“行政—專業”的雙重調控：樞紐型社會組織的運作邏輯

向德平，傅麗麗

一、問題的提出

引入樞紐方是我國政社合作的一種新模式，相關實踐成為新時代社會治理的重要命題。21世紀以來，在“項目治國”①周飛舟.財政資金的專項化及其問題 兼論“項目治國”［J］.社會，2012（1）：1-37.的背景下，我國社會服務領域的項目制逐步制度化和規范化，社會治理開始轉向“技術治理”②渠敬東，周飛舟，應星.從總體支配到技術治理——基于中國30 年改革經驗的社會學分析［J］.中國社會科學，2009（6）：104-127，207.、“協同治理”③郁建興，任澤濤.當代中國社會建設中的協同治理——一個分析框架［J］.學術月刊，2012（8）：23-31.等樣態。然而，以激發社會活力為目標的政府購買社會服務卻在實踐中出現了偏差，導致社會組織外部服務行政化、內部治理官僚化和專業建制化④朱健剛，陳安娜.嵌入中的專業社會工作與街區權力關系——對一個政府購買服務項目的個案分析［J］.社會學研究，2013（1）：43-64，242.等問題，使其陷入結構惰性、行政效率和多重管理等困境⑤何雪松，劉莉.政府購買服務與社會工作的標準化——以上海的三個機構為例［J］.華東師范大學學報（哲學社會科學版），2021（2）：127-136，179.。這些弊端限制了社會組織的自主性、專業性，不利于社會治理效能的提升。因此，有學者提出引入樞紐性的中介環節，主張讓社會服務領域的項目制朝著社會化、競爭性和結果導向的方向發展①盧瑋靜，張歡歡.形式主義向社會延伸［J］.文化縱橫，2019（5）：22-29，142.，讓社會整合的核心回歸社會而非政府②張翼.社會整合的核心在于回歸社會［EB/OL］.（2015-03-13）［2023-09-13］. http：//shekebao.com.cn/detail/null/12562.。樞紐型治理③程熙，張博.樞紐型治理：中國共產黨對于社會組織的領導［J］.理論月刊，2015（10）：104-109.應運而生，這既是基層社會治理的創新實踐模式④王川蘭.中間層和“雙面膠”：樞紐型治理視角下政社關系的創新與重構——基于上海市J區基層社會治理實踐的考察［J］.西北師大學報（社會科學版），2021（6）：98-106.，也是國家有效整合社會、激發社會活力的一種新手段。因而，樞紐型治理現象及其背后的運作機制開始進入政策實踐與學術研究視野，成為推動社會治理創新的重要議題。在宏觀結構層面，研究者注重對樞紐型治理形態的功能和政策分析，認為樞紐型治理是社會治理體制改革下的一種“政府代理”形式，本質體現為“政府—樞紐型組織—社會組織”的上下雙向“嵌套”形態，通過發揮樞紐型組織的橋梁作用，實現政社分離和政社關系的調整⑤王川蘭，陳艷詩.政社關系轉型背景下的樞紐型治理及其治理結構創新——以上海市J區為例的單案例研究［J］.上海行政學院學報，2021（5）：36-47.。在微觀行動機制層面，部分研究者將樞紐型組織視為中間變量，并基于親國家或親社會的兩種面向，抑或是二者之間⑥田舒.樞紐型社會組織運作機制：動力、職能與結構［J］.理論界，2017（8）：118-124.，重點探討政社互動中樞紐型社會組織參與治理的實踐、困境及策略。雖然學者們總能在理論和經驗層面分析樞紐型社會組織及其治理形態的生成邏輯，但其作為獨立個體的結構性意義和雙向行為策略卻未得到相應的關注，樞紐型治理形態背后的運作機制及組織邏輯仍需深度剖析。已有研究把樞紐型社會組織視為政府代理人抑或是社會支持方，因而對其形成的治理形態進行考察，有助于我們理解“國家—社會”關系的變遷，但這種隸屬關系也使政社互動研究始終停留在傳統的“政府—社會組織”二元分析框架。這是因為缺乏“結構—行動”整體邏輯視角的討論，既難以較好地解釋政府再次下放權力的限度及其背后的控制機制，也沒有闡明引入樞紐性環節的項目制運作與常規政府購買社會服務有何關聯及差異。因此，樞紐型社會組織的參與是否以及如何影響政社互動，仍是有待深入探析的問題。本文試圖以一個社會工作服務項目的執行為案例，揭示樞紐型社會組織參與項目運作的實踐邏輯，以期為推動社會治理創新提供思路。

