中小學教師工資合理性參照系的確定和驗證
——基于2000—2019年數據

曾曉東

(北京師范大學 教育學部, 北京 100875)

一、中小學教師工資保障制度:從“確保增長”轉向“合理支出”

經過數十年的努力,我國中小學教師工資保障制度已經建立起來,以2006年中小學教師工資套改為標志,我國中小學教師工資保障制度已經運行近二十年,積極成效有目共睹,2019年高考成績排在本省前30%的畢業生報考師范專業的平均比例已經達到33.3%,[1]中小學教師職業的社會聲譽、職業吸引力也都明顯提升,為建設和維護一個高質量、負責任的教師隊伍奠定了堅實的基礎?？梢哉f,在制度設計方面,中央決策部門使用了多種政策手段,對中小學教師的工資保障工作做出了不同層面的安排。

教師工資保障制度的建立過程是艱苦卓絕的,其制度意義也是十分重大的。這個制度有三個核心要素:第一,來源保障,教育經費占GDP的比例不低于4%,確定了教育經費的底線,從根本上保障了教師工資的經費來源;第二,基本水平保障,教師的薪級工資全國統一,教師的基本工資保障程度屬于最優先的剛性支付,體現了基本公共服務的特征;第三,聯動保障,教師的績效工資參照并高于當地公務員的收入水平,將教師績效工資的保障與地方政府工作人員的利益結合起來?？梢?教師工資制度處處體現出“確?！钡囊馓N,仿佛稍一放松,教師工資就難以實現按時、足額發放。

這種制度上的緊張絕不是杞人憂天,教師工資保障制度面臨的內外部挑戰已經非常明顯。教育系統外部挑戰包括學齡人口減少、地方政府財政壓力等,就后者而言,縣級政府是提供公共服務的主體,但其財政能力有限,因此優化政府間事權和財權劃分,建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系,形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度,已經成為國家治理體系和治理能力現代化的重要任務之一。[2]教育系統內部挑戰則包括教師工資構成中基礎工資與績效工資的關系,教師年齡、職稱等特征指標與生師比、課時等生產率指標間的關系,以及這些指標整合后對教育經費支出結構的影響。

1998年12月15日舉行的全國財政工作會議開始明確提出財政制度建設的重點由“確保增長”轉向“合理支出”,以構建中國的公共財政基本框架。[3]相應地,教師工資作為教育經費的“大頭”,也要隨著公共財政制度框架的明晰而完善其保障機制,但直到2006年教師工資套改,并以此為標志,教師工資制度的框架才搭建起來,逐步形成今天以“確?！睘楹诵牡木置?所以教師工資的合理性建設可謂任務艱巨。同時,由于我國各地區的GDP總量差異極大,生活成本也處于不同的量級;教師編制固定在縣域,而學齡人口的分布卻隨著城市化進程不斷變化,教師人事、工資制度的調整在所難免。于是,在教師工資制度已經深度嵌入公共財政支出的“確?！睓C制后,對教師工資進行合理性討論就勢在必然了。

很長一段時間以來,學術界和決策層都是基于“確?！苯逃涃M和教師工資的視角,考慮應該如何設立教師工資標準和結構,很少從實施效果的角度,探討“應該”以什么樣的參照系評價和判斷教師工資的合理性。在財政重點由“增加收入”轉為“合理支出”的二十多年里,教育經費的保障機制已經得到確認,當下,教育經費管理的重點開始轉向“合理支出”。因此,在現有財政制度下實施保障工資機制的同時,分析和評判其支出結構的合理性,是推進中小學教師工資制度不斷完善、持續推進教育治理體系和治理能力現代化的關鍵。但在地區差異大、政府層級界定有待完善和學齡人口規模變動的背景下,如何在“確?！钡那疤嵯陆缍ㄖ行W教師工資合理性,需要探索和驗證。本文試圖對21世紀前二十年中小學教師工資制度落實后的變化趨勢進行描述,將其與有代表性的參照系進行比較,旨在回答從保障工資到支出合理性轉變的特征。

二、中小學教師工資合理性參照系的確定

中小學教師工資支出的合理性判斷是建立在支出效果的基礎上。在地區差異顯著的情況下,中小學教師工資制度的良好設計能否帶來效果上的合理性?參照國際經驗,同時考慮中國現有統計指標的可得性,本文提出三個中小學教師工資合理性判斷的參照系。

