環境法典編纂納入“雙碳”目標的可行路徑研究

潘曉濱,劉尚文

(天津財經大學 法學院,天津市河西區 300222)

工業文明時代,化石能源的使用極大地推動了人類文明的發展進程,但與此同時,化石能源所帶來的隱患——溫室氣體也開始逐漸被人們所熟知。[1]根據政府間氣候變化專門委員會(IPCC)第六次評估報告第三工作小組的研究成果顯示,2019年全球人為溫室氣體排放量為59億噸二氧化碳當量,2010-2019年的平均年溫室氣體排放量高于前十年,但2010年至2019年的增長率低于2000年至2009年。[2]針對二氧化碳氣體排放,自《巴黎協定》以來,全球各國紛紛提出了自身的減排目標,并在有效地支持低排放創新和技術擴散方面制定了一系列結合國家環境和技術特點的政策。

2022年10月16日至22日舉行的中國共產黨第二十次全國代表大會上習近平總書記在報告中指出要“積極穩妥推進碳達峰碳中和”、“立足我國能源資源稟賦,堅持先立后破,有計劃分步驟實施碳達峰行動”,黨的二十大報告指明了我國未來邁向碳達峰碳中和的方向。[3]同時中國法學會環境資源法學研究會也已研究形成了《生態環境法典專家建議稿(草案)》,并對已經形成的專家建議稿草案進行多次深入論證。[4]然而在如何將“雙碳”目標的保障內容融入環境法典上還存在著諸多問題亟待解決。如何在保證明確“雙碳”目標的基本概念和內涵的前提下在環境法典中得以體現?如何建立相關法律責任制度?回答這些問題,需要全面了解“雙碳”目標的內涵,梳理現階段我國相關的立法基礎,結合域外環境法典編纂的經驗來探尋未來環境法典如何回應“雙碳”目標。

一、“雙碳”目標的提出及內涵

(一)“雙碳”目標與《巴黎協定》的履行

習近平總書記在2020年9月于聯合國一般性辯論上正式提出,《巴黎協定》代表全球綠色低碳轉型的大方向,是保護地球家園需要采取的最低限度行動。中國將提高國家自主貢獻(NDCs)力度,并采取更加有力的政策和行動措施,二氧化碳力爭于2030年前達到峰值,努力爭取2060年前實現碳中和,這便是我國的碳達峰、碳中和目標。[5]“雙碳”目標的提出,不僅是向全球各國彰顯大國擔當,也是推動國家轉型發展的一個信號。中國作為負責任的大國,在全球生態環境面臨重大挑戰的歷史階段,積極推動并加入《巴黎協定》,表明了支持全球環境生態治理的決心。

《巴黎協定》被認為是全球應對氣候變化領域的一項重要成果,不同于1997年的《京都議定書》,《巴黎協定》在放棄了諸多以往強制性減排和控排規定的情況下轉換思路,提出了各締約方自愿減排的規定,這就可以使締約方根據自身減排能力,以自愿形式承諾并提交國家自主貢獻(NDCs)。也是基于《巴黎協定》諸如此類靈活的條文規定,得到了全球更為廣泛的參與與支持,也掀起了各國提出本國自主貢獻目標的熱潮。從國際法的角度來看,由于《巴黎協定》所規定的減排義務是一種單方面確認的單邊承諾,其對于其他締約國或締約方并沒有互惠性,所以提出“雙碳”目標是一種單邊的法律行為。[6]同時我國“雙碳”目標是基于《巴黎協定》的有關規定提出的,是具有典型履約性質的,可以看出“雙碳”目標的提出具有國際法上單邊法律行為與履約行為兩大特點,《巴黎協定》并沒有嚴厲的制裁措施以確立單邊法律行為的法律責任,但從履約的角度出發,違背本國的自主貢獻目標必然會嚴重影響本國聲譽。

(二)比較法視野下“雙碳”目標的概念辨析

“雙碳”由碳達峰與碳中和兩部分構成,碳達峰可以理解為二氧化碳的排放不再增長達到峰值。[7]與其息息相關的碳中和,更被公眾所熟知。在2003年,美國一演員便以在墨西哥植樹的方式,宣稱已抵消其個人產生的二氧化碳,成為美國第一個碳中和公民,雖然現如今看來因為當時技術受限,且對于未來個人產生的二氧化碳無法預測,這種說法并不嚴謹,但碳中和的概念受到了廣泛的傳播。而對于碳中和概念層次更加專業的研究,最早是以“凈零二氧化碳排放”的形式出現在2018年政府間氣候變化專門委員會(IPCC)發布的報告中,其中將“凈零二氧化碳排放”說明為“一段時間內全球認為二氧化碳排放量與人為二氧化碳移除量相平衡?！倍陔S后2021年IPCC才給予了碳中和更加明確的定義,其指的是一定時期內特定實施主體,包括國家、組織、地區等人為二氧化碳排放量與人為二氧化碳移除量之間達到平衡。但從概念上來說,凈零二氧化碳排放與碳中和有諸多相似之處,由此IPCC也指出兩個概念基本是重疊的。從各國法律或政策來看,中國、俄羅斯、阿根廷、馬來西亞使用的是“碳中和”一詞;美國、印度、英國、法國是用“凈零”來對長期目標進行表述;除“碳中和”與“凈零”外還存在著諸如厄瓜多爾使用的“零碳”;德國、西班牙、意大利等國使用的“溫室氣體凈中和”、“氣候中和”等表述。[8]

