政策工具視角下新疆高校畢業生就業政策量化分析

謝 鹍，熱依拉·阿不拉

（新疆大學 政治與公共管理學院，新疆 烏魯木齊 830049）

一、引言

高校畢業生作為寶貴的人力資源，其就業關系到社會的穩定與發展。高校畢業生就業政策是促進高校畢業就業的重要保障和驅動力，是達到高校畢業生就業預期目標的重要途徑。在黨的二十大報告中提出，要強化就業優先政策，健全就業促進機制，推動高質量充分就業。[1]近幾年新冠肺炎疫情反復延宕，對高校畢業生就業造成了許多困擾，影響了其就業穩定性，加劇了畢業生就業壓力。[2]因此，黨和政府高度重視高校畢業生就業問題，出臺了一系列政策以進一步促進畢業生就業。今年自治區政府工作報告中指出“積極擴展市場化社會化就業渠道，將促進青年特別是高校畢業生就業工作擺在更加突出的位置”。[3]據相關部門統計，我區2023 屆高校畢業生數量將達到15.8萬，同比增加3.2 萬人，高校畢業生數量呈現不斷上升的趨勢。[4]

目前，新時代治疆方略取得了階段性成果，社會發展正處于重大的歷史交匯節點上，各領域需要大量優質人才資源，而現階段畢業生就業難與缺乏人才之間的矛盾日益突出。解決好這個問題，需要政府調整和補充畢業生就業相關政策，以完善就業公共服務體系。在此態勢下，本文依據政策工具理論，探究新疆高校畢業生就業政策，不僅有助于緩解日益凸出的畢業生就業問題，實現人才合理配置，也對新疆社會經濟的轉型升級和維持社會穩定具有重要的現實意義。

二、政策文本的選擇與政策分析框架

（一）政策文本的選擇

本文為了確保所選用政策文本的權威性，將政策文本來源和內容作為甄別和篩選依據：一是在政策文本的來源方面，所選取的政策文本主要選自新疆自治區教育廳、人力資源和社會保障廳等相關政府部門官方網站公開發布的數據資料；二是在政策內容的選擇方面，選取與高校畢業生就業密切相關的“高校畢業生”“就業政策”“大學生就業”等政策主題搜集政策文件。本文總共搜集了2012 年至2022 年12 月31 日發布的有關高校畢業生就業的通知、意見、辦法、公告等政策文件，通過篩選，最終納入的政策文件一共32 份（詳見表1），由于篇幅所限，本文僅列舉部分政策文本。

表1 新疆高校畢業生就業政策文本列表

（二）政策分析框架

單一的政策工具不能完全解釋高校畢業生就業政策的全部特征，因此，本文采取“政策工具—就業渠道”兩個維度，擬構建了新疆高校畢業生就業政策文本的二維分析框架，以政策工具維度為主，就業渠道維度為輔，借助質性分析軟件，對政策文本內容進行了統計分析。

1.政策工具維度

政策工具反映的是公共政策制定者的實施政務理念，是達到政策目標的重要手段和具體措施。[5]目前雖然眾多學者對政策工具進行了深入研究，但對于政策工具尚未形成統一的分類標準。本文借鑒了羅斯威爾和澤格菲爾德等人提出的政策工具分類模型，[6]即從環境型、供給型和需求型三個政策工具方面對新疆高校畢業生就業政策文件進行分析。該模型從政策的影響層面對政策工具進行劃分，更能體現新公共治理背景下政府角色的轉變特點，即從控制型向影響型轉變，[7]在公共政策領域也被廣泛應用于政策文本的量化分析。因此，本研究從政策工具這3 個方面探討新疆高校畢業生就業相關政策，掌握就業政策的文本政策工具結構以及其中存在的不足之處，并提出針對性的具體對策建議，這對促進新疆高校畢業生公平就業和完善畢業生就業政策工作具有重要意義。