(一)整體參照:與人均GDP之比

在大多數國家,中小學教師的工資是由政府決定的,缺乏市場定價機制,于是,公共部門勞動定價需要設計出一個通行工資標準對市場勞動力工資進行“替代”。同樣的道理,作為公共部門勞動隊伍的重要組成部分,教師群體的工資也需要有市場機制下的勞動力工資作為定價的參照系。

從國際上看,教師工資制度雖然有差異,但評判教師工資合理性的標準,OECD提供的一個參考是15年教齡的中小學教師年法定工資(statutory salary)與人均GDP的比。[4]選擇“15年教齡教師”作為考察群體,是因為這些教師已經具有職業穩定性,其工資構成可以在很大程度上避免各國教師工資制度對教師資歷的偏好帶來的偏誤——有的國家偏好年輕教師,給予教師職業較高的起點工資,但上升幅度卻受限;有的國家對老教師友好,起點工資不高,但晉升帶來的工資優勢非常明顯。這一參照指標的意義很清晰,它提供了將一個國家人均GDP作為中等水平的參照標準,用以判斷有15年教齡且普遍擁有第三級教育文憑勞動者的教師,其工資具有的相對經濟優勢有多大。

在中國,教師工資的統計指標中沒有按照教師教齡劃分的工資數據,只有按照初等教育、中等教育統計的教師平均工資。因此,通過比較教師平均工資與人均GDP,也可以在宏觀層面上判斷中小學教師的相對工資水平。

(二)主體參照:與城鎮單位就業人員(1)城鎮單位就業人員是我國國家統計局勞動統計中使用的一個指標,其中城鎮單位是指城鎮地域內從業人員在5人及以上的法人單位,不包括個體工商戶和自由職業者;所指的工資包括實發到手的工資、獎金和各類津補貼,以及單位從個人工資中代扣代繳的個人所得稅、社會保險基金和住房公積金等個人繳納部分。的平均工資之比

國際上,OECD評判中小學教師工資的另一個參照標準是15年教齡的中小學教師年法定工資與具有第三級教育文憑的勞動者工資水平之比。其制度邏輯很明顯,即判斷中小學教師工資是否合理的標準,要看他們如果不當教師,選擇其他職業的話,平均能夠拿到多少工資,這是機會成本(2)機會成本(opportunity cost),指在資源稀缺的前提下,企業將資源投入某項經營活動而放棄另一項經營活動的收入。概念在教師工資參照系上的應用。

在我國,中小學教師作為普遍擁有第三級教育文憑的勞動者,理論上應該和具有同等教育水平的其他職業勞動者相比,將政府定價機制下的中小學教師工資與市場定價的其他勞動者工資進行比較,以市場機制為“錨”判斷政府確定的教師工資機制的合理性。但我國的勞動統計以行業為劃分標準,并不提供按照教育水平劃分的勞動者平均收入數據,因此,我們使用城鎮單位就業人員平均工資作為參照。

(三)結構參照:教師工資占教育經費的比例

在保障教師工資的政策語境下,將教師工資水平與處于同一經濟環境、生活水平下其他職業的勞動收入相比,能夠提供評判教師工資支出合理性的有力參照標準。然而,教師工資畢竟是教育過程中投入的要素成本,考察教師要素成本在教育經費支出中的比例,能夠更清楚地描述既定的教師工資制度對教育體系內部經費結構特征的影響。

教師工資在教育經費中的占比應該是多少,這個問題很難回答,但是,合理的教師工資制度應該保持工資支出在教育經費總支出中具有可解釋、可描述的比例和趨勢,這是宏觀分析的方法論基礎。在此基礎上可以發掘一些指標,對總量和結構進行描述,尋找變量之間的關系;確定和發現宏觀結構特征;分析政策干預或者宏觀調控措施對于總量與結構的影響。

在教育領域,我們對教育發展階段性的認識還停留在表征的層面,對于不同發展階段教育經費支出結構特征的變化缺乏問題思維和測量方法,由此,政策干預手段也就不清晰、不系統。而全要素貢獻率的分析方法根據教師工資在教育經費中的比例,則可以從經驗層面診斷教育發展模式主要靠人力資源推動還是資本投入推動。如果將人員成本、資本成本和經常性支出占教育經費的比例進行時間和空間的分析,就可以發現不同階段人員成本與教育經費增長之間的關系,以及這種關系的區域差異。