(三)“雙碳”目標與“兩山”理論的融合

習近平總書記對于“兩山”理論的相關重要論述,揭示了人與自然、人與人、地區與地區、國與國之間和諧價值的重要性,“雙碳”目標的提出作為“兩山”理論的具體表現形式,[9]更需要以“兩山”理論為基礎,進一步詮釋人與自然相和諧的理念?！熬G水青山就是金山銀山”從根本上破除了傳統觀念中經濟發展與環境保護不可兼得的理念,揭示了經濟發展與環境保護辯證統一的關系?！皟缮健崩碚撎N含著人與自然和諧統一的內涵,要意識到人與自然是一個共同體,正確處理人與自然相和諧的問題是對當代人與后代人負責任的表現。人類是依托于自然的基礎上進行生存與發展的,正如被譽為第一部生態小說的《天根》一書中所說:“大自然是人類生存之根,是所有生命的根?！盵10]然而在資產階級工業革命之后,隨著科學技術與生產力不斷地發展,逐漸形成了以人類中心主義為代表的工業文明思想和現代精神。[11]而由此無節制排放二氧化碳的行為,使當前已完全超出了自然環境所能自然吸收的范圍,引發了全球變暖等嚴峻的環境問題。

表1 部分國家域內法律或政策對于國家長期目標的表述①

以習近平同志為核心的黨中央以實際行動踐行了“綠水青山就是金山銀山”的生態文明理念。[12]“雙碳”目標作為我國國家自主貢獻目標(NDCs)的提出,可以看出實現人與自然相和諧便與碳中和的含義不謀而合,碳中和本身便是一種良好的實現人與自然和諧的生態平衡秩序。在實現人與自然相和諧的美好愿景過程中,“兩山”理論提供了理論指引,而“雙碳”目標的提出便是我國通往人與自然和諧過程中的一個通道?！半p碳”目標的引入,倡導我國形成綠色、低碳、循環、可持續的發展模式,也推動了我國綠色經濟的發展,利用市場機制減少溫室氣體排放、推動綠色低碳發展,助力實現“雙碳”目標與國家自主貢獻(NDCs)目標。

二、“雙碳”目標融入環境法典的政策與法律基礎

(一)“雙碳”目標提出之前的政策積淀

在“雙碳”目標還未被提出前,我國便已意識到應對氣候變化的重要性,應對氣候變化的概念最早出現在1994年的《中國二十一世紀議程》中。在2007年的《應對氣候變化國家方案》中,便立足本國國情指出“我國人口眾多、經濟發展水平低、氣候條件差、生態環境脆弱,是最易受氣候變化不利影響的國家之一,同時我國正處于經濟快速發展階段,應對氣候變化形勢嚴峻,任務艱巨。應對氣候變化,事關我國經濟社會發展全局和人民群眾的切身利益,事關國家的根本利益?！盵13]同時確立了在可持續發展框架下應對氣候變化、遵守“共同但有區別的責任”的原則。2013年《“十二五”規劃綱要》中,明確指出要控制溫室氣體排放,探索建立低碳產品標準、標識和認證制度,建立完善溫室氣體排放統計核算制度。[14]同年《國家適應氣候變化戰略》(以下簡稱《戰略》)分為五大章節(面臨形式、總體要求、重點任務、區域格局、保障措施)相對全面的對于應對氣候變化工作進行了部署。國家發展改革委于2014年印發了《國家應對氣候變化規劃(2014-2020年)》,對于控制溫室氣體相關的政策措施更加明確,涉及能源、交通等多領域,并積極推動增加森林碳匯。2015年《生態文明體制改革總體方案》(以下簡稱《生態文明方案》)由中共中央、國務院印發,《生態文明方案》是一項對于生態文明領域的頂層設計與部署文件,其搭建的諸多基礎性制度框架為我國建立系統完整的生態文明制度體系提供了重要的發展方向,諸如激勵與約束并舉、試點先行等原則均被后續政策文件所沿用。

(二)“雙碳”目標提出之后的政策快速發展

2021年10月24日發布《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》(以下簡稱《意見》),《意見》對全國碳達峰碳中和工作起到了指引與統領作用,是碳達峰碳中和“1+N”政策體系中的“1”的體現。同時期由國務院發布的《2030年前碳達峰行動方案》(以下簡稱《方案》)與《意見》共同構成了我國碳達峰碳中和工作的頂層設計?！兑庖姟吩O立了以2025年、2030年與2060年為重要節點的三個階段性目標,其中2025年力求“為實現碳達峰、碳中和奠定堅實基礎”;2030年“二氧化碳排放量達到峰值并實現穩中有降”;2060年“碳中和目標順利實現,生態文明建設取得豐碩成果,開創人與自然和諧共生新境界”。隨即提出推動經濟社會發展全面綠色轉型、深度調整產業結構等十大方面為碳達峰碳中和工作指明了前進方向?！斗桨浮放c其相似的是提出了以能源、工業、城鄉建設、交通運輸等領域的“碳達峰十大行動”。

