基于共享理念的城市附屬綠地開放治理策略?

金云峰 徐 涵

1 同濟大學建筑與城市規劃學院 上海 200092

2 上海市城市更新及其空間優化技術重點實驗室 上海 200092

3 上海同濟城市規劃設計研究院有限公司 上海 200092

城市附屬綠地是城市用地范圍內的“綠地與開敞空間用地” 之外的商業服務業、 住宅、 工業、 機關、 學校等設施用地的附屬性綠地。 作為城市綠地的重要組成補充, 城市附屬綠地不僅具有較大的公共化潛力, 還可以發揮巨大的生態效益和社會效益, 是構建宜居城市、 凸顯城市品質和激發城市活力的重要載體。 黨的二十大報告提出: 堅持人民城市人民建、 人民城市為人民, 提高城市規劃、 建設、 治理水平, 加快轉變超大特大城市發展方式, 實施城市更新行動, 加強城市基礎設施建設, 打造宜居、 韌性、 智慧城市。2023 年12 月, 習近平總書記考察上海重要講話中強調, 把增進民生福祉作為城市建設和治理的出發點和落腳點, 把全過程人民民主融入城市治理現代化, 充分調動人民群眾積極性、 主動性、創造性, 構建人人參與、 人人負責、 人人奉獻、人人共享的城市治理共同體, 是人民城市建設實踐中國式現代化蓬勃生機的充分詮釋[1]。 在這一發展背景下, 要求我們從增量到存量, 對現有的綠地資源進行重新評估、 規劃和使用, 以現有的空間資源滿足當代居民對城市公共空間的需求。目前, 主要有機關、 企事業單位出臺了有關附屬綠地開放的政策[2]。 這是出自對產權歸屬、 運作模式以及公平性的考慮。 單位附屬綠地包括公共設施、 工業、 倉儲物流、 對外交通、 市政設施、城市發展備建用地等[3]。 這類用地靠近城市道路布置, 建筑以高層、 多層為主, 綠地設計有章法,存在一定的開放空間, 可以在綠地權屬和用地屬性不變的基礎上對社會開放, 與公眾共享。 但現狀城市內部依舊存在大量的封閉式單位附屬綠地,功能單一、 空間孤立、 不成體系, 與周邊其他環境配套設施缺乏聯系等[4]。 因此需要加強對這類附屬綠地的開放與治理工作。

鑒此, 如何實現附屬綠地的有效治理, 不僅是提升城市公共服務能力之必需, 也是整個城市綠地系統的重要求索。 在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中, “共享” 作為新的發展理念, 是附屬綠地開放與治理的改革新思路, 可為緩解人們追求美好生活需求無限性與用地資源有限性之間的矛盾提供重要的方法學基礎。 因此,本文以城市現代化治理為引領, 引入共享理念,不斷拓寬視野和思維空間, 對城市附屬綠地開放的必要性和面臨的問題進行分析討論, 試圖探索共享理念下附屬綠地開放空間的治理創新路徑,增添附屬綠地附加值, 讓社會和人民群眾更好地共享附屬綠地開放發展的成果[5]。

1 城市附屬綠地開放的必要性

1.1 緩解人地矛盾， 增加綠色空間

在中國城市空間存量提質的形勢下[6], 綠色空間的提質增效愈發成為新時期人民城市建設發展的核心命題之一。 然而在人地矛盾突顯的當下,特別是在經濟發達、 人口密集的中心區域, 有限的土地資源難以應對城市建設需要和綠色空間供給, 導致人們休閑、 游憩的活動空間不足, 造成人均綠地面積低的現象。 再加上高昂的征地拆遷成本, 增加綠地面積困難重重。 同時, 從各個城市公園綠地的分布情況來看, 其服務半徑有限,未能達到百分之百的覆蓋。 相較于覆蓋區域而言,未覆蓋區域缺少活動引導、 游憩涉入、 公共休閑以及配套設施的問題依然很突出, 表明目前城市的發展還需要補充大量的公共開放空間來滿足人們的日常休閑需求[7]。 而附屬綠地作為城市綠地系統的重要組成部分[8], 具有靈活性強、 分布廣闊、 數量眾多等特點[9]。 以天津市為例, 附屬綠地面積占全市綠地面積的43.5%, 比公園綠地面積占全市綠地面積高出13.2%[10]。 但因附屬性質, 大多服務于內部, 很少對社會開放。 如果能對符合條件、 質量優的附屬綠地進行有序管控,并按照共享理念, 開發分享給城市及居民, 這是一種解決城市或某些城區中公共開放空間不足的有效途徑。