三、中小學教師工資合理性參照系的應用與驗證

在中國,教師工資是按照初等教育、中等教育教師平均工資進行統計的,沒有按照教齡劃分的工資數據。因此,我們選擇以全體教師的平均工資作為比較的基礎,將其與人均GDP、城鎮單位就業人員平均工資進行比較,判斷中小學教師工資整體的合理性;根據教師工資占教育經費的比例,判斷教育經費支出結構的合理性。

數據來源有兩個:2000—2019年間分省區人均GDP和2000—2019年間居民可支配收入數據來源于《中國統計年鑒》;2000—2019年初等教育階段教師平均工資、中等教育階段教師平均工資均來源于《中國勞動統計年鑒》。

(一)中小學教師工資總體上超越了人均GDP和城鎮單位就業人員,但增長機制還不穩定

21世紀的前二十年中,中國經濟經歷了持續的高速增長,人均GDP和人均收入都獲得顯著增長。從全國教師的總體水平上看,教師工資跑贏了人均GDP,超過了城鎮單位就業人員平均工資,如表1所示。

表1 2000—2019年中小學教師工資相對水平

21世紀初,小學教師工資水平基本等同于人均GDP,中學教師的平均工資是人均GDP的1.2～1.4倍。2015年是一個明顯的增長節點,這一年,小學教師工資與人均GDP之比提高到1.236,而中學教師工資與人均GDP的比值上升到1.319。相應地,2016年中小學教師的工資均超過城鎮單位就業人員,且職業工資的相對優勢在緩慢地提升。

在我國GDP持續增長、城鎮單位就業人員工資不斷提升的時期,教師工資能夠以更快的速度上漲,得益于工資制度調整,能夠讓中小學教師更好地分享經濟增長的紅利,持續提高教師收入的行業相對地位。然而,這是一種借助套改和薪級工資調整實現工資增長的方式,并不穩定,調整的依據是教師的崗位等級、薪級等特征,與實際工作績效之間的關系不明顯。

(二)不同省份中小學教師工資與當地城鎮單位就業人員工資的相對水平差異很大,且呈慣性分布

將中小學教師工資與城鎮單位就業人員平均工資進行比較,可以直接考察中小學教師職業在各個行業中的地位。同樣,選擇2000年、2007年和2017年三個重要的時間節點,考察各個省份的教師工資水平差異。將初等教育教師、中等教育教師與當年的全國城鎮單位就業人員平均收入進行比較,如表2所示,詳細展示了三個年份中該比例的變化趨勢。

表2 不同省份中小學教師工資與城鎮單位就業人員平均工資之比

2000年,作為教師工資制度演進分析的起點年份,初等教育教師的年收入和城鎮單位就業人員的平均收入相比,處于較低的狀態,比全國平均水平低17個百分點。從區域分布來看,分布的離散程度不高,河南、廣東、廣西、貴州、陜西的教師工資不足當地城鎮單位就業人員平均收入的80%,而教師工資與城鎮單位就業人員平均收入之比高于或等于1的,也只有黑龍江、江蘇、海南、青海、新疆。就全國平均水平來說,中等教育教師的年收入約等于城鎮單位就業人員的年收入,僅低了2個百分點,且省際間的離散程度也不大。北京、黑龍江、江蘇、海南、青海、新疆的中等教育教師的年收入高出城鎮單位就業人員平均收入10個百分點(≥1.1),天津、廣西、貴州的中等教育教師的年工資收入比城鎮單位就業人員的平均工資低10個百分點(≤0.9)。

到了2007年,中小學教師的相對年收入獲得較大提高,初等、中等教育教師的年工資收入相比城鎮單位就業人員平均工資收入,分別提高7個、6個百分點,比值達到0.9和1.04。省際間分布的離散程度仍然不大,北京、湖北、廣東、重慶、四川、陜西的初等教育教師年收入比城鎮單位就業人員平均收入低了超過10個百分點(≤0.9),黑龍江、浙江、海南、青海高出10個百分點以上(≥1.1)。

2017年,得益于中小學教師工資制度中的動態調整機制,中小學教師工資已經高于城鎮單位就業人員平均工資。從全國看,初等教育教師、中等教育教師年收入已經分別達到城鎮單位就業人員平均工資的1.04倍和1.11倍,其中,天津、內蒙古、黑龍江、江蘇、浙江、云南、青海的初等教育教師工資收入都達到城鎮單位就業人員平均工資的1.2倍以上,只有上海和陜西的初等教育教師工資收入低于城鎮單位就業人員平均工資。對中等教育教師來說,省際間的分布格局基本與初等教育教師相同,更多的省份該比例達到1.3以上,天津、江蘇、浙江、云南這一比例最高,而上海、陜西的中等教育教師仍然達不到城鎮單位就業人員平均工資水平。