表2 不同領域保障碳達峰相關政策部署(部分)②

在《意見》出臺后,各省市也開始根據當地實際提出推動地區碳達峰、碳中和工作的實施意見。如浙江省對于2025年非化石能源消費比重達到24%左右(《意見》為20%左右);湖南省對于2025年單位地區生產總值能耗比2020年下降14%(《意見》為13.5%);廣西省到2030年非化石能源消費比重達到35%以上(《意見》為25%左右)。更具體的碳達峰實施方案,如《上海市碳達峰實施方案》在“碳達峰十大行動”的基礎上進一步細化,在節能降碳增效行動中深入推進節能精細化管理,進一步完善“市區聯動、條塊結合”的節能管理工作機制等,同時明確了各項行動責任單位并進行督促和考核。

(三)與“雙碳”目標保障相關的環境法體系形成

作為環境與資源保護基本法,2014年修訂的《環境保護法》在總則說明其立法目的有“推進生態文明建設、促進經濟社會可持續發展”,這些都是“雙碳”目標所反映出的價值內涵。同時規定了保護優先、預防為主等共五項環境保護原則,起到了統領我國現行有效的30余部生態環保類法律、100多件行政法規與1000余件地方性法規的作用。

在污染防治法領域,由于二氧化碳氣體本質屬于溫室氣體而不是大氣污染物,因此《大氣污染防治法》對于二氧化碳氣體的規制還處在探索階段。[15]對于總則的大氣污染物和溫室氣體實施協同控制,逐步發展為了2022年6月10日發布的《減污降碳協同增效實施方案》中的減污降碳協同增效。

自然資源法領域,由于實現碳達峰碳中和目標本身的復雜性,所涉及的自然資源領域眾多,主要包含農業、能源、陸地生態系統等方面。具體而言,在農業立法層面的《農業法》、《漁業法》對于減緩二氧化碳排放的內容有所空缺,更多地從資源利用、環境保護的角度進行規制。[16]

能源法層面,《可再生能源法》與《節約能源法》兩部法律是可以推進“雙碳”目標的保障立法,其中《可再生能源法》主要以非化石能源開發利用為主要內容,對于推進化石能源到非化石能源的迭代提供了法律依據。而《節約能源法》明確說明節約資源是我國的基本國策,法律的制定也對全民形成低碳綠色的生活意識起到了積極作用。

表3 各地區保障“雙碳”目標相關政策部署③

生態保護法層面,我國《森林法》對建設生態文明,實現人與自然和諧共生起到了重要作用,然而從森林對于“碳匯”的重要性來看,《森林法》目前對相關內容并沒有涉及?！恫菰ā穼τ诓菰乃袡噙M行了較為詳盡的規定,由全民所有制單位、集體經濟組織等使用的國家所有的草原,必須由縣級以上人民政府登記并通過核發使用權證來確認草原使用權,并設置了相應的轉移與監督制度,《草原法》涉及的生態資源的管理對于未來其他生態資源的立法管理具有一定參考價值。而《濕地保護法》在濕地修復章節要求縣級以上地方人民政府應當按照濕地保護規劃,因地制宜采取水體治理、土地整治等措施,增強濕地生態功能和碳匯功能。

在環境管理立法層面,《環境影響評價法》規定了建設部門對于項目的環境影響所需要編制的環境影響報告書、環境影響報告表或者填報環境影響登記表等文件,并經申請后方可進行相應的工程建設。適應“雙碳”目標的碳評價也在多省開啟了制度實驗,如廣東和福建將碳排放評價結果直接關聯新建項目企業的配額,由省生態環境部門根據地級以上市生態環境部門的審核予以核定。[17]《環境保護稅法》中的《應稅污染物和當量值表》并未規定二氧化碳,有學者指出可以結合我國經濟社會發展實際設計碳稅制度,用以更好的限制二氧化碳排放推動“雙碳”目標的順利實現。[18]

同一時期,涉及“雙碳”目標的地方性立法制度也逐步設立,如天津市的《天津市碳達峰碳中和促進條例》(以下簡稱《條例》)、《天津市碳排放權交易管理暫行辦法》,廣東省的《廣東省碳排放管理試行辦法》等,地方性立法通常都對本地區“雙碳”工作進行規定,《條例》第一章第二條規定“本條例適用于本市行政區域內促進實現碳達峰、碳中和目標的相關活動”。作為我國首部以促進實現碳達峰、碳中和目標為立法主旨的省級地方性法規,《條例》的制定使碳達峰、碳中和相關工作有了具體的行動方向,涵蓋了不同領域協調統一促進實現碳達峰、碳中和目標。除去傳統涉及碳排放的農業、工業、交通等領域,《條例》十分重視提高全社會綠色低碳意識,要求學校在教學內容中納入碳達峰、碳中和知識,新聞媒體開展相應的公益宣傳等?！稐l例》對于天津市的綠色轉型,推進生態文明建設提供了重要的法治保障。