二、行政邏輯與專業邏輯：中國政社互動研究的兩個面向

樞紐型社會組織是樞紐型治理結構的核心，政社良性互動是樞紐型治理有效運作的關鍵。因此，考察樞紐型治理背后的組織運作邏輯，既要充分認識到樞紐型社會組織的重要性，又要對中國的政社關系及互動行為有清晰的認知。樞紐型社會組織是國家和社會關系發展的一種新生組織形態⑦王鵬.國家與社會關系視角下的樞紐型組織構建——以共青團為例［J］.中國青年政治學院學報，2013（5）：33-39.，因突破“雙重管理”體制⑧關爽，李春生.走向綜合監管：國家治理現代化背景下社會組織治理模式轉型研究［J］.學習與實踐，2021（7）：104-114.和對社會組織“再組織化”⑨王川蘭.中間層和“雙面膠”：樞紐型治理視角下政社關系的創新與重構——基于上海市J區基層社會治理實踐的考察［J］.西北師大學報（社會科學版），2021（6）：98-106.而成為國家治理的重要關切，被寄希望于成為完善社會治理體系、構建社會治理共同體的重要載體，其所處“樞紐”的結構性位置也成為觀測政社互動博弈的有效觀察點。然而，無論是政府主導抑或是民間自發的樞紐型社會組織，都時刻處于行政與專業雙重屬性的張力之中。因之，圍繞政社關系如何變遷以及依據何種規則互動，學術界的探討一般基于兩個維度。一是基于行政取向的親國家論，認為社會組織需要依托巨大的行政網絡獲取生存資源，由此形塑了行政吸納社會、委托代理等關系⑩蔡長昆，沈琪瑤.從“行政吸納社會”到“行政吸納服務”：中國國家—社會組織關系的變遷——以D市S鎮志愿者協會為例［J］.華中科技大學學報（社會科學版），2020（1）：120-129.；二是基于專業取向的親社會論，認為社會組織利用專業優勢借道行政，政社關系在嵌入、柔性控制等互動博弈中不斷調整和變遷①紀鶯鶯.從“雙向嵌入”到“雙向賦權”：以N 市社區社會組織為例——兼論當代中國國家與社會關系的重構［J］.浙江學刊，2017（1）：49-56.杜春林，臧璐衡.行政吸納抑或資源俘獲：智慧養老服務供給中政府與社會組織的互動關系研究——基于蘇南Y 街道智慧養老服務項目的案例分析［J］.天津行政學院學報，2021（2）：77-85.②方勇.柔性控制：政府主導型社區基金會的項目制運行邏輯［J］.社會主義研究，2018（2）：98-109.。這兩種不同面向的分析路徑，對中國情境下的政社互動和社會治理研究產生了重要影響。

