檢察機關支持農村集體經濟起訴制度探究

劉曉峰,樸宗根

(西北政法大學 研究生院,西安 710063)

我國檢察機關的發展始終與國家治理同頻共振,其中的支持起訴制度自1982起就成為基本原則,后在歷次民訴法修訂中都得以保留,通過支持起訴制度幫助特殊群體維權。在我國進入全面建設社會主義現代化國家,邁向第二個百年奮斗目標的新發展階段,檢察機關支持農村集體經濟起訴,是補強弱勢農民訴訟能力,推進法治鄉村建設的強大動力。但在實踐中檢察機關支持農村集體經濟起訴還面臨諸多問題:如對檢察機關在支持農村集體經濟領域起訴的潛在價值認識不足從而導致重視不夠;因法律定性不清,檢察機關在訴訟中出現訴權和監督權混淆而導致越界或支持不足;支持起訴方式規定層級低、范圍窄而導致支持質效不彰;職權主義的啟動模式致使檢察機關存在選擇性支持;與相關法律銜接不暢,造成法律適用障礙。目前學界在該方面的專題研究尚屬空白,本文擬在認識檢察機關在支持農村集體經濟領域起訴的價值基礎上,對檢察機關支持起訴制度的定性及限度,支持起訴的方式、啟動以及支持起訴制度與相關法律的銜接提出建議,以期對完善民事訴訟法相關規定提供參考。

一、檢察機關支持農民在農村集體經濟領域起訴的動因

隨著檢察機關內設機構改革將民事檢察作為“四大檢察”之一,支持起訴制度便成為民事檢察業務的迅速增長點,其中支持起訴案件以幫助農民工討薪居多。無論是最高檢公布的指導性案例、第六檢察廳制定的《民事檢察部門支持起訴工作指引》(以下簡稱《工作指引》),還是諸如重慶、陜西等檢察機關在支持起訴實踐中,均未將農村集體經濟糾紛明確列為案件來源,表明檢察機關對支持起訴制度在維護農村集體經濟組織及其成員合法權益中的重要價值認識不足。

(一)強烈的現實需求

農村集體資產屬于農村集體經濟組織及其成員所有,是農民長期辛勤勞動積累的寶貴財富[1],但農民卻無法承擔起防止其被侵權的重任。從村干部角度看,農村基層組織“村‘兩委’”“村民小組”干部等本是農村集體經濟的天然保護者,但實踐中侵害行為卻頻發不止。原因有三:首先,相對于外部公司等企業組織而言,村干部本身力量薄弱,不具備抗衡能力;其次,村干部有可能監守自盜,成為農村集體經濟的侵害者;最后,村干部可能勾結第三方侵害農村集體經濟,或者因不作為而導致農村集體經濟受侵害。從村民角度看,相較于外出村民,在村村民更關心農村集體經濟,但目前留守農村的村民普遍文化程度低、年紀偏大、經濟條件差、社會資源有限,心有余而力不足;外出打工村民因生產方式和環境的改變,生活已不再依賴于農業勞動,對農村集體經濟不再關心。而在某些重點領域,如耕地保護,需要發展改革、能源、交通運輸、水利、工業和信息化、林草、自然資源等部門協作聯動推進,涉及行政、法律、技術、經濟等措施手段,但各部門合作不夠,防治合力未能形成,侵害耕地行為屢禁不止,因此農村集體經濟保護問題亟需關注。

(二)現有制度的不足

我國民法典總則編規定了民事主體平等原則,第128條對弱勢群體的特別保護作了規定,保護弱勢群體特別規定的優先適用效力在民事基本法層面得到明確。

2022年10月修訂的婦女權益保障法,規定了在農村集體經濟中婦女權益受到侵害的,檢察機關可以提起公益訴訟。這是檢察機關在民事訴訟中介入農村集體經濟領域糾紛的明確法律依據,尚屬首次。然而,農村集體經濟權益保障涉及法律法規多,條文規定分散。如在農村集體經濟組織成員身份認定問題上,除了在民法典和婦女權益保障法之外,仍需要在土地承包法及各地制定的實施辦法中尋找依據;房屋拆遷,要在行政訴訟法中尋找依據;集體經濟收益分配需要結合最高人民法院的司法解釋理解;農村土地承包經營糾紛可能涉及農村土地承包經營糾紛調解仲裁法?？傮w而言,現行法律體系涉及農村集體經濟權益保障的內容龐雜,實踐中識別糾紛難、維權路徑選擇難、法律適用難,農民僅依靠自身力量很難實現維權,亟需外部力量介入支持維權。