1.2 提高城市生活品質， 創造美好生活

在快節奏的城市化進程中, 居民生活水平得到改善, 但壓力困擾、 焦慮水平、 抑郁不安等情緒不斷涌現。 目前大量研究表明, 城市綠地對居民身心健康、 生活品質、 社會行為活力等內容的良性發展具有重要意義[11]。 而開放附屬空間可以進一步滿足人們對自然環境的渴望, 同時激勵了居民的個人主動性、 創造力和技能, 可以改善環境質量和社會服務[12]。 這是一種解決居民對戶外環境需求與公共空間供給之間矛盾的有效途徑, 也是增強人民群眾獲得感、 幸福感、 安全感的重要來源。 就使用者而言, 無需支付高昂的成本獲得資源使用權, 滿足心理需求并創造健康價值。 因此, 在城市公共空間需求不斷提高的當下, 附屬綠地能有效緩解城市綠地供給不足問題, 發揮城市綠地功能性作用, 承擔著增加游憩和公共休閑的職能, 并通過一系列的活動空間來改善人們生活品質, 提高人民福祉水平。未來附屬綠地的建設可以朝著增強休閑游憩、 緩和人地矛盾的方向發展。

2 城市附屬綠地開放面臨的問題

2.1 綠地空間與開放需求不匹配

一方面, 附屬綠地通常認為是分配給開發土地的一部分, 而不是被視為單獨的、 專用的綠地,對它的設計和關注可能會受到其與其他類型土地使用的鄰近性的影響。 因此, 在高密度建筑、 高容積率居住空間和高交通負荷下, 城市綠地空間受到壓縮, 導致附屬綠地之間的隔離[6]。 與此同時, 附屬綠地的私有化現象也使原本可供使用的公共用地遭到擠占與浪費, 使其價值未能得到正常發揮, 合理空間體系未能有效建立。 另一方面,根據國家相關標準, 單位附屬綠地由各單位自行建設, 對附屬綠地布局、 形態及其使用都比較自由隨意, 僅以綠地率作為約束指標。 現狀附屬綠功能組成單一、 景觀品質參差不齊, 難以適應居民日益密集、 高效率的生活需要。 此外, 公眾對附屬綠地的開放與治理要求僅停留于公共空間的數量及分布情況[13], 難以清晰地表達自己在公共空間中的需求導向, 這就導致附屬綠地的設計,難以滿足不同層次、 不同階層的需求。

2.2 權屬單位開放意愿的不確定性

相較于其他公共空間的開放與治理, 附屬綠地是否開放直接受權屬單位的影響。 盡管在政策計劃的鼓勵下, 上海已經出臺了相關政策鼓勵附屬綠地開放。 通過已出臺政策來看, 上海3 年計劃實施開放單位附屬空間面積達100 萬m2, 權屬單位對附屬綠地的開放與治理初見成效, 但其建設與管理所產生的額外經費, 需要平衡付出與產出。 因此, 在這種利益不對等的情況下, 大量權屬單位出于現實、經濟壓力以及對后續運維隱患的考慮, 整體開放意愿不確定。 當附屬綠地開放后, 隨著人群的多元化, 其綠地安全和管養維護難度也將大幅提升。 同時, 開放后的附屬綠地在某種程度上改變了場地內的社會秩序和生存規則, 原有的交流方式改變, 取而代之是更復雜、 開放的人際社交模式。