從總體趨勢上看,進入21世紀以來的二十年間,中小學教師工資與其他職業一樣,其絕對值都在持續、高速發展,在不進行換算的情況下,初等、中等教育教師工資收入的絕對水平,已經從2000年的7713元/年、9132元/年,增長為2007年的22 288元/年和25 740元/年,以及2017年的77 046元/年、82 583元/年。2019年,又進一步達到91 706元/年和100 748元/年。其他職業勞動者的收入也在高速增長,教師工資的增長速度要更快一些,初等教育和中等教育教師的年工資收入均已經超越城鎮單位就業人員平均工資收入水平。

以上,通過將教師工資與外界水平進行多維度比較,確定教師工資與外部經濟環境(人均GDP)的關聯程度以及教師職業的職業地位(相對工資水平),從而判斷中小學教師工資的合理性。分布在不同省份的中小學教師職業報酬與本地其他行業的相對水平差異明顯,這不僅與地方政府提高中小學教師工資的努力程度有關,也與不同地區城鎮單位就業人員的行業構成有關。

(三)中小學教師工資在教育經費中的份額呈持續上升之勢

按照《中國教育經費統計年鑒》的統計口徑,教育經費支出劃分為事業費、基建經費兩類,事業費又可以劃分為個人部分和公用經費。個人部分的事業費支出,除了獎貸助學金支出外,其他支出都屬于教師工資和福利支出,因此,教師工資的計算口徑是地方教育經費支出中的個人部分教育事業費減去獎貸助學金支出。需要注意的是,此處的教師工資包括地方所屬各級各類教育機構中的教師,并沒有將地方高等教育和職業教育教師剝離出來,因此,此處所計算出的教師工資在教育經費中的比例有被低估的趨勢。

就全國情況看,教師工資在教育經費中所占比例在21世紀的前二十年變化幅度不大,基本上在10%的范圍內增減。2010年前,教師工資占教育經費之比一直在55%左右;2012年,我國教育經費占GDP的比例里程碑式地達到4%的目標,而教師工資并沒有同步增長,致使教師工資占教育經費的比例短期內下降到低于50%的水平,之后緩慢回到56%的水平;2016年后,教師工資的薪級調整將教師工資在教育經費中的占比提高到58%;2019年突破60%(圖1)。

圖1 2000—2019年教師工資占教育經費的比例

教師工資在教育經費中的占比應該是多少,這個問題很難回答,但是,趨勢和結構變化卻可以揭示非常豐富的制度含義。全國水平上教師工資占教育經費的比例在若干年之間變化10個百分點,這很難說是由于教育系統內部技術進步引發的要素成本結構的改變,而教師工資政策對教師薪酬的重新定價,應該是引發要素成本變動的主要原因。

理論上講,教師工資在教育經費中占比較低的時候,教育經費支出能夠在滿足教師“吃飯”需要外,有更多的基建費用、更多的辦公費用和發展性的費用。圖1中我國教師工資與教育經費之比隨時間變化呈現出先抑后揚的趨勢,其中可能有哪些驅動力量?這是宏觀描述性分析要回答的問題。2016年后,教師工資占比持續上升,可能得益于當年的教師工資動態調整,教師工資和教育經費都在上升,但教育經費總量的增長幅度顯然落后于工資增長幅度,整體拉升了教師工資在教育經費中的支出比例。

四、中小學教師工資保障研究可能產生的政策議題

勞動作為生產過程的要素,具有典型的異質性,因此,教師工資決定(wage determinants)機制主要由教師職業的特征所決定,影響教師工資的變量主要有四類,即教師專業特征、工作特征、財政性的教師需求(財力、財政支付意愿)以及地方生活成本差異。[5]其中,教師專業特征和工作特征是教育系統內部的特征,而財政性的教師需求和地方生活成本是教育系統的外部特征,教師工資的決定機制由這些特征決定,形成后的合理性判斷標準,來自教師工資收入保障教師生活的相對水平以及對教育經費支出結構的影響。利用前文三個主要的參照系,分析我國中小學教師工資在21世紀前二十年的趨勢和結構,可以得出三個主要的政策議題。