(三)巨大的發展空間

現行支持起訴制度于1982年確立,民事訴訟法在1991、2007、2012、2021年4次修訂中,均未對此作任何改動。新修訂的婦女權益保障法增加了檢察機關提起公益訴訟制度。檢察機關積極探索,最高檢聯合全國婦聯發布婦女權益保障檢察公益訴訟典型案例,其中第7件案例即為檢察機關督促基層政府履職,維護了“外嫁女”土地承包經營權益。然而,在維護婦女權益和社會公共利益之外,仍有大量農村集體經濟權益在受到侵害時需要得到保護。以農村土地承包經營糾紛為例,在推進承包地“三權”分置的背景下,根據2021年5月實施的《農村土地承包合同管理辦法》規定,農村土地承包合同成為承包農戶取得土地承包經營權的法律依據。當前土地承包經營合同在農村廣泛存在、體量巨大[2],有的在簽訂之初就不規范,有的簽訂之后未及時變更,引發諸多糾紛。

(四)立法目的契合

2021年12月最高檢發布的民事支持起訴指導性案例主要涉及財產損害賠償、贍養、勞動報酬、勞動關系、家庭暴力五類權益糾紛。檢察機關支持起訴的對象是相對弱勢、困難的一方,特別是訴訟能力明顯偏弱的群體,通過能動司法的“我管”實現社會治理的“都管”,激活“沉睡的法律條款”[3]。最高檢2023年工作報告顯示,2017-2022年,對權益受損但不敢或不懂起訴的老年人、殘疾人、農民工和受家暴婦女等,檢察機關支持提起民事訴訟案件數是前五年的11.5倍,達到了16.7萬件。從檢察實踐來看,進城務工人員、老年人、未成年人、殘疾人、遭受家庭暴力及被虐待遺棄的受害人等特殊群體是支持起訴制度的主要適用對象,這類群體不會、不敢或者不能通過法律維護權益。

城鎮化客觀促進了農民群體更趨弱勢。首先,多數在村農民以老弱病殘為主,農村成為弱勢農民最后歸宿。其次,留在農村的農民本來文化程度、經濟能力、社會資源等均較差,他們往往處于弱勢地位。最后,隨著第二輪土地承包到期后繼續延長30年政策的到來,合同期限再度拉長。因此,農村集體經濟可能長期遭受侵害,取證更為復雜、訴訟更加艱難。通說認為,以1982年民事訴訟法制定為起始,我國民事訴訟吸收當事人主義因素,增強了對抗性,律師代理、法律援助為消除當事人地位的不平等、保障訴權提供了可能。從法律的實然角度看,當事人訴權行使的不平等、訴訟地位的不平等長期客觀存在。檢察機關支持起訴的核心價值在于消除弱勢一方當事人不能、不敢、不會通過訴訟維權的因素,增強相對弱勢當事人行使訴權的能力。

針對農民在自然意義、社會意義乃至實際維權中的弱勢地位,檢察機關作為國家公權力介入支持起訴。檢察權是蘊含極強法律監督屬性的國家權力[4],民事檢察權外沿動態調整以適應國家治理任務的變革[5],民事檢察支持起訴以實現平等保護農村集體經濟組織及成員合法權益為目標。2022年12月發布的《中華人民共和國農村集體經濟組織法(草案)》將“維護農村集體經濟組織及其成員合法權益”作為立法宗旨。檢察機關民事支持起訴制度是實現農民維權重要的外部力量,與此宗旨高度契合。一方面,通過支持弱勢農民當事人,實現平等行使訴權,追求實質正義,從程序上滿足農民在司法案件中對公平正義的需求。另一方面,檢察機關能動履職,對發現的社會治理漏洞及時發送檢察建議,督促國家機關、企事業單位、社會團體等積極履職,通過類案監督堵塞社會治理漏洞,溯源化解矛盾糾紛,共促法治鄉村建設。

