鄉村振興背景下落后鄉村逆轉發展機制研究
——以M鄉逆轉發展情況調研為例

滕 超 張子玥

[提要] 促進落后鄉村逆轉發展振興是實現共同富裕的重要一環,而政府、市場和鄉村社會多方主體價值共創是實現這一逆轉的關鍵機制。政府部門通過提高公共政策決策水平、優化政策供給和調適、不斷提升服務質量來推動鄉村治理。市場優化基礎調節作用為涉農項目提供助力。此外,多樣化的社會動員機制彌補了市場和小農戶銜接不順暢的環節。然而,雖然部分鄉村實現了逆轉發展,但是面向未來依然存在很多潛在風險,包括公共產品供給不充足、農業合作社機制不完善、特色產業帶動效應不足、鄉村青壯年勞動力流失等。針對這些風險問題,推進落后鄉村逆轉發展需要從機制構建上著力,包括完善公共政策供給調適機制、完善農業合作社經營機制、完善生態資源評估利用機制、完善青壯年人才就業機制、完善特色產業示范帶動機制,從而全面推進新農村建設。

一、文獻述評與問題提出

“我國農業基礎還不穩固,城鄉區域發展和收入分配差距較大,生態環保任重道遠,民生保障存在短板,社會治理還有弱項?！盵1]這些問題在欠發達地區表現得尤為突出,使得一些發展相對落后的鄉村成為鄉村振興中的難點。那么,是哪些因素催生了這些難題?如何才能助力這些鄉村走出困境,實現共同富裕呢?

學術界針對上述問題做了大量研究,主要包括如下研究視角:(1)農民主體地位實現視角?；糗娏琳J為,現階段農民主體性建設還存在著經濟主體性缺失、文化主體性缺失、社會主體性缺失、環境主體性缺失和生活主體性缺失等困境。[2](2)鄉村組織化視角。李南樞等人認為,傳統的公權治理與私權自治模式在韌性鄉村建設中均面臨不同程度的困境,而社會組織嵌入能更好地提升韌性鄉村建設效率與滿足農民需求,確保鄉村善治的可持續性。[3]梁舒也發現,基層黨建不足、農村機構組織化程度較低、社區組織發展不完全、社區群眾利益訴求渠道不暢等普遍問題[4]影響鄉村治理效能。(3)公共政策視角。章文光等發現,我國農村小額信貸市場處于供給有余但需求不足、道德風險可控但逆向選擇嚴重的“市場失靈”狀態影響了鄉村經濟發展。[5]王海娟等發現當前存在兩種地方政府角色錯位現象,分別是政府主導和政府缺位,均不利于資本下鄉背景下農民保持主體性,影響著鄉村振興的順利實施。[6]鄭永君等人則研究了文化嵌入、認知嵌入、關系嵌入在內的多維柔性嵌入對鄉村社會的影響。[7]

上述研究成果分別從不同維度對鄉村振興戰略實施中落后鄉村發展問題根源做了分析,具有一定的解釋力。然而鄉村振興絕非單一主體單打獨斗的“角斗場”,而是多方主體共同協作的場域。那么,村民、社會組織、經濟組織和政府圍繞鄉村振興戰略實施是如何互動的,各自呈現出何種行動邏輯,什么因素影響了這些主體的行動邏輯?為了深入分析這些因素,課題組選擇地處安徽省肥東縣的M鄉為調研點,該鄉是典型的農業鄉鎮,近年來脫貧攻堅成效顯著,是鞏固脫貧攻堅成果與推進鄉村振興的典型代表。2020年10月,課題組深入M鄉展開了30天社會調查,對M鄉10家農業合作社社員發放調查問卷,與W縣工信委、發改委、鄉村振興局等相關的職能部門負責人及部分企業負責人進行訪談,搜集的數據資料和意見建議具有一定的研究樣本和推介價值。

二、多元價值共創:落后鄉村逆轉發展振興的解析思路

欠發達地區農村受到區域資本要素存量不足、金融機構聚集度較低、金融市場體系不健全、金融效率水平不高、農民組織化和經營水平低等因素影響,逆轉發展支撐不足,發展后勁乏力。新時代要實現共同富裕,必須破解這些落后鄉村發展的制約因素,更好地發揮多元主體的協同共創作用。