三、“雙碳”目標保障的法律與政策問題分析

(一)“雙碳”目標保障的專門法缺失

中共中央宣傳部于2022年9月15日舉行“中國這十年”系列主題新聞發布會,生態環境部部長黃潤秋介紹到“這十年,全國單位GDP二氧化碳排放下降了34.4%”、“去年上線了全球最大的碳排放權交易市場,綠色越來越成為高質量發展的底色?！盵19]同時當前政策與法律呈現出的問題也逐步展現出來,首當其沖的便是專門法的缺失,《巴黎協定》的初衷主要便是應對當前氣候變化問題,“雙碳”目標亦是我國對于應對氣候變化的承諾。為保障“雙碳”目標的實施,我國制定了全面和細致的相關政策進行指引,但對于設立專門支持“雙碳”目標或應對氣候變化的法律法規還有所欠缺,更多是依托各領域之間的專門立法進行規制。缺乏了法律制度的頂層設計,在推進國內碳達峰碳中和工作時更多只能依托相關法、相關政策、規范性文件等開展,這使得開展工作落入了于法無據的窘境中。在當前積極應對氣候變化的全球趨勢與實現國家經濟綠色轉型高質量發展的國家戰略下,亟需推進“雙碳”目標保障相關立法進程,完善頂層法律設計。

(二)“雙碳”目標相關法律保障制度仍需完善

實現“雙碳”目標之所以艱巨,最重要的原因便是碳排放涉及領域之多、規制之難。如我國能源消耗以化石能源為主,而化石能源燃燒所形成的溫室氣體是巨量的,抑或是工業領域尤其是高耗能行業生產效率較低無法滿足節能減排的需要等。盡管相應領域我國都進行了相關立法,但在缺乏“雙碳”目標保障的專門法的前提下,相關法在涉及“雙碳”目標保障時不可避免的產生了一定的滯后性,如《農業法》雖然在2002年與2012年分別進行了兩次修正,但并未涉及“雙碳”的相關內容,因此部分涉及“雙碳”的領域由于法律的缺位只得依托政策進行規制。不僅如此,相關法之間雖然其立法目的都是用以解決實際存在的環境問題的,但不同法律之間的協調,以及存在的法律規范之間的沖突與重疊問題需要思考如何避免。[20]比如有關固體廢棄物的資源化利用,在《環境保護法》、《清潔生產促進法》、《循環經濟促進法》均有涉及,但具體的規定與側重點又有所不同。[21]

(三)“雙碳”目標配套政策手段依然不足

現有的“雙碳”目標保障的法律制度體系尚未完善,處于與“雙碳”工作不相適應的情形,因此“雙碳”目標的推進與綠色低碳發展主要依托政策推動。在政策層面,“1+N”政策體系已基本建立,為各領域重點工作有序推進提供了政策基礎。但“1+N”政策體系主要對于國內“雙碳”工作起到了指引作用,對于“雙碳”工作重點目標、涉及領域、工作機制等進行了規定,但對于政策的保障手段還有不足。政策的生命力在于落實,難以落實的政策不僅會影響相關工作的落實,還會影響到政策的權威性?，F有保障手段如對于“雙碳”工作的公眾參與機制并未具體,多是以新聞媒體角度要求其對相關違法行為進行輿論監督;責任方面,部分省份對于相關責任設定存在不足,懲戒措施亟須確立;還有諸如投融資等方面的保障手段還需進一步的完善。

環境法典的編纂為解決“雙碳”目標保障的法律與政策相關問題提供了一個可行方案,法典作為國家最高的立法形式,更是具有鮮明時代特色的法學思想成果,環境法典所要實現的便是進一步推進生態文明建設和環境治理體系現代化,[22]而習近平總書記指出要把碳達峰、碳中和納入生態文明建設整體布局,[23]這給了通過環境法典的有關規定設計保障“雙碳”目標的頂層制度設計的可能。環境法典作為將環境法律法規在當前應對氣候變化的背景下系統化、規范化整合的最高立法成果,是改變當前專門法缺失、相關法眾多、政策約束性不強的理想途徑,也只有環境法典可以做到改變當前現有環境法律體系,進一步作為法律層面保障“雙碳”目標的頂層設計。