二、檢察機關支持起訴的定性及限度

民事檢察權介入民事訴訟,檢察權與訴權即存在交叉疊加,引起檢察機關身份混淆、角色沖突,導致檢察機關起訴出現支持越界或者支持不足問題。明確檢察機關在支持起訴中的法律定性,有助于理順支持起訴制度的基本原理和制度邏輯。

(一)支持起訴人:檢察機關支持農民在農村集體經濟領域起訴的定性

筆者通過“中國裁判文書網”,以“支持起訴”“檢察”為關鍵詞,整理出截止2022年12月31日前與檢察機關支持農村集體經濟起訴相關的432份各類民事文書,其中判決306份,裁定105份,執行通知書21份。從司法文書中檢察機關的定位來看,大多數檢察機關在訴訟過程中的角色為支持起訴機關,列在文書開頭部分。但是也有檢察機關既作為支持起訴機關,列在開頭位置,又作為法律監督機關,在裁判文書說理部分出現“履行法律監督職責”表述(1)三臺縣蘆溪鎮五柏村民委員會與綿陽市七洲生態觀光農業有限公司土地承包經營權出租合同糾紛一審民事判決書,案號(2018)川0722民初1373號。。有的法院將支持起訴人定性為訴訟參加人,將檢察機關與訴訟參加人一并置于判決書開頭。有的法院對支持起訴人的法律地位認識模糊,“無處安放”支持起訴人,因而采取忽略策略干脆不提及,或者繞開法律地位定性問題僅在正文中簡單提及。從司法裁判文書的格式和內容觀察,可窺見檢察機關法律地位模糊不清的端倪(2)432份判決中,文書中有明確表述檢察機關出庭參加訴訟的有23份,沒有該表述的有409份。其中,有極少數文書存在“某某檢察院向本院提交支持起訴書”之類表述,絕大多數文書僅列明檢察院為“支持起訴人”或“支持起訴機關”的主體地位,應當認為上述兩種情況皆為檢察機關未出庭參加訴訟。此外,全部裁定均無法體現檢察機關是否出庭,支付令則因其程序性質可確定檢察機關未出庭。檢察機關位置:出現 337份,未出現95份,在原告之前出現46份,原告被告中間出現155 份,原告被告之后出現30份,訴訟文書中提到 106份。。丁世忠等土地租賃合同糾紛判決書中,出現了委托訴訟代理人、支持起訴機關、支持起訴出庭人(3)劉文成、丁世忠等土地租賃合同糾紛民事一審民事判決書,案號(2021)豫0928民初3338號。。首先三者座次如何確定,成為難題;其次委托訴訟代理人已經出庭的情況下,且檢察機關已經遞交《支持起訴意見書》,繼續出庭必要性值得懷疑。檢察機關地位不明,導致的辦案檢察官身份混淆體現在理念中,“檢察機關派員出庭還需對法院在審理活動中的違法行為依法進行監督?！盵6]調研發現,多數檢察院并不派員出庭,只向法院提交支持起訴意見書;有的檢察機關本來準備出庭支持起訴,但是在提前了解到法院大概率不支持其意見時,選擇了不出庭。個別法院不配合民事支持起訴工作,在收到支持起訴意見后不予回復,不通知檢察機關開庭,不將檢察機關支持起訴內容寫入裁判文書,不向檢察機關送達裁判文書。

民事檢察權在民事支持起訴中是訴權還是監督權,還是二者兼而有之,目前并沒有明確規定。追問這個問題,實質是要探究檢察機關作為支持起訴人在農村集體經濟訴訟活動中具有怎樣的法律地位。當事人和訴訟代理人是民事訴訟法規定的兩類訴訟參加人。當事人包括原被告以及第三人,訴訟代理人則分為法定代理人和委托代理人。檢察機關作為支持起訴人參加訴訟,既不屬于當事人,也不屬于訴訟代理人,因此,不在訴訟參加人范疇,不能在現有民事訴訟法中找到依據。檢察機關作為支持起訴人無法取得法定的地位而在實踐中面臨無法可依、職責權限不明的尷尬境地。有時在同一案件庭審中,檢察機關以當事人身份行使訴訟權利,同時以法律監督者身份行使法律監督權,同一主體雙重角色。