2.3 開放共享流程欠規范性與完善性

附屬空間的開放與治理涉及多個職能部門,土地權屬錯綜復雜, 涉及相關利益部門眾多, 其體制機制障礙仍然存在, 包括: 第一, 缺乏有效引導, 單位附屬綠地由各單位自行建設, 僅以綠地率等指標對規劃設計進行簡單約束。 第二, 職能分散, 信息交流不夠。 我國城市綠地管理基本信息化水平上存在縱向分散、 橫向不暢的問題,造成了“信息孤島”, 使得不同部門之間很難進行有效的數據銜接與資源共享。 第三, 重建設輕管養, 建管養協調發展不夠。 部門存在更看重新建項目的投資與建設, 忽略管理和養護中挖掘潛力、 發揮效益。 從建管養角度依然存在管理養護成本供給與建設目標發展不同步, 服務供給質量與人民日益增長的新需求不平衡等問題, 還需要花費更多力氣解決。 此外, 政府與企業、 社會組織、 居民之間的協調關系不夠緊密, 無法充分發揮市場機制和社會活力, 居民的參與程度也很低。

3 以共享理念定位城市附屬綠地開放管控思路

3.1 共享目標人本化

首先, 在城市附屬綠地的開放與管控中, 需要從規劃建設到管理養護, 再到公共服務, 全過程、 全鏈條、 全壽命樹立以人民為中心的建設和運維服務理念, 以期提升人們的城市生活水平。其次, 增強包容性以滿足不同人群需求。 共享不僅是資源和空間的共享, 還是發展成果的共享[14]。 聚焦不同年齡、 性別、 身體狀況和文化背景, 滿足不同人群的使用需求。 最后, 適度功能復合以激發活力與效率。 在共享理念下, 權屬單位可以與商業方共享附屬綠地資源、 增加資源供給如配備休閑座椅、 自動售賣機、 自動電車充電樁等基礎服務設施。 在這種共享過程中, 居民的接觸意愿更高, 從而使商品、 物資、 信息的交換變得更加活躍, 短時間內實現了社交范圍的拓展,且無需額外支付出行和管理費用。 這便通過“各取所需” “一地多用”, 提高了資源效率, 實現了資源、 活動和土地的多元化使用, 發揮出最大的公共化效益。

3.2 共享主體水平化

提升權屬單位的認知廣度是開放治理附屬綠地的關鍵, 附屬綠地開放與治理, 要求相關部門以鮮明的治理理念作為價值基礎, 更加積極、 主動地將城市附屬綠地發展納入到當地重大決策中協調戰略性、 前沿性的思考, 強化搶抓機遇加快發展的緊迫感和責任感。 未來, 需要逐步建立與有關職能部門的合作治理組織平臺、 與市場的合作平臺、 以及公眾的交流平臺, 為今后附屬綠地建設提供人力、 資源以及發展壯大的發展空間。 此外, 需要加大宣傳力度, 在全社會范圍達成開放共識。 可召集權屬單位召開宣講會、 座談會, 通過現場提問作答的方式增進雙方的了解, 促成理想的雙邊考察效果。 同時, 對于意愿開放的權屬單位加大關注, 并打造成精致示范點, 引領文明新風尚。

3.3 共享途徑規范化

首先, 附屬空間內的各種矛盾和問題都表現出突發性和復雜的特點, 這就需要政府部門嚴格按照法律行使自己的權利, 對各種矛盾和糾紛進行合理的處理； 同時, 在行政執法過程中, 所有的制度、 體制、 機制和技術都要按照法定的程序進行, 以免造成執法權限上的混亂, 防止執法職權和職責的錯位。 其次, 附屬空間治理涉及人、地、 事、 物、 組織等多個方面, 以及城市政府、企業、 社會組織、 居民等多個治理主體, 從“獨家管理” 到多元社會“多方共管” 是附屬空間開放與治理的關鍵, 因此, 形成協同互動的城市公共空間治理系統是解決這一問題的重要途徑。 為此, 要注重對政府各部門間的關系進行梳理, 構建一個統一協調的信息技術體系、 指揮調度系統、分級分類問題處理系統以及綜合執法體系, 將各個部門的領導和被領導、 協調與被協調的關系進行劃分, 避免出現條塊分割、 權責不明的情況,構建一個覆蓋全無“縫隙” 的管理體系(圖1)。