四、域外環境法典保障碳達峰碳中和的立法經驗

(一)法國:環境法典低碳發展戰略與環境公眾參與

《法國環境法典》總共分為七卷,按照順序分別為“共同規定”“自然環境”“自然空間”“自然遺產”“污染、風險和損害的預防”“適用于新喀里多尼亞、法屬波利尼西亞、瓦利斯和富圖納、法屬南方和南極洲領地和馬約特島的規定”“南極環境保護”。[24]其中第二卷“自然環境”涵蓋了水、海洋、大氣相關的規定,其中第二編大氣與大氣層中將減少溫室氣體的排放歸為了保護大氣層的措施,同時與“碳”相關的名詞頻繁出現在法典中。從L222-1A條的“碳預算”開始,《法國環境法典》納入了法國國家低碳發展戰略的有關內容,兩者的一個重要關聯就是受低碳發展戰略調整的各個主要行業,對于法國做出的歐洲或國際承諾進行碳預算的分配以控制國家碳排放,同時國家與地方政府推行的相關規劃也需要考慮到低碳發展戰略。在隨后的第九章L229-1條進行了溫室氣體篇章總則性的闡述,法國將防止溫室效應增強和對抗氣候變暖的有關風險作為其優先考慮的事項,這也是對前文低碳發展戰略理念的支持,并在隨后的內容對于排放配額等問題進行了更為詳盡的規定,這些規定使得法國應對氣候變化工作有了最為重要的法律依據。

法典不僅在國家層面進行了諸多推動環境保護的規定,同時也給予了公民參與的權利,這便是《法國環境法典》的環境公眾參與原則。這源于法典第L110-1條中第二款第四項的規定“所有人都有權獲取公共機關所掌握的環境信息的原則”,但編纂者在編纂環境法典的過程中顯然并不滿足于單純提出環境公眾參與原則,對于該原則在后續章節搭建了一個相對全面的框架制度。首先對于環境公眾參與原則設立的目的與賦予公民的相應權利,在L120-1條中第一款進行了明確的規定。然后在立法中設立了一個獨立行政機關——國家公眾聽證委員會,其設立主要為了確保公眾能夠參與項目的權利,而對于“項目”的范疇類別也做出了明確規定。最后對于具體機制的設立,法典以“公眾參與制定對環境有影響的規劃、計劃與項目”“環境評價”“對影響環境的決定的公眾參與”“可能對環境產生影響的項目的地方咨詢”“環境相關信息的知情權”“其他信息模式”“項目申報書”以及“與地理信息基礎設施相關的規定”七章以作規定。

如果說《法國環境法典》在保障其凈零二氧化碳的工作中,低碳發展戰略起到了國家層面的作用,那么環境公共參與原則對于公眾來說有著更為重要的意義,其搭建起了國家尤其是行政機構與公眾合作的橋梁。法典對于低碳發展戰略的含義進行了明確的闡述,并指出未來法令制定過程中考慮低碳發展戰略的必要性。環境公共參與原則則在建立的框架制度中盡力保證了公眾真正參與國家相關環境信息與進一步參與環境相關決定的可能性。[25]同時在法典中對于法國所做出的歐洲或國際承諾并沒有明確指代某一次承諾,而是將所有承諾都涵蓋進法典之中,一定程度上提升了未來法國在做出其他相關承諾時法典的適用性。

(二)瑞典:環境法典為主,輔以單行法的規制模式

瑞典的凈零二氧化碳排放目標為2045年,是國際上凈零二氧化碳排放目標較為靠前的國家之一,由此其對于保障其凈零二氧化碳需要更為成熟的法律與政策體系,其中《瑞典環境法典》在瑞典環境法律制度中起到了里程碑的作用。1999年1月1日,《瑞典環境法典》正式生效實施,然而瑞典早在十年前的1989年就開始了環境法典的起草工作。從結構上看,與《法國環境法典》同樣都采用了“總則-分則”的框架結構,由七編三十三章近五百個條文組成。對于我國保障“雙碳”目標而言,《瑞典環境法典》的環境法庭與法律責任的相關內容十分具有借鑒價值。瑞典除去設立地區環境法庭,還設立了環境上訴法院(設立在斯維亞上訴法院)與設立在最高法院的上訴終審法庭。以地區環境法庭為例,法典要求由一名具有法定資格的地方法院法官擔任主席,一名環境顧問和兩名專家組成,亦可增設一名具有法定資格的法官和一名環境顧問。[26]法典對于法庭內容規定較為全面,不僅包含各級別環境法庭的組織結構,還對環境法庭所受理的申請案件類別、程序,訴訟程序做了規定。需要注意的是,法典只規范了基本的環境規范,對于更細致的規定還是需要參考政府發布的法規,這個特點在整個法典中尤為明顯。[27]因此可以看到對于上文提到的環境顧問法典僅指出應當具有相關環境事務的技術或科學的訓練和經驗,并沒有對其資質進行更詳細的規定。

《瑞典環境法典》另一個立法成就體現在法典中的法律責任制度,從整體來看,其處罰途徑融合了民事與刑事的方式,也包含了經營者乃至政府所應當承擔的相應責任。第六編第二十九章第2條提出了獨立的罪名——環境侵害罪,按照法典規定應當處以罰金或兩年以下監禁,與此類似的獨立罪名還有類似非法從事未授權環境活動罪、妨礙環境控制罪等。對于經營者的責任,《瑞典環境法典》設置了“環境處罰費”的制度,這是一種商業活動經營者在怠于遵守法典的規則、未取得許可或報告就從事法典規定需要許可或報告的活動等情況下需要支付一種歸屬于國家的費用的一種處罰制度。在環境處罰費的具體數額上,依舊需要以政府頒布的有關規則具體確定,但法典對于金額的上下限進行了規定。而由于法典規定的政府責任制度是基于土地私有的前提建立起來的,便不再贅述。