從民事訴訟法規定看,檢察機關的民事法律監督權不能涵蓋民事訴權,更不能衍生出民事訴權。根據我國民事訴訟法第14條規定,檢察機關對民事法律監督權限為民事審判活動。觀照民事訴訟法理,“法律監督的實質就是以權力制約權力,監督是一種權力——一種強大而獨立的權力?！盵7]因此,這種監督權為公權力,其地位高于被監督者,應居于超然位置而不能作為置身其中的訴訟主體。從這個意義考量,這種監督權職能在事后履行,是滯后的。在民事訴訟中開展的法律監督,應當遵循民事訴訟規則,以尊重審判權為前提,換言之,只有在審判權發揮作用偏離公平正義目標時,檢察院才開展法律監督。具體而言,我國檢察機關在民事訴訟中履行法律監督職權主要體現在對法院已經發生法律效力的民事判決、裁定所提出的抗訴,從而促使法院依法正確審理民事案件[8]。與此同時應當注意,這種法律監督權行使的方式不能是直接的,只能是間接的,即只能通過對審判權的監督來實現和完成對訴權的監督[9]。訴權具有絕對性,更具有主動性,是否行使訴權、如何行使訴權屬于民事主體自主決定的事項,任何機關、組織和個人不得干涉,也不得包辦代替。民事支持起訴制度不同于以往的普通民事訴訟,檢察機關作為支持起訴主體,不能簡單地等同于訴訟代理人或法律援助人員,更不能將其比作當事人。民事訴權行使的是私權利,從性質上來說,檢察監督權與訴權不能兼容,檢察機關不能在同一訴訟階段兼具法律監督權與訴權。因此,民事訴訟中檢察機關出庭支持起訴既不能行使法律監督權,更不能當然獲得訴權。

從實踐運行看,檢察機關支持起訴時同時行使法律監督權會矯枉過正,破壞訴訟平衡,導致新的訴訟地位不平等。支持起訴原則來自于社會干預理論,目的是補強弱勢民事主體一方的訴訟能力,實現行使訴權的實質平衡。而法律監督是對審判活動的監督?，F階段,檢察機關支持起訴主要停留在訴訟啟動之前,方式包括提供咨詢、協助調查取證、制發支持起訴書;適度延伸到訴訟過程中,主要是派員出庭等。從實踐運行樣態來看,現有支持起訴方式可以較好地平衡雙方當事人之間訴訟能力的反差。而派員出庭行使法律監督權牽涉到影響“審判權獨立”的命題,違背了檢察機關在民事訴訟“事后監督”的制度定位,且檢察機關在法庭上的職責權限難以清晰界定,如其發表意見,有破壞法院中立審判的可能,導致當事人雙方強弱易位,形成新的地位不平等,實踐中這種破壞已經引起了當事人的不滿和質疑(4)宋建光,廣宗縣東召鄉北蘇村村民委員會土地租賃合同糾紛二審民事判決書,(2020)冀05民終2107號。上訴人稱:原審法院不能因為檢察機關支持起訴,就將租賃合同生生裂開,只審理土地,不審理大棚。。