（一）行政邏輯下的政社互動及約束

行政邏輯下的研究在理解政社互動關系時強調樞紐型社會組織的“準行政性”，認為自上而下的科層權力早已全面介入社會的構建，并支配了社會組織的行為，其中權力控制和行政吸納主導了這一視角的研究。權力控制分析路徑強調科層結構對政社互動的支持和支配，著重分析了政社互動在科層結構的強約束下如何得以實現?？禃怨夂晚n恒在用“分類控制體系”解析國家與社會的關系時指出，在國家與社會的權力格局中，國家依舊占據主導地位，控制并壟斷著集體行動所需的各種資源，社會組織則與政府保持著不同程度的聯系③康曉光，韓恒.分類控制：當前中國大陸國家與社會關系研究［J］.社會學研究，2005（6）：73-89.。盡管政府通過制度設計將部分職能轉移到社會，但政府購買社會組織服務的治理中仍隱蔽地踐行著目標管理責任制，由此形塑“上下級關系圖譜”④侯利文.行政吸納社會：國家滲透與居委會行政化［J］.深圳大學學報（人文社會科學版），2019（2）：112-121.，進而使得地方政府能以行政干預自上而下地實現對社會組織的監管⑤杜春林，臧璐衡.行政吸納抑或資源俘獲：智慧養老服務供給中政府與社會組織的互動關系研究——基于蘇南Y 街道智慧養老服務項目的案例分析［J］.天津行政學院學報，2021（2）：77-85.?；谫Y源依賴的差異，這種權利的不平衡狀態呈現出一種常態⑥李學楠.政社合作中資源依賴與權力平衡——基于上海市行業協會的調查分析［J］.社會科學，2015（5）：27-36.。一方面，政府通過撥付一定的資源讓社會組織履行社會功能，同時也增強了其對政府的行為依從性⑦劉鵬.從分類控制走向嵌入型監管：地方政府社會組織管理政策創新［J］.中國人民大學學報，2011（5）：91-99.；另一方面，社會組織通過配合政府的工作獲取更多支持，建立資源依賴基礎上“政府—樞紐型組織”的強黏合關系⑧王川蘭.中間層和“雙面膠”：樞紐型治理視角下政社關系的創新與重構——基于上海市J區基層社會治理實踐的考察［J］.西北師大學報（社會科學版），2021（6）：98-106.。持有這類觀點的研究者認為，政社互動的本質表現為“行政吸納社會”⑨康曉光，盧憲英，韓恒.改革時代的國家與社會關系：行政吸納社會［M］//王名.中國民間組織30 年.北京：社會科學文獻出版社，2008：30.和“行政吸納服務”⑩唐文玉.行政吸納服務——中國大陸國家與社會關系的一種新詮釋［J］.公共管理學報，2010（1）：13-19.，即政府將社會組織、社會服務吸納到科層制的運作邏輯以及整體的國家治理體系中。這種行政吸納主要依附于基層政府、政策推動和行政干預手段，以此實現對社會組織生成、運作、監管三個方面的控制[11]杜春林，臧璐衡.行政吸納抑或資源俘獲：智慧養老服務供給中政府與社會組織的互動關系研究——基于蘇南Y 街道智慧養老服務項目的案例分析［J］.天津行政學院學報，2021（2）：77-85.。

伴隨著政府職能改革的深入，政府隱性地將樞紐型社會組織吸納到現有管理層級中，而并未完全將其交予社會自行負責。體制內返聘人員大量出現在“樞紐”中，起到“嵌入監管”的作用，這種變化進一步強化了樞紐型社會組織的“準行政性”身份，使其成為名副其實的權力“代行者”[12]詹軼.社會組織治理中“同心圓”架構及其“委托—代理”關系——基于S市樞紐組織的研究［J］.公共管理學報，2018（3）：129-141.，并在與政府的互動中呈現“重管理、輕整合”“強權力、弱權利”“嚴進入、寬監督”的趨勢[13]沈榮華，鹿斌.制度建構：樞紐型社會組織的行動邏輯［J］.中國行政管理，2014（10）：41-45.，讓現行社會組織管理體制的行政性不減反增[14]劉洋.樞紐型社會組織的生成基礎與發展路徑——基于社會學的視角［J］.學習與實踐，2016（12）：86-92.。換言之，社會治理結構改變帶給社會領域的權力是有限的，在這個過程中，國家只是改變和調整了社會治理的策略，但從未也不可能退場。同時，有學者也認識到，盡管這種“準行政性”身份能讓樞紐型社會組織獲取政府的壟斷資源，并借助“自上而下”的行政化途徑實現管理與控制①劉耀東.中國樞紐型社會組織發展的理性邏輯、風險題域與應對策略——基于共生理論的視角［J］.行政論壇，2020（1）：108-113.趙吉，彭勃.社會借道行政：后脫鉤時代行業協會自我增能的有效機制［J］.治理研究，2021（1）：37-46.，但它與政府科層體系內的權力控制并不相同，即樞紐型組織和其他社會組織并非上下級關系，而是共同承擔實施項目的平等協作關系②范明林，茅燕菲，曾鳴.樞紐型社會組織與社區分層、分類治理研究——以上海市樞紐型社會組織為例［J］.社會建設，2015（3）：11-19.，需要運用價值理念、專業技術、倫理規范等非行政的手段，實現涵蓋多方協同特征的價值主導的專業化協同③杜平.如何成為樞紐？一個社會組織探索內在性自主的個案研究［J］.廣東社會科學，2019（2）：213-219.。