政策工具對高校畢業生就業政策的作用主要體現在以下三個方面：通過供給型政策工具，從資金、服務、技術等方面推動高校畢業生高質量發展，具體包括人才培養、就業方式創新、就業咨詢服務、財政投入、科技信息支持、基礎設施建設等方面；運用環境型政策工具，為高校畢業生就業政策目標的實現創造良好的就業環境，具體包括目標規劃、法律法規、策略性措施、財政援助、公共服務支持；借助需求型政策工具，采取政府購買、對外交流等方式，積極開拓新興市場，拉動就業工作技術創新，從而減少市場的不確定性，降低就業風險，[8]具體包括政府購買服務、海外交流、服務外包等內容（圖1）。

圖1 政策工具對高校畢業生就業政策的作用圖

2.就業渠道維度

現階段，自治區教育廳、人社廳以及高校積極引導高校畢業生通過多種渠道實現充分就業，出臺相應的配套措施鼓勵畢業生自主創業、從事新興職業，并為就業創業提供了政策保障；通過采用稅收優惠、補貼獎勵等手段，提升國企、中小微企業吸納高校畢業生就業的能力；拓展基層單位就業渠道計劃，通過政策宣傳、就業獎勵政策等措施引導高校畢業生轉變其傳統就業觀念，進而鼓勵其到基層就業；通過政府出資設置公益性就業崗位，為畢業生創造了更多就業機會；引導畢業生積極響應祖國號召，鼓勵參軍入伍。在上述的就業渠道中運用了不同的政策工具組合，“政策工具—就業渠道”兩個維度在政策分析框架中形成了一種政策平衡（圖2）。

圖2 政策工具—就業渠道二維分析框架

3.政策工具編碼

本文選用Nvivo12 質性分析軟件從政策工具和就業渠道兩個維度對32 份新疆高校畢業生就業政策進行了具體編碼，對每一份政策文本內容進行就編碼分類，即“政策序號 —文件章節—一級標題—二級標題—三級標題”，例如“21-3-2-5”表示21 號政策文件，第3 章第2 節中的第5 條政策內容，具體內容為“拓寬資金支持渠道，貫徹落實創業擔保貸款政策，通過多種方式支持高校畢業生創業”，納入到供給型政策工具中的“就業資金投入”，就業渠道為“創業、靈活就業”，按照這種編碼方式將所有納入的政策文件編碼。

三、研究結果分析

（一）政策工具維度結果分析

通過對高校畢業生就業政策文本的統計分析，發現新疆高校畢業生就業政策在協調運用供給型、需求型和環境型政策工具方面存在一定的差異（見表2）。其中，供給型政策工具數量最多，占比為60.19%；次之為環境型政策工具，數量占比39.04%；需求型政策工具短缺，僅占0.77%?？梢钥闯稣蛴谑褂霉┙o型政策工具來推動高校畢業生就業，也比較重視通過環境型政策工具為畢業生創造公平的就業環境，從而影響畢業生就業。然而需求型政策工具幾乎處于“缺位”狀態，說明其對畢業生就業的拉動作用不明顯。三種政策工具內部結構也呈現不均衡的特點，具體分析如下：

表2 新疆高校畢業生就業政策工具分布統計表

1.供給型政策工具過溢

從統計分析的結果來看，在供給型政策工具的主要內容中比例較高的工具有就業信息服務（23.96%）、人才培養（22.36%）、政策宣傳（16.61%）以及資金投入（11.48%）。說明政府比較傾向于使用人力和物力促進高校畢業生就業。咨詢服務（3.83%）和創新就業方式（4.79%）使用較少。咨詢服務政策工具相對短缺；創新就業方式作為拓寬就業方式的重要途經和社會趨勢，也沒有得到應有的重視。除此之外，政府在基礎設施建設（8.31%）和共同協作（8.95%）等方面的支持力度較弱，尤其是實習基地建設以及與高校、企業協作共等工作有待強化。

2.環境型政策工具不足

環境型政策工具從某種程度上為促進高校畢業生就業率提供了政策保障和物質基礎，確保了畢業生就業政策的有效運行和落實。在高校畢業生就業政策的運用當中，公共服務政策工具使用比例最高，占比32.51%，但其中關于勞動權益保護相關的內容較少，需要政府出臺明確規定保護畢業生權益，以減少畢業生失業率，消除其后顧之憂。同時，策略性措施、法規管制、財政援助等工具較為均衡，均占環境型政策工具的16.26%，反應了政府對高校畢業生就業政策的重視，意在通過政策引領、物質和法律保障等措施提高畢業生就業率。然而，目標規劃的占比最少，僅占7.39%，且其內容較為模糊，很多政策文本缺乏明確的時間限制，需要政府制定明晰的規劃目標，以提高政策的可操作性。