以環境法典為主輔之以單行法的模式是瑞典環境法法典化的一大特色,[28]因此也需要關注瑞典單行法對于保障其減排目標的規定。瑞典關于減排目標的確立可以追溯到2009年《綜合氣候和能源政策》,包含到2020年減少40%碳排放(歐盟碳交易體系之外)、提升20%能源利用效率、50%或更多的能源將來自可再生能源等氣候目標。而對于減排目標的規定來自2017年議會推出的《氣候政策框架》,該框架包含了《氣候法案》、減排目標與建立一個全新的組織——氣候政策委員會,減排目標是到2045年,瑞典將實現大氣中溫室氣體的凈排放為零。[29]為了更好地推進減排目標的實現,《氣候法案》規定,每年政府都必須在其預算法案中向瑞典議會提交一份氣候報告,其內容多是對年度的氣候政策進行評估,并對未來氣候變化趨勢與進一步措施提供建議。同時每四年,政府需要制定一個氣候政策行動計劃,氣候政策行動計劃需要涉及大量有關氣候變化的內容,如歷史上的溫室氣體排放數據與最新的排放清單、減排預測、所采取的任何減排措施的結果等。[30]

除去氣候法案的相關規定,瑞典亦出臺了與減排目標有關領域的一些配套政策以期更為具體的推動減排目標的實現,經濟領域2020年瑞典推出了《循環經濟——瑞典轉型戰略》,瑞典作為一個依賴出口貿易的北歐國家,歐盟和國際環境對瑞典循環產品和服務的市場很重要,好在從2019年開始歐盟委員會便開始逐步采取相關行動和循環經濟計劃以確保實現總體的氣候目標。[31]由此瑞典再根據本國的情況制定了四大重點領域推進本國循環經濟的發展,第一是可持續生產和產品設計,瑞典認為生產過程中使用的部分材料和化學品以及數量對產品的環境和氣候影響有直接影響,因此產品的設計對于向循環經濟過渡至關重要;第二是可持續的消費和使用材料、產品和服務,可持續的消費說明為重復使用產品、租用、共享或租賃產品,而不是購買新的產品;第三是無毒和循環材料循環,具體而言瑞典政府期望在無毒和循環的材料循環中使用更多的廢物作為一種資源進行再利用;第四是促進創新和循環商業模式,提高企業的激勵措施和循環商業模式的能力。諸如此類的配套政策還有能源領域的《國家能源與氣候計劃》、推動綠色就業的《綠色就業倡議》等。

(三)德國:環境法典的內容取舍與聯邦氣候保護法

《德國環境法典(專家委員會草案)》(以下簡稱《法典草案》)在導論中說明考慮到體系上的重疊與不確定性因此并沒有明確針對其碳減排抑或應對氣候變化有明確的章節,[32]但對于與環境相關的通過項目行政許可制度與企業環境責任的有關規定依舊值得借鑒。于我國而言,成熟的環境領域項目的審核許可制度可以有效地防止一些高排放、高污染的“棕色項目”。在法典草案的相關規定中,通過項目行政許可指的是對通?？赡軙绊懚喾N環境媒介的項目,跨環境媒介和整體地予以決定,并進一步分類為捆綁式、規劃型與簡易項目行政許可。在行政許可程序中決定是否通過許可的主要來源于該項目對于環境和人類的影響,除去簡易項目行政許可之外,該環境評價需要包含不同環境媒介之間的交互影響,還會涉及經濟、社會、環境承受能力的問題。

《法典草案》十分重視企業抑或是商業活動經營者對于環境保護所應承擔的責任與義務,值得一提的是,其設立的環境保護董事與環保專員對于傳統企業組織結構產生了重要影響,環境保護董事是經委任的,其主要職責便是負責企業環境保護,著重提到了其領導與環境相關的企業組織部門、參與開發和引入保護環境的流程與產品,以及監測環境法指令的遵守。由此可以看出,環境保護董事銜接了企業與負責保護環境的有關部門的聯系。環保專員是為委托其職位的企業提供必要的有關企業環保相關事務的有關建議,不過主管部門可以以現有環保專員不具備履行職責所必要的專業知識的事實要求義務人另行委任。環境保護董事與環境專員都是十分重要的,其對于企業環境保護水平的提高與意識的提升有著積極作用,一定程度上可以達到預防企業不承擔環境保護義務的作用。