綜上,筆者主張將支持起訴主體檢察機關單獨界定為與當事人、訴訟代理人平行的訴訟參加人,即支持起訴人,以支持和輔助當事人行使訴權。

(二)適當介入:檢察機關參與民事支持起訴的限度

從檢察權進入到民事訴訟,就理應遵從民事訴訟法的規律,接受民事訴訟法律關系調整。檢察機關作為公權力介入私權糾紛,極容易造成新的訴訟地位失衡,為防止這種情況發生,應當規定檢察機關介入的限度。一方面,檢察機關應當參與庭審。原因是支持起訴主體是對被支持者心理、經濟、證據收集等多方面的支持。在整個民事支持起訴過程中,被支持者真正與對方對峙的場合便是法庭。如果此時沒有支持起訴主體為被支持者“撐腰”,被支持者可能在法庭上因心理恐懼等因素而不敢據理力爭,那么支持起訴的效果也就大打折扣。支持起訴主體要化解被支持者對維權的恐懼和擔憂,使其消除后顧之憂,大膽維護自身合法權益。另一方面,在民事訴訟法律關系調整下,檢察權的配置應當有所限縮。檢察機關支持起訴應有限參與庭審,不代替當事人行使訴權,不參與舉證、質證等庭審活動。支持起訴主體重在保障被支持者維權而非想方設法保證其勝訴,同時也要區別與訴訟代理人的不同之處。故支持起訴主體僅出庭消除被支持者在與對方對峙時的恐懼心理,使其敢于據理力爭。如果檢察機關參與庭審質證和辯論,實質上相當于代替當事人行使訴權,違背了訴權的絕對性,因此對于質證和辯論等庭審行為應當明確禁止。

在完成確保當事人行使訴權使命后,檢察機關的法律監督權可以在訴訟之后行使,其方式是監督生效裁判。如生效裁判或者審判程序存在有違法律之處,檢察院可根據人民檢察院民事訴訟監督規則第74條,向人民法院提出再審檢察建議或者抗訴。如果人民法院在執行活動中怠于履行職責,檢察機關可以依據人民檢察院民事訴訟監督規則第105條規定啟動執行監督程序,向人民法院發出《說明案件執行情況通知書》,要求說明案件執行情況及理由,確保支持起訴取得效果。支持起訴人的法律定性要求檢察機關將監督功能置于訴后,從而構建起“訴前支持+訴中參與+訴后監督”的三階遞進民事支持體系。

三、檢察機關支持起訴的方式

我國民事訴訟法關于支持起訴規定的原則性與現實需求的強烈性,促使檢察機關為回應當事人訴求、實現支持起訴目標,而積極探索支持起訴的方式。

(一)法院、檢察院、司法行政機關等部門聯合出臺意見

農民依附于土地,現實中大量土地糾紛因承包租賃而產生,“農村土地承包合同”并不是諸多合同中一個簡單的合同類型,而是農業憲法在法律上的表現[10]。如安徽涉汪禮龍土地租賃合同糾紛案中,裁判文書154份,涉及原告112名,其中判決112份,裁定撤訴22份,判決結果均支持原告訴訟請求。案件均未上訴,該案訴訟標的在2 000元以下的占84%,產生訴訟費用4 350余元,均由被告承擔。案件雖勝訴,但是“判決產生的義務不是自動執行的,法院不主動提供強制執行措施?！盵11]如果確保執行到位,還需要檢察機關跟進監督執行。案件雖然采用簡易程序審理,但是消耗大量司法資源,極大增加了弱勢群體原告的訴累。

總體上看,檢察機關在農村集體經濟訴訟中支持起訴的規范生成路徑主要有三個:一是全國人大制定的法律,二是最高人民檢察院單獨或聯合出臺的司法文件,三是典型指導性案例(5)2021年12月23日,最高人民檢察院召開主題為“能動履行民事支持起訴職能,依法保障特殊群體合法權益”的新聞發布會,發布最高人民檢察院第三十一批指導性案例,通報檢察機關加強民事支持起訴工作情況。。指導性案例雖與判例法系國家中的先例不同,但是典型指導性案例蘊含的指導輻射、校正宣示等功能,具有漸進式提升檢察機關的支持起訴權的功效,是檢察實踐經驗做法提煉上升入法的重要載體,有助于短平快實現支持起訴賦權。

最高人民檢察院2021年發布支持起訴指導性案例采用了5種支持起訴方式(6)五種支持起訴方式包括:提供法律咨詢,協助收集證據,提出支持起訴意見書,協調提供法律援助,出庭宣讀支持起訴意見書。,但并未披露選定上述方式的依據,檢察機關支持起訴的方式有哪些、支持到何種程度、支持起訴意見書的法律效力如何等,均無規定。2022年《民事檢察部門支持起訴工作指引》(以下簡稱《工作指引》)對支持起訴范圍、方式、程序等進行了規定,但是這是最高檢第六檢察廳制定的,只能作為民事檢察部門條線的工作思路和工作步驟,范圍窄、效力低(見表1)。