3.需求型政策工具缺失

跟環境型政策工具相比，需求型政策工具對畢業生就業的影響更為快捷，不僅能擴寬畢業生就業渠道，還能夠提升畢業生就業質量。然而，從統計分析結果來看，新疆高校畢業生就業政策文件中需求型政策工具幾乎空白，僅占政策工具總數的0.77%，具體內容主要包括政府采購和對外交流，服務外包和打破政策壁壘等政策工具尚未使用。對外交流作為彌補高校畢業生就業政策短板的有效途徑沒有得到拓展；服務外包工具的缺失說明市場在促進畢業生就業方面未能發揮作用。

（二）就業渠道維度結果分析

根據新疆高校畢業生就業政策文件的內容，本文將就業渠道分為企業招聘、基層服務項目、創業和靈活就業、公益性崗位、事業單位招聘以及應征入伍等六種類型，政策工具作用于就業渠道中的比例如圖所示（圖3）。其中，創業、靈活就業占比最高（40.6%），通過運用稅收減免、提供人事勞動保障服務、配套措施等環境型政策工具，政府采購等需求型政策工具，以及創業指導服務、政策宣傳、融資服務等供給型政策工具大力支持畢業生創業和靈活就業；在基層就業方面，政府傾向于綜合運用政策規定、專項活動、就業能力培訓、資金支持等環境型和供給型政策工具，通過擴大“選聘高校畢業生到村任職”“三支一扶”“特崗教師”“西部計劃”等基層服務項目的規模，提供更多的基層就業機會。雖然就業政策文本中推出的基層就業渠道較多，但缺乏畢業生工作后基本生活保障、就業期滿后的去向等相關問題的配套措施；政府運用共同協作、資金投入等供給型政策，不斷推動校企合作，為中小企業進校招聘提供便利條件，鼓勵和引導畢業生到中小企業就業；但公益性崗位（3.76%）、應征入伍（5.26%）以及事業單位招聘（7.52%）占比較少，需要政府在近期工作中補充和完善。

圖3 就業渠道占比

四、政策建議

（一）優化政策工具結構

1.完善供給型政策工具

一方面，政府要支持高校畢業生自主創業和靈活就業，打造“互聯網+”大學生就業創業服務平臺，健全智能化服務體系，制定和完善大學生自主創業相關政策，在畢業生創業貸款、服務、培訓、資金、稅收減免等方面給予政策支持，并加強監督和管理，將政策落到實處。另一方面，要完善畢業生就業咨詢服務機制，推廣“線上+ 線下”就業服務模式，盡量實現“一對一”精準服務，為學生提供就業信息、簡歷投遞、筆試面試方面的指導，最大限度地滿足畢業生就業需求。除此之外，應當對高校畢業生的就業培訓機制建設予高度重視，為畢業生提供社會實踐、見習基地、創新創業機會，重點培養學生創新思維，提高畢業生就業競爭力和綜合素質，努力實現“培得好、用得上、留得住”的就業政策目標。

2.調整環境型政策工具

針對高校畢業生就業政策目標規劃存在的問題，需要確立明確的目標規劃，遵循政策前瞻性和規劃性原則，建立發展高校畢業生職業生涯的長期和短期目標規劃性策略。同時要建立有效、科學、合理的激勵機制和績效考核機制，促使企業、高校認真貫徹落實畢業生就業政策?？冃Э己酥笜瞬粌H要關注畢業生就業數量的提高，也需要重視畢業生就業質量的提升和政策執行效果。政策的有效執行和落實不僅需要長期的目標規劃，還需要政府加強監督機制，對聘用高校畢業生的企業和用人單位去逐級檢查，并建立和完善政策效果反饋機制，以保障高校畢業生基本勞動權益。政府監察部門要對政策執行主體重點監督，不定期檢查相關政策的貫徹執行情況，如果出現政策沒有落實、虛報等問題，采取相應的懲罰措施，為高校畢業生順利畢業創造公平公正的就業環境。