近年來國家通過一系列惠農、助農政策吸引資本下鄉,從而改變了鄉村發展的格局,即鄉村經濟社會發展不再僅僅依賴農村本土力量,而是形成了政府力量下沉、資本下鄉、新鄉賢返鄉創業、農戶自主發展雜糅的復合治理狀態。政府系統自上而下的動員,不僅促進了資源的下沉,提升了基層社會的組織管理能力,也間接盤活了鄉村社會的資本市場。自下而上的社會動員則能夠吸納龍頭企業與農戶,共同催生了“共贏共享”的新型產業鏈,按照市場規律科學編排產業資源推動實現價值共創。

既然多元主體在鄉村經濟社會發展中存在價值共創的可能性,那么多主體是如何開展互動的呢?協同治理理論常被用來解釋價值共創過程中多主體之間的互動關系。協同治理理論的核心理論要素包括:第一,主體多元化。治理主體不僅指政府組織,而且包括非政府組織、企業、家庭以及公民個人,各主體具有不同的價值判斷和利益訴求,也擁有不同的社會資源,在社會系統中,它們之間保持著競爭和合作兩種關系,因為在現代社會沒有任何一個組織或者行為主體具有能夠單獨實現目標的知識和資源。多元治理主體需要有共同利益和共同目標,只有這樣才能促使行動的一致性,并且積極配合,有效整合各種資源,最終取得更好的結果。第二,協同性。社會系統的復雜性、動態性和多樣性,要求各個子系統之間加強協作,這樣才能實現整個社會系統的良性發展。有的治理主體可能在某一個特定的交換過程中處于主導地位,但這種主導并不是以單方面發號施令的形式,而是在發揮主要作用的同時,與其他主體相互配合。具體而言,協同治理就是強調政府不再僅僅依靠強制力,而是更多地通過政府與非政府組織、企業等社會組織之間的協商對話、相互合作等方式建立伙伴關系來共同管理社會公共事務。第三,動態性。社會系統處于不斷變化之中,各個子系統應當根據內部、外部環境的變化進行相應的調整。在協同治理中,各主體需要面對社會環境的變化,這必然增加主體間合作的不確定性和隨機性,為此,治理主體應當根據治理過程中的變化狀況作出動態性的回應。合作治理過程中顯然不能因循守舊,照搬過去的路徑,各治理主體需要不斷順應變化的形勢,并積極、靈活地調整行為,從而保證治理目標的實現。

三、多元主體推動M鄉逆轉發展的成效經驗

(一)M鄉的簡要情況

安徽省肥東縣下轄18個鄉鎮,其中M鄉位于肥東縣東北部,地處江淮分水嶺南側,是省、市江淮分水嶺重點治理開發鄉鎮之一,擁有豐富的農業資源和礦產資源,也具有一定的養殖業、漁業和林業基礎。

相比于肥東縣其它鄉鎮,M鄉的整體經濟實力并不突出,依然比較落后。從工業總產值來看,雖然M鄉的工業總產值為8240萬元,在區內處于居中位置,但是在數據上卻落后第一名撮鎮近十倍;從常駐人口來看,M鄉僅有20962人,在區內僅位列第十六名,處于偏后位置,相比于整體經濟實力相近的張集鄉,少了近三分之一;M鄉僅有從業人員20440人,在區內位列第十四名,處于偏后位置,其中M鄉二三產從業人員數量僅有11938人,充分展露了M鄉缺少青壯年勞動力的問題。從上述種種數據中,我們不難看出,M鄉的發展中確實存在著困難。