表1 民事訴訟支持起訴立法及相關文件

通過表1可知,支持起訴制度在民事訴訟法的4次修改中始終未作變動,但是檢察機關根據職能進行了內部細化。對于上述文件,我們可以作如下解讀。第一,支持起訴在民事訴訟法中只有原則性規定,缺乏操作性。第二,檢察機關細化支持起訴制度的文件范圍窄、效力低?！蹲罡呷嗣駲z察院職能配置和內設機構設置》屬于最高檢內部工作文件,第六檢察廳《工作指引》屬于民事檢察部門條線支持起訴工作指導。

《工作指引》對檢察機關支持起訴方式規定在第14、16、21條。運用這些方式不但需要檢察機關內部各部門合作,更需要檢察機關之外的機關單位協作。比如,申請法律援助需要聯系司法行政機關;調解、案件受理費緩減免交申請需要協調法院;聽證、協助收集證據需要其他機關單位積極配合。但是《工作指引》屬于最高檢第六檢察廳內部文件,只能作為民事檢察部門工作指導說明,對外缺乏普遍約束,效力過低,限制了支持起訴方式的使用。以和解為例,由于缺乏民事檢察和解領域的檢法銜接機制,檢察機關引導當事人和解,若未將和解情況告知人民法院,如當事人反悔,可能導致和解協議無法及時履行。因此,應當由審判機關、檢察機關、司法行政機關等聯合出臺位階更高、效力更強的意見,形成協作配合、共同支持的合力,最大限度節約司法資源、減少弱勢原告訴累。

(二)規范證據協助收集

證據是裁判的基礎,對案件的事實問題進行調查取證是啟動訴訟程序和獲得法院有利判決的前提。民事訴訟注重程序正義,在形式上追求雙方當事人的平等武裝、公平對抗,但是農村集體經濟訴訟案件中,農民因其弱勢地位舉證能力不足,最終導致敗訴,權益受侵害的狀態無法得到彌補。

從協助收集證據的過程看,應對檢察機關協助收集證據進行限制。檢察機關的證據應當遵循民事訴訟證據規則關于舉證時限、證據形式和質證方式的規定。首先,對取證范圍進行限制。協助收集證據的范圍不宜過大,主要是收集當事人因客觀原因不能自行收集的證據,而不能將幫助當事人獲得勝訴作為協助收集證據的目標。其次,檢察機關支持起訴以排除訴權實現困難為限,協助收集證據的前提是當事人提出申請而非依據職權收集。

從協助收集到的證據運用看,質證主體是當事人。根據前文論證,檢察機關作為訴訟當事人之外和訴訟代理人之外的訴訟參加人,被禁止參與質證、辯論等庭審活動。對協助當事人收集到的證據,檢察機關在進行說明后,與當事人提供的其他證據在起訴時一并移送法院,交由當事人進行質證。如此規定既避免了檢察機關參與質證,直接對抗對方當事人,也能有效防止與對方當事人圍繞證據展開辯論,引起檢察機關角色錯位。

四、支持起訴程序的啟動

《工作指引》將支持起訴規定為依職權啟動模式(7)最高人民檢察院《工作指引》第二條規定:民事權益受到侵害的當事人,經有關行政機關、社會組織等依法履職后合法權益仍未能得到維護,具有起訴維權意愿,但因訴訟能力較弱提起訴訟確有困難或懼于各種原因不敢起訴的,人民檢察院可以支持起訴。,為了維持審判機關采納支持起訴意見率高位運行,檢察機關在實際操作中存在選擇性支持起訴、選擇性辦案等問題。

