，敞開大門、深入一線搞改革，確?！扒橹感小币惑w化運行機制體現基層所需、實戰所需，提質所需。

2.科學搭建組織體系，優化實體力量構成

一是在組織架構上要體現集成性，建立帶有牽動性質的集情報、指揮、行動于一體的實體化運行組織體系。二是在警力布局上要體現專業性，按照高效精干、一專多能、動態配置的原則，建立符合實戰需要的高素質隊伍。三是在實體運轉上要體現協同性，建立與組織架構和警力配置相協調的運轉規范，確保實現警力使用最大化、組織效能最優化。

3.強化實戰運行保障，持續開展流程推演

一是要強化搜集研判保障，拓展情報來源渠道。應廣泛開展警情、輿情、訪情、社情搜集，依托實時動態研判預警機制，第一時間流轉指揮平臺，開展行動。二是要強化指揮平臺保障?！扒橹感小逼脚_建設是一體化實戰化機制運行的關鍵支撐和重要載體[3]。建立信息化指揮平臺和實體化流轉平臺，形成線下閉環與線上閉環的有機統一。三是要強化警力資源保障。建立兩級“情指行”警力資源保障體系，動態完善警力資源設置配置，保障所有警力圍繞一體化的任務運轉。

4.突出一體建設重點，著力完善制度體系

一是要明確建立制度規范體系的類型和內容，聚焦“情報精準、指揮順暢、行動高效、系統集成”的思路，完善情報引領、指揮運轉、行動集成相結合的制度規范體系。二是要明確建立制度規范體系的路徑和方法，提出制度規范體系建設的時間表和路線圖，確保各項制度規范相互支撐、互為配套、成為體系。三是建立制度規范體系能力提升的機制舉措，組織開展一系列教學練研大練兵活動，提升民警實戰能力，確保各項制度規范得到貫徹執行。

5.反復動態評估論證，不斷優化完善提升

一是在運行機制上要持續評估，依托實戰推演機制，不斷加強技術評估、流程評估和效果評估，確保一體化運行機制始終發揮最大效能。二是在組織保障上要不斷強化，按照“機構圍繞任務轉、警力圍繞實戰轉”的思路，持續優化“情指行”一體化運行機制的機構設置和警力配置，確保警力資源使用效能最大化。三是在流程設計上要動態調整，常態性進行流程再造，形成層層負責、件件閉環的工作形態，建立多類型預案體系、制度體系和培訓演練體系。

四、環食藥旅領域深化“情指行”一體化運行機制的實踐探索

探索實踐“情指行”一體化運行機制，是各級公安機關面臨的一個全新課題，目前在實踐中依然還存在一些瓶頸性難題，如思想觀念上，有的尚未認識到一體化運行機制所帶來的改革紅利，仍保守認為一體化運行機制和現有模式沒有根本性改變，不愿、不想、不敢探索的現象依然存在；組織體系上，有的尚未構建與一體化運行機制相匹配的“情指行”一體化組織框架和力量體系，仍按照原有組織模式推進此項工作，影響了一體化運行機制的實戰效果；配套保障上，有的尚未建立一體化運行機制的配套制度規范，造成運行不順暢、整合不到位、聯通不徹底、協作有縫隙、合力有短板等問題。此外，有的在大數據應用上缺乏系統思維和整體觀念，共建共享、互聯互通效果不佳；有的在平臺建設上仍然跟不上警務發展現實需要，不同程度地影響了一體化運行機制的深化發展和效果體現，亟需在實踐中進行有效探索和逐步解決。為此，環食藥旅總隊在北京市公安局黨委的領導下，結合本職本崗不斷持續推進深化“情指行”一體化運行機制的實踐探索。