3.增加需求型政策工具

市場是吸納就業的主要主體，是穩就業的主力軍。政府應落實好援企穩崗政策，打破經營壁壘，優化營商環境，加大對旅游文化和民族特色產業的支持力度，助力企業實現高質量發展，進而創造更多的就業崗位，引領畢業生到企業就業。加強與內地畢業生就業率較高和就業政策相對完善的省市加強學習交流，結合新疆實際情況，制定出既能促進高校畢業生就業又符合本地實情的畢業生就業政策；要落實政府采購公共就業服務制度，加大政府購買基層就業崗位的力度，以吸納更多的畢業生就業。需要兼顧服務外包措施，充分發揮需求型政策工具對市場帶動就業的激勵和拉動作用；政府要簡政放權，創造更多市場化的就業崗位，減少學生對政府扶持政策的依賴，發揮就業市場在畢業生就業中的拉動作用，構建以市場為主導的畢業生就業政策體系。

（二）擴寬就業渠道

1.拓寬新興就業渠道

政府部門應結合新疆各地方政府實際和大學生就業需求，合理配置就業資源，適度增設公益性崗位規模，促使高校畢業生階段性就業。建議以對口援疆計劃擴展就業渠道。各地方政府可以促進與內地援疆省市和企業的合作，建立就業援疆機制，在區內和區外擴展就業市場，為畢業生提供匹配度高和針對性強的就業崗位。進一步完善高校畢業生的社保補貼、就業獎勵等政策內容，組織專項活動等措施引導高校畢業生前往基層，在基層崗位鍛煉實踐能力，同時解決好貧困畢業生就業問題。積極推行“大眾創業、萬眾創新”，通過創業帶動就業，鼓勵高校畢業生結合所學知識和新疆產業特色優勢自主創業，為其提供政府出資與風險投資為一體化的創業融資平臺，[9]簡化創業審批流程，降低自主創業門檻，以提高高校畢業生創業的可行性。協調使用目標規劃、服務外包、人才培養等政策工具，圍繞新時代治疆方略、鄉村振興以及絲綢之路經濟帶核心區建設等國家戰略，挖掘新興就業崗位潛力。

2.適度調整不同就業渠道中政策工具的使用

針對不同的就業渠道，要綜合開發不同的政策工具。在公益性崗位方面，進一步加強政府與社會、用人單位的合作，通過政府購買服務和資金支持等途徑，為畢業生提供更多的公益性崗位，并簡化聘用手續，給想進體制內的畢業生提供過渡性工作崗位?；鶎泳蜆I方面，需要完善基層就業輔助支持政策，補充基層工作后的社會保障、住房等基本生活問題的應對措施，詳細規定基層就業期滿后的再次就業問題，建議對愿意考公務員、事業單位的畢業生給予優先錄用、加分等政策優惠，這不僅能夠解決基層就業畢業生二次就業問題，避免其錯失就業黃金期，還能給社會輸送有工作經驗的人才。在應征入伍方面，可以補充退役后可享受的個性化政策內容，比如創業培訓、創業補貼、稅收減免、學費補償等，不僅能夠讓畢業生運用所學知識為國防發展做貢獻，在一定程度生還能夠緩解就業問題。

3.引導大學生樹立正確的就業觀

科學合理的就業觀對高校畢業生就業具有積極的促進作用。高校對畢業生就業指導和就業宣傳時要對畢業生開展正確的就業觀、擇業觀、職業道德教育，了解市場變化，注意引導畢業生與時俱進建立符合實際的擇業預期，并提高畢業生辨別信息和職業決策能力。與此同時，需要注重畢業生社會責任感、吃苦耐勞精神、服務意識的培養。政府要高度重視高等教育質量，提升畢業生求職就業能力，從而激發畢業生轉變就業觀念的內生動力，主動適應社會主義市場經濟的需求。[10]高校畢業生要做好充分準備，拋棄陳舊的就業觀，樹立積極進取的就業意識，既要重視專業理論知識的掌握，又要通過參與實踐活動有意識地提升就業能力，比如面對數字化的新興崗位，畢業生應提升自我數字化創新意識和操作能力，使自己能夠適應未來勞動力市場中“人機協同”的工作模式。