（二）專業邏輯下的政社互動及約束

與行政邏輯將政府視為擁有絕對控制權的主導者不同，專業邏輯下的研究更加強調政社互動中的利益交換和權力博弈，認為社會組織并非總是被建構的一方，而是能夠憑借專業優勢與政府達成合作關系的?；谶@一視角的學者認為，政府對社會組織亦有所求。政府的有限性使得社會治理領域存在諸多“真空地帶”，而社會組織能以專業技術、方法和人力資源為基礎填補這些治理鴻溝④宋道雷.共生型國家社會關系：社會治理中的政社互動視角研究［J］.馬克思主義與現實，2018（3）：196-202.，通過專項的資源配給以及專業化的運作邏輯，提升治理效率與質量⑤陳家建，趙陽“.低治理權”與基層購買公共服務困境研究［J］.社會學研究，2019，34（01）：132-155，244-245.。在這一流派研究中最有影響的當屬以項目為導向的“委托—代理”模式，其中政府購買社會組織服務的項目化運作是這一模式主要的操作形式。在這一模式下，各級政府與社會組織以契約方式建立具有約束性的“委托—代理”關系，進而讓二者的互動具備市場化的特征。其中，政府作為委托方，負責項目的發起、規則的制定、資金的提供以及監督與管理；社會組織作為代理方，依托人力資源和專業能力獲取自主性⑥羅艷.專業與賦權：社工機構與政府合作中自主性的獲得［J］.社會建設，2019（6）：34-42.。按照這一模式，政社雙方是利益契合的責任主體，其互動的形式由以合約利益為導向的合作決定，最終目的是在既定的時間內最大限度地調動行政資源與社會資源，以實現社會治理效果最大化的目標⑦折曉葉，陳嬰嬰.項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析［J］.中國社會科學，2011（4）：126-148，233.?；诖?，學者們進一步提出政社間“雙向嵌入”到“雙向賦權”⑧紀鶯鶯.從“雙向嵌入”到“雙向賦權”：以N 市社區社會組織為例——兼論當代中國國家與社會關系的重構［J］.浙江學刊，2017（1）：49-56.的重構關系，認為社會組織在參與治理中業已形成以“專業性”為主導的政社互動邏輯⑨王名，張雪.雙向嵌入：社會組織參與社區治理自主性的一個分析框架［J］.南通大學學報（社會科學版），2019（2）：49-57.，能夠利用“專業嵌入行政”⑩陶傳進，劉程程.專業嵌入行政：一種社會治理創新模式［J］.吉首大學學報（社會科學版），2017（5）：8-14.“社會借道行政”[11]趙吉，彭勃.社會借道行政：后脫鉤時代行業協會自我增能的有效機制［J］.治理研究，2021（1）：37-46.，謀求自主發展和實現自我增能。同時，在項目制的運作下，社會組織的資金來源變得多元化，從而逐步擺脫長期依賴政府運作的模式，其獨立性不斷增強，政社關系向購買方與服務方相對平等的方向發展[12]俞志元.社會組織的資金獲取與行動策略［M］.北京：社會科學文獻出版社，2016：35-70.。

延續“委托—代理”模式的分析，學術界開始關注政社合作中的多邊合同模式。讓·梯若爾（Jean Tirole）提出了“委托方—監督方—代理方”多邊合同中的共謀問題[13]TIROLE J . Hierarchies and bureaucracies： on the role of collusion in organizations［J］.Journal of law， economics & organization，1986（2）：181-214.。周雪光和練宏在解析中國政府的治理模式時提出了“委托方—管理方—代理方”分析框架，認為控制權在三者間的差異性分配誘發了不同的治理行為[14]周雪光，練宏.中國政府的治理模式：一個“控制權”理論［J］.社會學研究，2012（5）：69-93.。在大部分研究中，學者多將中間層的管理方/監督方指向基層政府（鄉鎮街道辦）或社區[15]郎曉波.剩余控制權：社會組織自主性的機制考察——以H市多邊合同執行為例［J］.中國行政管理，2020（4）：117-124.，以此探討社會組織與多級政府之間的互動，認為社會組織是在“正式合同”和“隱性契約”雙重約束下的“夾縫中求生”①陳天祥，鄭佳斯.雙重委托代理下的政社關系：政府購買社會服務的新解釋框架［J］.公共管理學報，2016（3）：36-48，154.。雖然有少數學者也看到了社區基金會等樞紐型社會組織作為管理方甚至是委托方的項目制運作，并探討了其中“政社互動失靈”的發生機理②何衛平，劉濱.服務購買中的“政社互動陷阱”：發生機理與治理路徑——基于四川省C市W 區的實證分析［J］.求實，2017（6）：54-64.與“柔性控制”機制③方勇.柔性控制：政府主導型社區基金會的項目制運行邏輯［J］.社會主義研究，2018（2）：98-109.，但與關注多層級政府與社會組織的互動研究相比，具有社會屬性的樞紐型社會組織作為管理方抑或是委托方的治理研究仍存在許多可探討的空間，其內在的運行機制和對政社互動的實質影響都值得深入思考。