(一）以警務理念更新為切入點，形成推進“情指行”一體化運行機制的行動共識

一是深入開展調研。系統梳理近年來公安部和北京市公安局關于“情指行”一體化運行機制的相關文件和會議精神，環食藥旅總隊組織辦公室全員進行學習研讀，設置不同課題開展集中交流研討，明確推進方向，達成推進改革的思想共識和行動共識。二是突出職能定位。通過重新梳理總隊辦公室部分崗位職責，重新明確情報和指揮崗位的職責定位和力量配置標準，突出對“情指行”一體化運行機制的組織領導和配套制度建設，加大保障力度。三是注重統籌整合。依托公安部“昆侖2023”和北京市公安局系列平安行動，持續充實“情指行”一體化運行機制改革的實戰內容，納入到改革重點事項，在推動促進中提升“情指行”一體化運行機制改革的實戰效能。

(二）以組織體系構建為著力點，強化推進“情指行”一體化運行機制的力量保障

一是建立總隊情報專班。經過深入調研，優化情報力量構成，改變以往以內設支隊為主要構成力量的專班模式，建立以辦公室情報指揮部門為主體的專班構成模式，解決了情報專班牽動統籌不足、各內設支隊各自分散作戰、情報集成共享作用發揮不突出等問題。二是充實一體化合成專班。將總隊平安辦由指揮中心調整至情報專班，組建新的總隊“情指行”一體化合成專班，整合情報和平安辦工作內容，形成總隊“情指行”一體化、實戰化運轉，初步實現“1+1”大于、優于“2”的效果。三是做實兩級一體化專班。結合總隊人才培養計劃，在各內設支隊推行二級情報指揮專班，加強本領域技術情報和人力情報建設，直接指導業務領域打擊整治實戰，形成工作合力。

(三）以信息平臺研發為關鍵點，筑牢推進“情指行”一體化運行機制的技術支撐

一是完成情報平臺“一二三一四”框架設計。即夯實環食藥旅領域一個基礎數據庫；促進總隊、分局環食藥旅部門、派出所之間內部聚合，以及總隊與兄弟公安機關、相關委辦局之間外部協作等兩個聯合；建成綜合管理、智能應用、決策指揮等三類應用；打造情報信息化治理一個體系；實現平臺一站式感知、研判、指揮、處置四個功能。二是自主研發總隊旅游安保指揮平臺。涵蓋公園景區、指揮調度、旅游購物場所、涉旅亂象、交通路況與人流熱力等9 個模塊，此平臺已于2023 年第二季度上線使用，有效服務了“五·一”假期和端午節假期期間的旅游安保工作。三是同步組織開展打擊模型研發工作。研究梳理出非法捕魚、制售假劣肉、制售假酒、倒賣醫?；厥账?、網絡涉假等案件偵辦較為成熟的技戰法，推進系列數據模型建設。

(四）以運轉模式創新為牽動點，夯實推進“情指行”一體化運行機制的規范基礎

一是設立三個工作?？?。即每日互聯網輿情動態?？?，幫助各內設支隊舉一反三開展本領域工作；每半月領域警情研判分析?？?，幫助各內設支隊有針對性地開展打防工作；每月領域打擊違法犯罪?？?，突出對本月各領域打擊犯罪情況數據分析。二是建立三項牽動機制。即情報要點發布處置機制，根據各級領導關注、群眾關心的熱點，形成情報要點下發各內設支隊進行搜集研判，形成轉化成果；警情閉環管理機制，梳理各領域警情，進行編號并下發各支隊進行核查反饋，形成管理閉環；高警情派出所掛牌幫扶考核機制，以警情分析數據為基準，找出高警情派出所進行掛牌幫扶指導，成效納入執法質量考評。三是研發三個應用系統。即旅游安保指揮調度平臺、民生服務微信小程序APP、人力情報建設應用系統，依托科技信息化提升“情指行”一體化運行機制的實際效能。