(一)中小學教師工資增長的動力機制

21世紀前二十年,中小學教師工資以超越人均GDP和城鎮單位就業人員的水平增長,但整體趨勢并不穩定,此間有三次教師工資調整,分別在2006年、2016年和2018年,主要措施是提高教師崗位等級和薪級工資。前兩次相隔十年,后兩次僅相隔兩年,可見教師工資的動態調整機制包括調整頻率和調整幅度都沒有明確的規定。

國家層面上動態調整教師工資,是提高由崗位工資和薪級工資組成的基本工資部分。地方政府動態調整的是教師的績效工資部分。這是教師工資增長的兩個動力機制?；竟べY按照教師的專業特征,如職稱、教齡來加以調整;績效核算一般按照工作量、崗位特征和額外工作量決定;基本工資體現專業地位,而績效體現工作效率,兩者之間的激勵效果存在根本差異,分別由中央和地方政府所掌握。兩個工資增長的動力機制如何聯動和均衡,還需要更多的經驗研究奠定認知基礎。

(二)教育經費支出中的要素結構

2012年起,我國實現了財政性教育經費支出占GDP比例4%的目標,自此,教育經費的分配與使用效率日益成為新的關注重點。[6]然而,從“增長導向”到“支出管理”轉型并不容易。目前,已經有一些研究將我國教育經費投入規模與配置結構同OECD國家進行比較,發現在經費配置結構上,我國高等教育資本性支出比例過高,經常性支出尤其是人員經費支出比例嚴重偏低。[7]這一研究顯示出對教育經費的研究趨勢正在進行轉變,即從最初關注總量投入達標,到越來越重視教育經費支出結構的變化。隨著學齡人口逐漸減少和地方教育財政壓力不斷加大,教師要素配置總量也會逐漸變化,教育經費增長速度也會受到抑制,這些變化都會持續引發教師工資在教育經費總量中占比的變化。

在教育經費總量中,人員支出(教師工資和學生資助)、資本支出和經常性支出分別占比多少,是支出自動匯集的結果,也是教育發展戰略的體現。在這些支出中,有些支出是為了體系的發展,如人員經費中的獎勵性績效和項目支出等,大部分支出是維持系統正常運轉的支出,如大部分的人員工資以及大部分的經常性支出,但兩種功能的支出各占多少,并沒有普適的恰當比例。

每個學校所處的發展階段不同,發展的訴求也有差異,很難對學校的支出提供普適的結構模板,但是,如何將支出結構與學校個性化特征進行關聯,體現學校教育支出結構與發展戰略的關聯,是提高支出合理性的關鍵,卻也是教育經費、教師工資支出場景化的難點。

(三)中小學教師工資的內外部參考標準

從制度設計的底層邏輯上看,中小學教師工資制度的參照主體是公務員。這一參照制度經歷了兩個發展階段。第一個階段是1985年進行工資改革之前,中小學教師和公務員都屬于國家干部系列,工資制度完全一致,教師基本工資部分(崗位工資、薪級水平)和公務員工資制度的職級制是一致的,由縱向的崗位(職位)工資和橫向的薪級(檔級)工資交叉對應。第二個階段是1985年以后,通過工資改革將干部和專業技術職務分離,建立獨立的專業技術職務系列,以體現對專業人員的工作激勵,教師績效工資的制度設計也體現出多勞多得的邏輯。直到2008年12月24日國務院辦公廳發布的《關于義務教育學校實施績效工資的指導意見》,對教師績效工資的水平和確定方法提出了指導性意見,規定了績效工資發放要參照當地公務員的標準。后來的多個中央文件也都特別強調了地方政府在決定教師績效工資時要以本地公務員作為參照主體。

由于教師工資保障機制不夠健全,教師工資特別是由地方政府自主決定的績效工資的標準制定和按時發放都有可能成為問題,因此教師工資制度捆綁公務員可以獲得“搭車”之利。從政策設計的角度看,以公務員為參照的確體現了政策實踐中的智慧。但這一參照體系還需要國家層面和地方層面進行更有效的完善,以實現這一制度的初衷。

在很長一段時間里,教師工資制度并不穩定,受到階段性政策目標的影響,教師工資制度的研究要么立足于地區均衡的政策需要,要么定位于保障教師工資、提高教師地位的政策需要,鮮有從內外部尋找參照系,對教師工資制度的執行效果特別是對教育經費支出結構的影響進行分析。目前,隨著教育公共財政框架的不斷落實,教師工資支出合理性研究越來越重要,但我們的知識和經驗顯然還不足以立刻做出回應,因此,我們將這一問題呈現在教師工資政策研究者面前,以期未來獲得更深入的研究成果。