（三）“行政—專業”的雙重調控：一個新的分析框架

通過上述比較可以發現，兩種邏輯之間既有張力也有融合。雖然行政邏輯與專業邏輯在研究視角上存在著明顯的差異，前者強調科層權力強約束下政府對社會組織的控制和吸納，后者強調專業權威軟約束下社會組織對政府的資源汲取與逆控制，但二者在政社互動的認知上仍具有共同的特征，也即政府與社會組織的行為選擇遵循著控制和反控制邏輯，雙方相互依存和形塑，具有高度的統合性。簡言之，政府的行政特長與社會組織的專業特長結合到一起，構成一種新型的治理體系，合作與支持為二者關系的核心機制④陶傳進，劉程程.專業嵌入行政：一種社會治理創新模式［J］.吉首大學學報（社會科學版），2017（5）：8-14.。盡管兩種視角互為補充，我們依舊能從這兩種視角的研究下窺探出學界對政府視角的偏好，這也使得以社會組織為核心的樞紐性視角在既有研究中被忽視。但從實踐來看，不管是政府、社會還是學界都在推動樞紐型社會組織的入場與有位，這也讓樞紐型社會組織的自主性和專業化程度逐漸加強，使其在購買服務市場上的博弈能力得到提升。因此，將樞紐性視角與兩種邏輯分析有效結合，深入推進對當前政社互動的研究尤為必要。

基于對以上問題的回應，本文在已有政社互動研究的理論基礎上，嘗試性提出“行政—專業”雙重調控的分析框架。調控意為調節與控制，更強調協調，核心在于主體可以在協調中保持行為的主動性和占據優勢地位，能夠對局勢加以掌控?，F有研究表明，即使在政策或合同的明確規定下，政府和社會組織的行動仍然有較大的可操作空間，由此形塑出不同的互動模式。經濟學的不完全契約理論認為，由于主體的有限理性和未來事件的不確定性，現實中大部分締結的契約往往難以事先規定好所有的細節和權限，因而具備不完全契約的特征，那些控制契約中所有未能事先規定（至少是使其成為可執行合同的一部分所需細節）方面的權力被稱為剩余控制權⑤GROSSMAN S J， HART O D. The costs and benefits of ownership： a theory of vertical and lateral integration［J］. Journal of political economy， 1986（4）： 691-719.。這為許多看似“不合理”的政社互動行為提供了解釋空間，即我們不僅要考察項目基于合同規定的權力行使，還要關注契約正式規定外剩余控制權的行使。在這一條件下，剩余控制權分配成為激勵和影響參與各方行為的重要因素。周雪光和練宏基于中國政府內部的權威關系，將剩余控制權分解為目標設定權、檢查驗收權、激勵分配權三個維度，并建立起“委托方—管理方—代理方”互動博弈的分析框架。其中，目標設定權是指委托方為下屬設定目標任務的控制權，檢查驗收權是指查驗契約完成情況的控制權，激勵分配權是指針對代理方的激勵設置和考核獎懲權力以及契約執行中的組織實施和資源配置等控制權⑥周雪光，練宏.中國政府的治理模式：一個“控制權”理論［J］.社會學研究，2012（5）：69-93.?？刂茩嗳齻€維度的切入為剖析項目制要點提供了基礎，對項目制的研究具有顯著的解釋力⑦陳家建.“控制權”理論與政府治理：一個研究評述［J］.學海，2022（5）：53-63.?？刂茩嗬碚撝赋鲰椖恐撇┺氖菂⑴c各方就不同控制權的分配組合討價還價的過程⑧周雪光.項目制：一個“控制權”理論視角［J］.開放時代，2015（2）：82-102.。比如，委托方可能將目標發包給管理方，賦予其合同實施的組織工作、資源配置和激勵設計等方面的處置權，進而讓管理方擁有對合約規定外“資產”的實質權威①HOLMSTROM B， ROBERTS J. The boundaries of the firm revisited［J］. The journal of economic perspectives，1998（4）：73-94.。在正式權威沒有發生明顯變化的情形下，一個領域的實際控制權也可能會以非正式的方式轉移到管理方手中②周雪光，練宏.中國政府的治理模式：一個“控制權”理論［J］.社會學研究，2012（5）：69-93.，進而使得項目實際運作模式發生轉變?？刂茩嗬碚摰娜壞Ｐ蜑閷蛹夑P系的權力配置提供了很好的解釋框架，為理解項目制運作提供了分析的概念及思路。