(二)M鄉逆轉發展主要成效

1.產業發展拓新路。傳統農業成本高、風險高、效益低,尤其受制于天氣,因此,拘泥于發展傳統農業不符合鄉村發展理念,M鄉努力尋找新的發展出路。M鄉政府一方面爭取財政加大支持力度,完善道路、水利、土地平整等農業基礎設施建設,為生產發展提供條件;另一方面積極調整產業結構,促進二三產業相融合,利用和開發良好的生態資源與旅游資源,打造了特色大王藍莓園、小陶楊梅園和中藥材產業園等生態旅行觀光品牌,同時與安徽貝格國際旅行社合作,大力發展觀光農業、休閑農業和鄉村旅游。近年來,M鄉堅持以市場為導向,引進產業龍頭企業,大力支持鄉村各類產業協會、合作社。同時,M鄉政府因地制宜,從每個鄉村的實際情況出發,有針對性地調整農業產業方式,確定扶持方向,加大對村集體經濟的扶持力度,盤活鄉村資源,發展村集體產業。得益于M鄉的政策扶持,很多企業愿意來到這里扎根發展,很多本地人愿意并敢于嘗試創業發展,而產業發展又帶動了一批勞動人才的發展。在“十三五”期間,M鄉的財政收入由2015年的0.6億元提高至2020年的1.82億元,其中稅收收入由0.23億元增加至1.52億元;工業總產值由2015年的1959萬元,增至2020年的8240萬元;固定資產投資自2015年的1億提升至1.69億元,成功從一個貧困鄉發展為一個富裕鄉。

2.治理服務有提升。M鄉成立了黨員志愿服務工作隊,不僅組織開展快遞進村、人居環境整治、金融服務等豐富多彩的志愿活動,還為村民們提供法律、醫療、政策咨詢等志愿服務。同時,結合鄉村為民服務“送到家”工作要求,以及農民實際需求,又將志愿服務隊細分為“調解矛盾”“知識咨詢”“政策宣傳”等特色志愿服務小隊,并定期培訓志愿者相關知識技能,實現精準化、專業化的志愿服務。同時,M鄉政府還積極落實信訪工作領導責任制,堅持和完善領導下基層調研、接訪、下訪等密切聯系群眾的好方法,依法建立暢通、有序、高效的信訪工作新秩序,確保群眾提出的問題都能得到快速而有效的處理,并以此來鼓勵村民踴躍參與鄉村家園建設,激發農民鄉村治理主體作用,實現在公共事務管理中政府與群眾的互動性。M鄉自2012年起,連續六年獲得縣年度科學發展鄉鎮榮譽,且2017年獲得縣三類鄉鎮第一的榮譽,鄉招商引資、民生工作也都獲得了先進單位榮譽稱號。

3.鄉村環境有改善。結合農村人居環境整治和城鄉環衛一體化市場化改革,在美麗鄉村建設點投資6000萬元,實施治污、治廁、治水三項重點工作,建成了游園、步道、文化廣場等日?；顒釉O施,全面提升了M鄉的基礎配套設施水平,改善了村民生產生活條件,提升了M鄉美麗鄉村面貌。此外,鄉政府借鑒鄰近的新農村建設經驗,先后完成了乾合大魯、興趙前姜、創業來龍新農村建設點,并從示范村入手,以點帶面、連線成片,逐步實現M鄉從干凈、整潔到美麗的轉變,從“點狀美”向“全域美”全面升級。例如,M社區投資3000萬元建成了一座日處理能力800噸的污水處理廠,輻射帶動了王溝、創業、乾合、大王四個新農村建設點,有效收集處理五個社區范圍內的生活污水,避免了水資源二次污染和治理污水資源浪費。

4.生活質量有提高。M鄉始終重視提高村民生活質量、著力保障改善民生福祉。公益建設方面,接連投資了58.88萬元完成大中型水庫移民后期扶持項目,投資945萬元實施5個財政銜接資金項目,投資47.6萬元落實7個民生實事項目,投資180萬元完成8個農村公益事業項目;教育方面,秉持教育事業優先發展的理念,確保義務教育階段的孩子全部都能上學,貧困助學金覆蓋率100%;在醫衛服務方面,2020年M鄉老年人健康體檢達2805人次,學生健康體檢800人次,農村婦女健康檢查2000余人,開展孕期、產期、術后隨訪86人次;在民生保障方面,M鄉幫助農村低保939人,發放保障資金約588萬元,保障特困供養對象141人,累計發放特困供養金123萬元,為199名撫恤補助對象發放105萬元撫恤資金,累計辦理臨時救助55人,共發放救助資金約13萬元,村民生活幸福感明顯增強。