依職權啟動支持起訴程序的模式,讓檢察機關擁有較大的裁量空間:對于棘手的案件,檢察機關可以通過“合理規避”而不成為支持起訴人,但在“任務指標”需要時,又會主動挖掘案源而成為支持起訴人。從存在清晰表述的文書樣本及相關報道中可知,檢察機關在啟動支持起訴程序時存在不同的標準。對于可以保證“勝訴”的案件,檢察機關會主動聯系,掛名支持,但是對于復雜的、較難勝訴的案件,為防止支持意見不被法院采納導致不利后果,在受理支持之時就會將其拒之門外。這樣導致不需要檢察機關支持就能勝訴的案件得到了支持,真正需要支持的案件卻不能得到檢察機關的支持,農村集體經濟領域支持起訴功能虛化。這種過于謹慎的態度看似依法而為,實質上存在踐行以人民為中心理念不到位的問題。不難看出,檢察機關依照職權啟動支持起訴程序,似乎與民事訴訟立法層面在當事人主義模式的影響下,仍持“檢察機關盡可能少參與民事訴訟”的認知不無關系,或許并未關注到“藩籬之下,已生蟲蠹”的現狀,繼而導致與檢察支持起訴相匹配的頂層制度構架、規范設計難稱合理完善。

現代法律制度下由國家司法機關最后保障民事權利之實現[12]。檢察機關支持起訴目的是幫助實現訴權,若無檢察機關支持,這些當事人很可能會因為種種現實困難放棄行使訴權。按照接近正義理論,司法不僅僅是在理論上對所有人可以接近,而應當能切實有效地為所有人接近[13]。

為了實質性地促進當事人接近司法,增加當事人通過司法裁判獲得正義的機會,應采用申請和審查后啟動支持起訴的程序模式。當事人在維權方面需要支持起訴的,可以向檢察機關提出申請,民事檢察部門進行審核。一方面對當事人是否屬于弱勢群體進行審核。弱勢群體包含兩方面:一是相對弱勢群體,即抗衡集團、公司、企業時的農村集體經濟組織及成員;二是絕對弱勢群體,即身體、經濟、文化等低于社會平均水平的農民。另一方面審核起訴條件。依據民事訴訟法第124條審核,對符合條件的,檢察機關制作支持起訴意見書并告知當事人;對不符合條件的,駁回當事人申請并說明理由。當事人不服的,可以向上級檢察機關申請復議。

檢察機關支持起訴案件數量雖然較大,但多數都在訴訟提起之前解決,真正通過起訴的案件較少。檢察實踐中維護更多是個體或者個案的公平正義。維護農村集體經濟組織及成員權益,還需要檢察機關落實“在辦案中監督、在監督中辦案”理念,能動履職,從個案的辦理中歸納類型,總結特征,透過案件表象挖出糾紛根源,實現個案治表,類案治本的目的。以農村土地承包經營權益糾紛為例,檢察機關根據合同簽訂時出現表述歧義錯誤等不規范問題,組織農業農村、紀委監委、信訪司法等機關單位召開聯席會議通報情況,并向相關涉農單位發送檢察建議,要求加大對農民簽訂合同的培訓指導,必要時制發格式合同供參考,從源頭規范合同制定,預防糾紛發生。一地辦理后,總結經驗在更大范圍推廣使用,實現檢察監督從“業務端”到“治理端”的有效連接[14]。

五、與相關法律銜接

由于農村集體經濟的復雜性,導致農村集體經濟領域訴訟往往要牽涉到多家單位、多個主體,這些單位主體多“各自為政”“分而治之”,從而導致相關法律缺乏銜接。比如,2020年6月通過的《政務處分法》和2023年1月實行的《婦女權益保障法》與民事訴訟法在支持農村集體經濟起訴中缺乏銜接。

(一)與《婦女權益保障法》《政務處分法》銜接不暢

2023年1月1日起施行的《婦女權益保障法》新增了檢察機關公益訴訟保護婦女在農村集體經濟中權益的條款。該法實施前,部分檢察機關通過支持起訴維護婦女在農村集體經濟中的權益并無問題。該法實施后,檢察機關存在支持起訴和公益訴訟兩個選項,如何選擇并無明確法律規定?！豆ぷ髦敢分幸幎?“當事人有前款規定情形,同時符合《中華人民共和國民事訴訟法》規定的支持公益訴訟條件,依照其他規定辦理?！边@對檢察機關而言不存在選擇難題,但是對于法院認定來說,這只是檢察機關內部規定,效力過低,審判機關認定存在障礙。