本文認為上述三個維度的控制權同樣適用于社會服務領域的項目運作，但與政府內部的層級關系相比，政社以及社社之間的關系存在差異，后者更強調服務與合作而非命令與遵從。因此，結合“委托—代理”模型對激勵機制③JENSEN M C， MECKLING W H. Theory of the firm： managerial behavior， agency costs and ownership structure［J］. Journal of financial economics，1976（4）：305-360.和信息交換④AGHION P， TIROLE J. Formal and real authority in organizations［J］. Journal of political economy，1997（1）：1-29.的強調，以及社會服務項目運作的專業特征，本文將剩余控制權進一步分解為目標界定權、資源配置權、檢查評估權、激勵設計權。其中，目標界定權是基于政策大目標的設定，進一步細化和調整目標任務的權力，既可直接自上而下決定，也可由委托方、管理方和代理方經過協商和談判而定；資源配置權是指契約實施過程中對資源分配和整合等方面的權力；檢查評估權是指對合同完成情況進行查驗和評估的權力；激勵設計權包括對社會組織考核或獎懲的權力，可由委托方或管理方自行設定。在項目運行的各個階段，樞紐型社會組織與不同主體進行互動，其行政屬性與專業屬性的表現形態也隨之動態變化，呈現出更為復雜的關系。剩余控制權在政府、樞紐型社會組織和社會服務機構之間來回傳遞，由此形塑了政社互動行為。其中，樞紐型社會組織的互動路徑有兩條：一是承上，與政府相連接的互動，主要體現為與行政權威間的博弈，對組織行政性的影響較大；二是啟下，與社會服務機構相連接的互動，主要體現為與專業權威間的博弈，對組織專業性的要求較高（見圖1）。由此，行政權威與專業權威成為控制權分配的主要原則，樞紐型社會組織則在對行政屬性與專業屬性的雙重調控與動態切換中，完成與各主體的互動，并推進項目的開展與實施。

圖1 “行政—專業”的雙重調控：一個新的政社互動分析框架

下文以一個市級層面的社會工作服務項目運作（以下簡稱W市社工項目）為案例，結合上述分析框架進行具體探討。選擇W市社工項目作為個案，主要基于兩點考慮。第一，W市社工項目資金多、實施范圍廣，不僅覆蓋了W 市的35 個社區，還將分散在各個區的27 個社會工作服務機構（以下簡稱社工機構）歸攏了起來。項目的有效運作充分依托政府行政力量、樞紐型社會組織、社工機構專業力量的互動，借此我們能夠更直觀地看到行政權威與專業權威之間的互動張力。第二，項目運作涉及政府和不同類型的社會組織，其中，政府提供支持，W 市慈善總會和W 市社會工作聯合會（以下簡稱市社工聯）負責統籌實施，多個社工機構負責具體執行，可以說這是一次政社合作的創新實踐。

三、社會工作服務項目運作的政社博弈與組織應對

W市社工項目于新冠疫情后期開展，是集心理疏導社會工作實務與標準化研究為一體的綜合性社會工作服務項目。區別于“三社聯動”模式，W 市社工項目創新采用“社區+社會工作者+社區志愿者+社區社會組織+社區公益慈善資源”的“五社聯動”治理模式，同時結合后疫情時代需求，引入心理服務專業力量，形成“五社一心”服務機制。項目強調多元主體的協同參與，并以此為契機建立起W市民政局、市社工聯、市慈善總會、社工機構等多主體聯合的項目運作機制。依托政府的行政力量及社會工作行業組織的樞紐力量，W 市社工項目將全市27 家社工機構聯合起來，在7 個中心城區的35個社區開展專業社會工作服務。項目以街道和社區為陣地，通過建立以社會工作為核心的專業團隊，開展系列團體輔導、社區活動、社區教育、社區社會組織培育等服務，進而實現為服務對象增能、改善社區環境、恢復社區秩序、推動社區技術治理和基層社會治理的目標。為保證項目順利實施并取得預期效果，W 市民政局和A 企業公益基金會對項目予以大力支持，并將項目運作的相關事宜委托給W市社工聯。