更為詳盡的有關德國氣候中和的立法規定來源于《聯邦氣候保護法》,法案在2019年12月通過并于2021年6月進行了修訂,其中對于德國實現的氣候目標等一系列問題進行了明確規定。相關溫室氣體需要在2030年減少65%,2040年減少88%,2045年實現氣候中和并于2050年達到負排放水平。[33]并且這個氣候目標并不是固定的,在需要符合歐洲或國際的氣候目標時,德國聯邦政府會啟動所要求的步驟提高目標,結果便是德國氣候目標可能會提高,但不會降低。[34]為了實現氣候目標,《聯邦氣候保護法》通過規定能源、工業、交通等部門的年度排放預算來制定年度緩解目標,整體來看各部門年度排放預算形成了逐年減少的趨勢,然而年度排放預算是從2020年開始規定的,因此規定從2021年開始,溫室氣體排放高于或低于相關允許年度部門排放預算,差額應減去或添加到剩余年度部門排放預算。在監督層面,《聯邦氣候保護法》設立了獨立機構氣候變化專家委員會,對于其工作職責主要是審查現有和計劃中的氣候保護措施對于實現德國氣候保護目標是否有效,如氣候變化專家委員會應當首次在2022年,此后每兩年向聯邦議院和聯邦政府評估溫室氣體排放的發展、趨勢與年度排放預算和措施對實現目標的有效性,同時,聯邦議院或聯邦政府可以通過相應的決定,要求氣候變化專家委員會起草特別報告。

五、關于“雙碳”目標融入我國未來環境法典的可行路徑思考

(一)以可持續發展銜接“雙碳”目標價值內涵

《法國環境法典》提出了“滿足當代人發展和健康需求的同時,不損害子孫后代回應其發展和健康需求的能力”的可持續發展目標,為保障其實現在總則編L110-1條第2款設立了謹慎原則,預防行動與糾正原則,污染者付費原則,所有人都有權獲取公共機關所掌握的環境信息的原則,參與原則,生態互助原則,可持續利用原則,環境、農業、水產業和森林可持續管理之間的互補性原則,不退化原則九項原則?？沙掷m發展概念的提出源于世界環境與發展委員會在《我們共同的未來》的報告里,“既滿足當代人的需要,又不對后代人滿足其需要的能力構成危害”。在我國,生態文明理念與可持續發展頗有相似意義,在第十三屆全國人民代表大會第一次會議于2018年3月通過的《中華人民共和國憲法修正案》中,“生態文明入憲”是其中一項重點內容,這反映了人民群眾對改善當前環境質量的迫切要求。體現了憲法對環境法治發展的價值導向功能,對于具體制度建構也具有指導意義。[35]然而在兩者同時在正式文件抑或是法律中出現時可以看出,生態文明建設是治國理政的方略,可持續發展蘊含了價值目標的實踐邏輯。[36]我國當前仍處于工業化的關鍵時期,還存有工業結構偏重、能源利用效率偏低等問題,直接導致了傳統污染物排放和溫室氣體排放同步且處于高位?！半p碳”目標的實現需要全社會的廣泛協作,需要綠色低碳轉型的全過程和各領域全面創新,體現了可持續發展的內在要求。反映到環境法典的編纂中,具體而言,“雙碳”目標抑或是碳達峰、碳中和并不需要直接出現在法典條文中,可以在環境法典的“總則編”明確可持續發展原則,以期對實現“雙碳”目標提供重要的價值遵循。

(二)保障“雙碳”目標中環境法典、單行法與政策的協同機制

實現“雙碳”目標涉及了工業、制造業、電力產業等多領域,由此如何更好地應對復雜且可能不斷發展的“雙碳”問題,是編纂環境法典無法回避的問題。事實上很難在一部環境法典中將與“雙碳”相關的所有社會關系都進行規定,更何況“雙碳”問題也不是一成不變的,由此有必要適當降低對環境法典對于“雙碳”目標保障措施編纂的要求。盡管環境法治的發展不可避免地從過去的單行法模式向適度法典化模式轉換,但這不能說明未來環境立法將與單行法模式徹底決裂。[37]這里可以參考《瑞典環境法典》的編纂模式,其框架性的編纂模式僅將基礎的規定納入法典中,更多細則可以依托單行法進行補充。[38]除去單行法以外,還需要重視政策在保障“雙碳”目標的重要作用,政策在體系上雖與環境法典、單行法相對獨立,但可以在功能上達到補充配合的作用。未來環境法典可以實現引導“雙碳”價值的同時,與其他相關單行法共同構建保障“雙碳”目標的法律制度,再經過不同層次的政策文件層層落實。同時,政策也可以在一定程度上向法律條款進行轉化,在政策實施的過程中可以進一步積累經驗,為完善上層法律制度提供重要的實證參考。