(三)M鄉逆轉發展的經驗做法

1.提升政府公共規劃決策水平。近年來,M鄉政府經過綜合性考察訪問,多方協調商討,先后出臺了《農村人居環境整治五年指導方案》《數字鄉村建設工作實施方案》等一系列科學性、可執行性的總體設計規劃,明確了工作目標,細化了政策措施。也正因為有著科學化的規劃指導,M鄉結合不同鄉村的現狀與特點,因地制宜合理規劃鄉村發展目標,并加強產業結構、基礎設施、土地等各類規劃的聯系,形成了多元協同治理體系,穩步推進新農村建設的步伐。同時,M鄉扎實推進政務公開,2020年,M鄉主動公開政府信息共495條,自覺接受群眾的監督,提升了政府公信力。

2.依托市場打造品牌拓展銷路。M鄉的農產品、食品等特色資源逐步推入市場,探索品牌建設路徑,借鑒鄰近的古城鎮五谷雜糧、撮鎮蓮籽荷葉茶、石塘驢巴等打造方式,積極打造M鄉的岱山湖牛軋糖、岱山湖水稻、小陶楊梅等特色品牌,實現農產品提質創收。2019年,M鄉各企業根據市場需求,擴大花卉、中藥材等特色產業種植規模,陸續建設創業社區大棚產業園二期和乾合社區花卉產業園共205畝,生產鮮花100余種,暢銷全國各地,增加村集體經營性收入超30萬元。2019年,M鄉龍騰米業建設項目投資300萬購置涼米存儲罐、成品米分級篩等生產設備,楊梅產業園資產收益扶貧項目投資205萬元建小陶社區楊梅產業園200畝,帶動村民增收致富取得良好效果。

3.動員群眾參與共建共治。M鄉十分注重鄉村文明建設,時常組織群眾開展鄉村文藝作品展覽,在社區宣傳欄上張貼優秀作品,還在道路墻上繪制鄉村發展美圖和書寫發展標語。M鄉成立黨員志愿服務工作隊,利用微信群、宣傳手冊、村內宣傳欄等形式,做好鄉村文明創建活動。志愿者在服務過程中,也在積極吸納有意愿加入的普通村民,讓村民參與到鄉村家園治理中來,更加熟悉鄉村的發展政策,發揮鄉村治理的主體作用。為了提高鄉村治理質量與效率,改變“政府干、群眾看”的情況,M鄉政府開通了小微權力“監督一點通”服務平臺,村民可以在平臺上清楚地看到低保評定、換屆選舉、財務公開以及惠民資金發放等信息,有效打通政府工作到群眾監督的最后一公里。

四、M鄉發展振興中的潛在風險

雖然M鄉脫貧發展成效明顯,探索了很多有益做法,但實地調研中也發現,其發展振興過程中也還存在一些潛在風險,這也是欠發達地區推進鄉村振興過程中的普遍性問題,值得引起足夠重視。

(一)公共產品供給不充足

在實施鄉村振興過程中,肥東縣對M鄉的財政資金投入大幅提高,有效改善了農村公共產品供給狀況,但是與現階段推進“三農”發展資金缺口相比,仍然是不夠的。而且,公共產品供給分配也不夠平衡,相比于發展較為落后的M鄉,肥東縣政府往往傾向于選擇經濟條件好、產業發展快、聲譽較高的撮鎮、長臨河鎮、店埠鎮等一類鄉鎮給予政策幫扶。2017年,M鄉的固定資產投資為4.3億,而店埠鎮固定資產投資為58.4億,遠遠高于M鄉。正是因為這種不均衡供給狀況,鄉鎮之間的發展差距越來越大,難免形成新的差異格局。想要改變鄉村的落后面貌,就急需政府的強力推動,有選擇性、有針對性地提供更多公共產品供給,以填補式支持推進城鄉一體化發展。