W 市社工聯成立于2019 年12 月，是W 市唯一 一家社會工作行業組織，由W 市民政局指導和支持，市內6 家社會工作服務中心聯合發起，其性質為W 市開展社會工作專業的高校、民辦社工機構、從事社會工作行業的專業人員及相關單位自愿組成的全市性、聯合性、非營利性的社會團體，接受業務主管單位和登記管理機關（市民政局）的業務指導和監督管理，是政府主導成立的樞紐型社會組織。在W市社工項目的運作中，市社工聯負責統籌協調工作，在孵化培育、專業指導和服務支持等方面回應社工機構的專業服務訴求。同時，政府將原來承擔的行政職能讓渡給社工聯，對其專業人才和專業服務寄予了期盼，希望社工聯能更有效、更充分地發揮社會工作的專業優勢。由此，作為樞紐型社會組織的社工聯同時具備行政與專業的雙重職能，在項目互動中與政府和社工機構形成一個有序、暢通、有效的有機整體。從項目的運行模式來看，W市社工項目采取一種托管式更近似于自治式的項目制模式，即W市民政局在初步設置了大的政策目標后，將資金和任務一并下放給管理方，并將檢查驗收權、資源配置權和激勵設計權委托授權給作為管理方的市社工聯（見圖2）。由此，項目的基調由作為管理方的社工聯正式開啟?；诖?，本文將以處在樞紐位置的社工聯的應對策略為重點，將社會服務項目運作中的多級互動呈現出來。

圖2 W市社工項目的運作模式

（一）行政權威下的目標調適：“討價還價”與“加總策略”

受政府的委托和支持，市社工聯承擔起管理方角色，負責統籌W市社工項目的組織與實施，整個流程包括項目發包與抓包、項目接包與實施、項目評估與驗收三個環節。其中，項目運作的第一階段為發包與抓包，主要工作為服務招標與合同簽訂。市社工聯將社會政策意圖和社會福利目標，以對各款項細微且嚴格的項目規定加以延伸，按照政府相關指示擬定項目申報要求及基本內容，并交由市民政局審核確定；再以項目招標、委托、公益創投等方式，將已規定好的項目事項及要求轉交給社工機構。社工機構依據要求準備投標書等材料，通過申報以獲得項目執行權。結合項目總體要求，社工聯先對社工機構提交的標書進行初篩，再組織評審專家組進行評審。