圖1 基于共享理念的城市附屬綠地開放治理策略研究框架

4 城市附屬綠地的開放治理策略

4.1 精細化的制度技術

當前是實施城市更新行動, 打造宜居、 韌性、智慧城市的關鍵時刻, 附屬綠地開放空間應進行更加精細的規劃, 且可以作為一項城市更新的專項規劃, 體現部門權威。 這對推動城市“多規協同” 起到積極的推動作用。 雖然政府并不直接參與資源的分配, 但是它可以通過特定的專項計劃引導資源按照國家重大需求所確定的方向進行分配。 同時, 加強各類政策保障與資金、 資源支持,消除單位對觀念顧慮、 經濟壓力以及對后續管理隱患的擔憂。 除此之外, 專項規劃可以發揮專業的優勢, 著重研究某一特定領域的發展趨勢及分布規律, 提前預留空間并制訂相關政策, 對市場進行引導。 若目前建立專項規劃難度較大, 則可在相關專項規劃部分章節中設置相關內容。 此外,在規劃設計中要對具有潛力的附屬綠地進行價值評估, 從綠地資源、 自然生態、 歷史文化價值[14－15]、 情感體驗等多角度進行綜合評價[16], 并將評價結果歸入空間規劃設計的有效依據中, 從而實現對附屬綠地空間的精準管控。

4.2 精準化的公共服務方式

附屬綠地開放空間的規劃, 需要兼顧權屬單位、 公眾等多重開放需求, 并在綠地具體景觀布局、 設施設置中予以反映。 因而, 還需細化單位附屬綠地開放共享各個環節的技術支撐, 實施開放共享一單位一方案編制。 同時要深化公眾參與,切實滿足多方需求。 第一, 提高景觀審美以協調環境關系。 對于一些綠化與景觀欠佳的附屬綠地,完善和充實綠化的景觀性是首要解決的問題, 再依托周邊公共綠地、 街旁綠地等城市綠化空間,形成更加綜合的休閑游憩空間。 第二, 把為人民服務, 讓人民滿意作為依法治理的立足點。 引導設計者從交通線路到景觀感受、 再到基礎設施配比等多方面兼顧不同階層的需要, 以實現對社會的尊重, 推動社會的公平與公正, 從而建立以人為本的、 可持續的、 和諧的社會。 第三, 提高公眾參與程度, 著力推進公眾的思想觀念、 素質能力、職業行為、 個體發展和社會關系的現代化, 鼓勵公眾了解并參與到附屬綠地開放與治理的過程中[17]。

4.3 精密化的安全管理體系

附屬綠地面向社會開放后, 需要重點考慮工作時間單位主體建筑設施運維不被打擾、 社會秩序不被打亂等問題。 因而, 需在開放共享階段增加各類安全保障考量, 并協調后續管養維護權責,保障開放共享的長效實施。 具體措施包括: 第一,嚴格管控對外開放時間, 在運維上, 注重入訪人數、 休閑時長、 活動范圍的限制, 限時限量地開放, 周末可適當延長使用時間, 提供明確的使用邊界。 第二, 推進智慧化服務管理, 加強安保隊伍建設。 第三, 在設計上, 將附屬綠地與建筑有所分隔, 保證在正常工作不被干擾的情況下, 開放附屬綠地空間, 為城市提供開放式綠地空間。合理時, 可增設行人通道、 車行通道, 以維持內部用地的穩定秩序。 以景觀替代圍墻, 豐富城市界面, 拉近用地空間與群眾的互動性, 擴大公共開放空間。

5 結語

在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中, 城市附屬綠地作為城市綠地系統發展和生態建設的重要一環, 需要扛起現代化發展的責任擔當。 以城市現代化治理為引領, 引入共享理念視角, 不斷拓寬視野和思維空間, 將城市附屬綠地建設、 養護、 管理和服務主動融入社會發展大局,聚焦破解難題, 聚力提升公共服務能力, 不斷優化布局結構, 增添城市附屬綠地附加值, 持續推進城市附屬綠地治理能力現代化建設, 讓社會和人民群眾更好地共享附屬綠地開放發展的成果。