(二)農業合作社機制不完善

2018年,肥東縣成為農業農村部農村集體產權制度改革全國200個整縣試點之一,同時也成為了安徽省“三變”改革試點之一。2019年12月底,肥東縣農村產權制度改革試點工作任務已全部完成,全縣原有的335個村(社區)全部成立了股份經濟合作社,完成269個村(社區)的“三變”改革試點任務。經過農村集體產權制度的改革,M鄉提高了農村各類資源要素配置和利用效率,盤活了農村集體資產,增加了農民財產收入,取得了顯著的成效。雖然政府已經在著手強化統籌協調,完善合作社制度,但短期內合作社經營規模有限、財務制度不健全、缺少有效的抵押資產等問題仍然得不到有效的解決處理,很大程度上制約了合作社的經營發展。

(三)特色產業帶動效應不足

M鄉有著豐富的農業資源,以及品類眾多的特色農產品,十分適合發展生態農業,還擁有良好的生態文化旅游資源和紅色旅游資源,旅游市場廣闊。近年來,M鄉也一直在推動特色農業和生態旅游業的融合發展,以特色農業為生態旅游業提供亮點,以生態旅游業所帶來的資金反哺特色農業的發展,[10]且取得了一定的成效。但由于鄉村基礎設施建設不夠完善,村到村的道路只有主路硬化,并沒有硬化到戶,而且有些硬化路面只有雙車道,交通依舊不便。同時,受到人才、資金、技術等要素制約,電商平臺不發達、物流成本高等因素的限制,生產力要素配置不全,缺乏市場競爭力,未能產生顯著的產業效益,難以擴大特色產業引領帶動效應。

(四)鄉村青壯年勞動力流失

人力資本是地方可持續發展的關鍵因素之一。近年來,雖然M鄉政府出臺了一些措施吸留人才,但是仍然面臨著人才缺乏的問題。2020年第七次全國人口普查顯示,居住在城鎮的人口占比約為63.89%,居住在鄉村的人口占比約為36.11%。與2010年第六次全國人口普查相比,城鎮人口比重上升14.21%。越來越多的農村青壯年選擇離開鄉村,來到了城市,這是全國鄉村振興普遍面臨的情況。從M鄉來看,地處江淮分水嶺,易發生旱澇災害,對農業生產影響極大,相比于勞作辛苦、有一定風險且效益不高的農耕,外出打工似乎是個更好的選擇。再者,為了共享優質便捷的生活資源,青壯年不愿意留在農村。例如教育資源,M鄉現僅有一所中心小學,而肥東縣城擁有16所高中、32所初中和68所小學,教學質量也顯著高于M鄉小學,二者完全不可比。M鄉的人才政策確實吸引了一部分優質人才資源,但與鄉村青壯年勞動力流失相比,仍然是單向的人力資源流動,而這種單向流動導致農村人力資源匱乏,使得鄉村振興面臨挑戰與考驗。

五、推進落后鄉村逆轉發展的機制構建

(一)完善公共政策供給調適機制

從M鄉逆轉發展事例看,在推進鄉村振興過程中,政府要充分發揮主導作用,提高公共決策水平,增加公共政策供給。首先,基層政府要從農民發展需求和國家扶持政策中找到契合點,分析梳理政策扶持薄弱環節,研究重點發展領域政策創新供給的可行性,關注和借鑒其他地區鄉村振興政策供給創新方法。其次,要注重政策支持和資本投入的平衡性,在基礎設施建設等方面加大支持力度,避免幫扶資金和資源力量分配上的馬太效應,逐步糾正城鄉發展失衡狀態,統籌分配富裕鄉鎮與困難鄉鎮扶持資源和幫扶力量,穩步有序推進城鄉經濟融合協調發展。第三,要通過政府招商引資,引入社會資本,不斷為鄉村企業創造更好的發展環境,不斷增強鄉村自我造血功能和自生經濟實力。第四,要科學做好鄉村發展規劃,既要著眼鄉村當前發展前瞻布局,又要保持國土空間布局規劃的適度彈性,為未來發展提供必需的調適空間。