(三)推進“雙碳”因素納入環境影響評價與環境行政許可

《德國環境法典(專家委員會草案)》在總則第二章規劃與第三章項目對于環境影響評價與其行政許可進行了相關規定,其環境影響評價“旨在根據相應的規劃階段對規劃或計劃于環境和人類產生的影響以及他們的相互作用進行盡早識別、闡述和評價”,行政許可“對通常產生影響多種環境媒介的項目,跨環境媒介和整體地予以決定”。在程序中兩者相互銜接,體現在行政許可程序中要對于項目于環境和人類的影響予以評價,由此與環境影響評價的制度相聯系,然而《德國環境法典(專家委員會草案)》并沒有將碳排放作為環境影響評價的主要評價因素之一。當前我國對于環境影響評價與行政許可的有關法律法規主要來源于《環境影響評價法》、《行政許可法》、《規劃環境影響評價條例》,加之《控制污染物排放許可制實施方案》等一系列政策文件形成了我國環境影響評價與環境行政許可制度體系。不過將溫室氣體納入環境影響評價與環境行政許可尚屬探索階段,如《規劃環境影響評價技術導則—產業園區》是在產業園區層面推進溫室氣體排放環境影響評價試點,而環境行政許可則更多參考我國現有的排污許可證制度來探索碳排放許可證制度的構建,許可證制度之所以受到廣泛的應用,主要源于許可證制度可以有效地將項目歸于國家進行統一管理,也方便對項目進行監督與限制以達到保護公共利益的目的。[39]作為有著源頭預防和過程監管效能的重要環境管理制度,將碳排放作為重要因素納入環境影響評價與環境行政許可有助于我國碳達峰碳中和工作的推進。由此未來我國環境法典可以考慮納入更全面的環境影響評價,尤其重視溫室氣體對于環境影響評價的納入。建立碳排放許可證制度,對于涉碳排碳的主要企業規定必須取得相關碳排放許可證,并接受相關部門的監督與管理。

(四)在環境法典編纂中合理銜接刑事責任保障“雙碳”目標

當前環境立法對于過度排放二氧化碳并無刑事上的規定,刑法分則規定的污染環境罪也無法規制二氧化碳氣體的過度排放。刑事責任設定對于推進“雙碳”目標的實現具有積極意義,而以往環境立法在設定刑事責任時,會以“引致條文”的形式引入刑法,如《環境保護法》第六十九條:“違反本法規定,構成犯罪的,依法追究刑事責任?！?然而以刑法典的規定為單一法援的這種立法模式其實是有弊端的,這種弊端就體現在法官在個案的判斷當中。主要體現在司法解釋的援引更偏向刑法條款方面,沒有實現環境法與刑法體系之間的合理銜接,從而影響了個案正義。為避免與刑法典產生沖突,環境法典可以設置一些不規定罪名的刑事責任條款,其功能主要是促進與刑法典實現關聯解釋。同時,要高度重視刑法典總則對環境法典中相關刑事責任設置的統領。[40]即刑法典所規定的基本原則與罪刑配置等規定也應適用其他具有刑罰的法律制度,由此環境法典設置的刑事責任條款也要始終堅持罪刑法定等內容的規定。

結語

“雙碳”目標的實現有其復雜性與周期性,正值我國環境法典編纂時期,如何在環境法典中保障“雙碳”目標的實現以構建頂層設計,通過明晰“雙碳”目標的概念與內涵,并結合國外環境法典的相關的立法經驗,具有十分重大的現實意義。本文在運用歷史分析、規范分析和比較研究等方法后形成了若干針對性建議:首先,以可持續發展銜接“雙碳”目標的價值內涵,在環境法典中明確可持續發展理念,是對實現“雙碳”目標的有關法律的重要價值遵循。其次,構建環境法典、單行法與政策的協同機制,基于“雙碳”目標的復雜性,在環境法典中完全規范相關內容是不現實的,需要與單行法、政策相補充,共同構建保障“雙碳”目標的法律體系。再次,應將“雙碳”因素納入環境影響評價與環境行政許可,通過行政手段來進一步監督與管理各項目碳排放情況。最后,合理銜接刑事責任,嘗試設立一些與嚴重妨礙“雙碳”目標實現的刑事責任引致條款,提高過量排放溫室氣體違法成本。以上建議僅是本文針對“雙碳”目標納入環境法典的一些初步的探索,隨著環境法典編纂以及“雙碳”目標工作的不斷推進,此問題勢必會引起理論界與實務界更多關注。隨著全球應對氣候變化進程的不斷深化,碳達峰碳中和勢必成為每個國家社會經濟生活中愈發重要的議題,而未來在環境法典編纂中納入“雙碳”目標的保障措施,也必然成為黨和國家決策者思考的重要議題。正如習近平總書記向國際氣候大會第26次締約方大會(COP26)世界領導人峰會致辭時指出的那樣,“行動,愿景才能變為現實”。在我國將“雙碳”目標納入生態文明建設整體布局的這一重大變革期與調整期,適時出臺一部納入“雙碳”目標的環境法典,將彰顯我國引領全球氣候治理,堅定履行《巴黎協定》國家自主貢獻承諾的堅強決心,同時也能夠為我國綠色低碳發展轉型在法治層面保駕護航。

注釋：

①資料來源:https://climate-laws.org/、https://unfccc.int/NDCREG.

②資料來源:《碳達峰碳中和政策法規文件匯編》(2022版)由中國能源研究會碳中和產業合作中心、國家電投集團營銷中心、碳資產管理公司于2022年7月發布。

③資料來源:由作者根據各省人民政府等官方信息發布整理。