現有支持起訴涉及的農村集體經濟組織成員確權糾紛和集體土地租賃承包合同糾紛案件顯示,存在兩種類型的侵權行為:一種是農村集體經濟組織之外的第三人侵害農村集體經濟組織成員權益,這種情況下,有的村干部利用其身份地位,伙同第三人侵權;另外一種農村集體經濟組織侵害其成員權益案件中,有的村干部直接成為侵權主體?！墩仗幏址ā穼`反民主集中制原則,利用職權謀取私利,侵犯管理服務對象知情權造成不良后果等行為,均要給予政務處分(8)《政務處分法》第30條“違反民主集中制原則,個人或者少數人決定重大事項,或者拒不執行、擅自改變集體作出的重大決定”、第33條“利用職權或者職務上的影響為本人或者他人謀取私利的”以及第38條“不按照規定公開工作信息,侵犯管理服務對象知情權,造成不良后果或者影響”,均要給予政務處分。。當前,各地在實踐中建立了“監察、法院銜接配合機制”規定裁判文書移送,兩種情況下法院會將裁判文書抄送紀委監委,第一種是紀委監委參與查辦的案件,第二種是涉嫌職務犯罪的案件。對于民事訴訟案件,則不在移送范圍。一種行為只有其所造成的損害得到公平分配時,該行為所造成的負擔和收益才是平衡的[15]。農村干部實行民事侵權的行為成為漏網之魚,未能受到《政務處分法》規制。

(二)有效銜接《婦女權益保障法》和《政務處分法》

銜接《婦女權益保障法》。涉及《婦女權益保障法》第77條,婦女在農村集體經濟組織權益受到侵害案件中,應該提起公益訴訟還是支持起訴,應根據婦女起訴情況具體判斷。按照《婦女權益保障法》第77條和《工作指引》第2條規定,檢察機關可以先發出檢察建議督促婦聯等部門積極履職,如果未能實現維權效果,則可以根據案件情況,結合更有利于維護原告權益、更能節約司法資源這兩條標準選擇支持起訴或者提起公益訴訟。如有的婦女在調查取證方面存在困難和障礙,在訴訟環節并無困難,則檢察機關可以協助調查取證。如有的婦女存在訴訟困難,不但在經濟文化能力都有障礙,且案情較為復雜,僅僅通過支持起訴尚不能維護婦女權益,則應該啟動公益訴訟?？傊?應更加注重系統思維,在充分發揮各項業務職能作用的同時選擇最合適的路徑,以最低成本實現最好的法治效果。

銜接《政務處分法》。國家監委與最高人民法院出臺紀檢監察執法與民事司法銜接文件,法院將涉及農村集體經濟領域裁判文書抄送紀檢監察部門,對于農村干部在履行涉及村集體經濟領域職務過程中存在政務處分法適用情形的,紀委監委根據村干部侵權行為性質情節給予處分,以推動紀檢監察監督貫通銜接檢察監督。

六、結 語

檢察機關支持農民在農村集體經濟領域起訴是推進法治鄉村建設的重要方式。檢察機關支持農村集體經濟訴訟保障體系的建立應當堅持法律價值的高位引領,按照民事訴訟法一般理論,構建和完善檢察機關作為獨立支持起訴人參加訴訟,并設定參與限度,禁止質證和辯論等法庭活動體系;完善支持起訴方式,聯合審判機關、司法行政機關等出臺意見,規范證據協助收集行為,提高支持的質效;支持起訴的啟動模式應由依職權啟動變更為依申請啟動;有效銜接《婦女權益保護法》和《政務處分法》,促進司法監督與紀檢監察監督有機貫通、相互協調。支持起訴人的法律定性要求檢察機關將監督功能置于訴后,將權利救濟與權力監督有機統一,從而構建“訴前支持+訴中參與+訴后監督”的三階遞進民事檢察支持起訴制度體系,以維護農村集體經濟組織及成員的合法權益,以中國方案回答時代之問。