(二)完善農業合作社經營機制

完善內部管理制度是股份制合作社發展的基礎。從M鄉農業合作社經營情況調查看,要促進農業專業合作社健康發展,需要重視三方面管理:一是要加強內部審計監督,成立專項審計和審計查賬小組,并將審計結果和財務狀況向會員公開,使會員更好地了解情況,作出下一步決策判斷。二是合作社可以會同有關單位合作,定期組織農民學習,提高農民權益意識。有條件的合作社還可以設置財務崗位,建立科學規范的財務制度。[11]三是可以嘗試“黨支部+合作社(公司)+農戶”的經營模式,政府的交易成本會明顯低于市場交易成本,再加上合作社支持,可以有效降低個人與企事業單位的訂單合作談判成本,提高聯合社的議價能力和綜合服務能力。通過這種模式,可以有效地集中利用資源,將農業合作社與社會化資本直接對接,農民也可以通過就近務工、分散生產、入股等方式增加收入。

(三)完善生態資源評估利用機制

M鄉逆轉發展情況表明,走生態資源、生態產業與生態服務相結合的發展道路,是實現落后鄉村逆轉發展振興的最佳路徑,鄉鎮政府要積極探索建立符合當地實際的市場價值和生態價值實現機制,科學謀劃和部署生態發展規劃。首先,要充分做好前端分析,科學評估具有本地特色的生態產品的發展潛力和發展價值,因地制宜地發展生態產業。其次,統籌推進規模養殖和特色農產品基地建設,建立健全生態發展財政補貼政策。第三,要建立科學的生態發展和產品價值評估體系,樹立正確的發展方向,讓農民清楚地了解產品經營情況和發展前景,從而進行下一步的產品改革和完善,提高鄉村生態產品的整體質量和市場競爭力。同時,積極推進現有產業結構調整和轉型升級,提升生態產品附加值,實現經濟可持續高質量發展。

(四)完善青壯年人才就業機制

M鄉出現的青壯年勞動力流失現象,也是落后鄉村發展面臨的普遍性問題。這需要從吸引人才和增加就業等方面完善機制。首先,基層政府要從吸引和留住人才出發,創新人才培養支持機制、“候鳥”型人才引進使用機制、人才收入分配機制等人才政策,吸引更多優秀的人才到基層創新創業。比如,利用市縣人才招聘會的機會,讓優秀人才與企業面對面直接對話,精準搭建企業與人才合作對接平臺,搭建用工單位、企業與群眾之間的橋梁。要用政策優惠吸引本地考出去的大學生返鄉創業,因為多了一層血緣聯系,他們就會更愿意扎根家鄉,推動家鄉發展。其次,要加強落后鄉村青壯年勞動技能培訓,讓他們掌握一些專業技能,并鼓勵企業更多面向本地青壯年招聘,盡量實現鄉村青壯年在家門口就業,留住農村生力軍。第三,鼓勵農民參與鄉村基礎設施建設,通過投工投勞,掙取勞動報酬,增加收入,增強參與家鄉建設發展的積極性和成就感,也有利于增強村民推進鄉村振興的責任感,激發他們在鄉村振興中發揮主體作用,實現從輸血到造血轉變,最大限度地發揮物質資本的利用效率,克服農村物質資本和人力資本相對短缺的問題,最終實現落后鄉村自我發展能力提升,進入自生經濟發展的良性循環。

(五)完善特色產業示范帶動機制

M鄉特色產業發展成效具有一定代表性和可推廣性,結合鄉村優勢資源發展特色產業,是推進落后鄉村逆轉發展的必由之路。首先,要考慮加強農業結構調整,推進城鄉一體化發展,立足現代農業生產,將傳統農業生產、休閑觀光、體驗農業等融入現代農業技術環境,優化種植結構,構建新的產業形態,努力補充其他地區農產品需求和服務供給。例如,M鄉打造楊梅種植園休閑觀光體驗農業,不僅降低了采摘、運輸、銷售的成本與風險,而且形成了特色體驗服務,吸引周邊地區游客,增加了農民種植園收入,推動農村產業化發展。其次,要增強示范帶動效益,重點要結合政策扶持與市場需求、土地調控與利用、市場與優勢特色資源等共生要素,構建形成高效的生產、加工、銷售鏈條,提升產業附加值。三是要加強農業種植技術培訓,在引進種植技術的同時,培養本地業務能手,搞好傳幫帶,逐步實現鄉村本地人才成為支撐特色產業發展主體力量,以促進更多本地村民就業增收,保持產業發展的后續力量。