(五）以管理效能提升為活力點，激發推進“情指行”一體化運行機制的內生動能

一是建立“雙長”管理模式。每日設立一體化專班值班長和指揮長各一名，其他指揮調度人員三至五名，其中值班長側重一體化人員管理，指揮長側重一體化事項管理，“雙長”之間相互配合形成管理合力，確保各種事項有人叮、有人管。二是完善督辦管理機制。制定督辦工作方案和流程，按照“綜合統籌、責任明晰、閉環管理、綜合施策”原則，建立總隊指揮部門牽頭、各內設機構各司其職督辦體系，按照事項緊急、重要程度分級分類規范督辦流程，確保第一時間叮辦落實。三是加大指揮牽動力度。定期組織召開總隊“情指行”一體化專班例會、平安行動例會等，通報情況、查找問題，提出整改措施，確保工作落實到位。組織開展崗位能力提升計劃，采取開辦青年民警成長課堂、民警多崗位輪換歷練、內部管理“五個一”機制等措施確保一體化運轉順暢有效。

(六）以警務資源整合為提升點，拓展推進“情指行”一體化運行機制的動力源泉

一是加強局內聯動。強化警種融合打擊辦案，與刑偵、網安等多警種有效聯動，建立“情報導偵配偵、警種合成打擊、整體捆綁作戰”全域合成攻堅模式。自推行一體化改革以來，環食藥旅總隊摸排研判重點線索支撐案件110余起，刑事拘留86人，取得良好的打擊效果。二是做實局外聯動。環食藥旅總隊已經與18 家市級行政機關建立“六協同、四集成”機制，特別是強化行政監管數據和公安打擊數據互通，推動建立多領域基礎數據庫，加大線索流轉、處罰數據追蹤比對力度。三是拓展聯動領域。公安情報搜集的主體是人，任何智能工具都無法取代人的作用[4]。為此，需要廣泛發動群眾，持續強化民力發動和宣傳引導，大力加強線索核查調查；持續提升警企、警社協同，啟動多區集群打擊。

五、結語

總之，以服務公安實戰為落腳點，環食藥旅總隊持續推進“情指行”一體化運行機制實踐探索并取得實績實效。一是守護了生態安全。聚焦非法傾倒垃圾、非法捕撈、非法開采、非法排放污染物等污染環境問題，強力推進藍天保衛戰、碧水保衛戰、凈土持久戰，持續保持高壓嚴打態勢，破案、刑拘同比上升。二是守護了食品藥品安全。結合發案規律特點，組織打擊假劣肉、非法食品添加、假煙假酒，醫保詐騙等攻堅戰，有力維護群眾生命安全。三是保護了知識產權。深入開展“轉辦樹”活動，重點圍繞汽車配件、兒童用品、電子產品、圖書音像、服飾箱包等群眾身邊小案小事，通過組織開展保護知名品牌、打擊侵權盜版等專項，攻堅示范，效果顯著。

從總體上看，環食藥旅總隊“情指行”一體化運行機制實戰化探索已經取得了一定進展和成效，但從長遠看還存在一些亟待解決的問題。在深化調研、轉變思想觀念方面，個別領域還存在因循守舊，甚至認為情報就是警情分析、指揮就是指揮部門一家的事、行動就是抓人破案等，這在一定程度上影響了“情指行”一體化運行機制的探索與實踐。在信息化應用方面，還未能建成與“情指行”一體化運行機制實戰化相匹配的實戰數據平臺。此外，還存在制度規范、培訓練兵、資源整合等方面的短板不足，也需要進一步結合實踐抓緊研究解決。為此，下一步應強化系統調研，緊緊圍繞“情報、指揮、行動”發展沿革、現狀特點等方面，組織開展系統研究，找出規律性特點，梳理實戰警務中的瓶頸性問題，建立調研清單，對照問題逐個研究提出解決對策，確保調研成果轉化的實效性。特別要深化平臺建設，突出數據分析功能、情報預警功能、監督管理功能，實現數據分析、情報研判、監督管理等功能一鍵式操作、流程化實施。同時要強化機制完善，不斷優化運行機制，建立各類規范制度，在推進實戰大練兵、加大人才保障等方面持續發力，促進“情指行”一體化運行機制實戰化向縱深發展，構建精準、高效、協同、聯動的現代警務實戰模式，為公安機關更好維護社會安全穩定提供堅實保障。