在W 市社工項目的具體發包上，市民政局通過授權市社工聯為發包方來實現職能的過渡，給予了社工聯發揮專業性的自主空間，但即便是項目的直接發包者，市社工聯的自主性仍是有限的。作為政府主導培育的樞紐型社會組織，市社工聯的組織結構和運作模式都不同程度地繼承了類體制特征（如市社工聯秘書長在市民政局長期辦公等），故在項目實踐中，政府往往能夠以主體身份直接或間接影響市社工聯的項目發包，這點在W 市社工項目的運作中有所體現。在發包前，市社工聯會對社會需求和社工機構的專業特性進行綜合評估，然后與理事會成員共同討論完善項目細節并確定最終的項目方案。但這只是方案擬定的第一步，市社工聯仍需要將初步的方案交由市民政局做進一步的審核。對于影響力較大、覆蓋面廣的社會工作服務項目，政府會在發包前直接提出相應的要求和期盼。自此，政社的第一次較量開始。當政府提出的行政需要與專業訴求不一致時，市社工聯便要與市民政局反復磨合直至雙方滿意?！拔覀冎皇亲鞒醪降臄M定，后面還會交給政府去審核，并且和他們進一步溝通里面的具體要求，這個過程要反復改很多遍。一個方案改來又改去，也不知道他們最后到底想要的是什么?！保ㄊ猩绻ぢ撁貢幹魅卧L談資料，2021年4月5日）很顯然，市社工聯的行動受到政府的影響，因而如何保證社會工作的專業特性，成為社工聯亟須解決的難題。對此，市社工聯依托秘書長辦公的便利，讓其余兩名固定職工經常往返于辦公場所和市民政局所在地，通過日常的業務交洽與市民政內部行政人員建立起良好的關系，由此雙方初步形成“一拍即合”的默契，即提到社會工作相關的事務，民政人員不再陌生且能快速作出決策和提供資源。這在一定程度上保證了項目設計的效率和質量，也使得整個“討價還價”的過程雖較為波折但還算順利。在與市民政局多次溝通與磨合后，市社工聯在項目指標的設定中適當保留了民政對直觀績效的行政需求，如詳細的數字化指標、強化推廣宣傳、打造典型案例等。此后，政府為市社工聯預留了較大的決策空間。當要進一步確定35個社區的子合同時，市民政局便不再介入，而將目標界定的權力轉交給市社工聯。在此基礎上，市社工聯為社工機構提供一定的專業發揮空間，即讓社工機構在項目明確規定的指標前提下，按需擬定更具針對性的實施內容。綜合評審后，市社工聯在48 份申報書中篩選出35 個申報項目為最終名單，共確定27 個社工機構作為此次社會工作服務的執行主體。從整理的35 個子合同指標內容來看，項目高度強調綜合和數量，既包含個案、小組工作和社區社會組織培育等專業性要求，又涵蓋總結報告、項目宣傳和模式提煉等行政性要求。自合同簽訂之日起，社工聯與承接服務的社工機構形成了直接的互動關系，并以契約條款的形式加以確定，雙方按照約定的職責分工、權利與義務開展服務。

在這一場“討價還價”的過程中，市社工聯借助管理方的身份設計靈活的合同制定方式，為社工機構創造出自主抉擇的空間。此外，市社工聯在指標設計上采取了服務加總、面面俱到的調適策略，不僅保留了政府和社工機構的自主性，也讓政社雙方都能在一定程度上滿足自身的利益訴求，在行政權威的約束下實現對社工專業特性的堅守。

（二）專業權威下的資源配置：“多重訴求”與“補償策略”

項目運作的第二階段是接包與實施，主要工作為服務內容遞送。W 市社工項目經由27 個社工機構接包，并在市社工聯與社工機構的緊密溝通與對接中正式啟動。按照合同規定，項目實施時間為2020 年6 月2 日至2021 年5 月31 日，為期一年。實施過程中，市社工聯對社工機構的項目執行情況進行監管、考核、驗收和評估，按需設置月報表制度以及定期開展培訓，達到以評促建、以評促管的目的，進而提升社工機構的專業服務能力。各社工機構根據社區特點和居民需求，完成與服務指標相關的個案工作、小組工作、社會組織培育等專業任務。

在政府部門行政力量、行業聯合會樞紐力量和27家社工機構專業力量的參與下，項目如火如荼地推進。經過項目推進會、崗前培訓等流程后，市社工聯與各主體精準完成對接，并根據合同相關規定監督項目服務的進程，推動項目正式落地實施。在這個過程中，市社工聯要面對政府和社工機構兩個主體。政府要求市社工聯對服務信息和效果進行反饋，并不定期匯報項目情況和經驗亮點，以滿足其行政需要。社工機構對市社工聯抱有強烈的專業訴求和專業期許，希望其在資源分配、教育培訓、服務督導、人才培養等方面提供專業支持和平臺。隨著項目的推進，主體訴求呈現出多元化差異。政府迫切需要看到階段性的服務效果，同時社工機構的專業任務增多，相應的需求和專業訴求增加，多方訴求匯聚便衍生出諸多矛盾，這也使得市社工聯陷入資源配置的“加碼”困境。

以培訓制度為例，項目培訓基本每月開展1 次?？紤]到能力建設對項目開展的重要性，市社工聯要求每個項目點至少1人參加，并將項目考核與機構參加培訓的情況掛鉤。這個有關專業建設和項目發展的制度設計，實際上對社工機構起著一定的激勵作用。比如，在前期的培訓中，社工機構的代表都較為積極、反響熱烈。但是，這種積極性并未保持太久，原因在于市社工聯確定培訓主題并非基于社工機構實際需求，而是由內部決策決定，故常存在專業培訓內容與實際專業需求錯位的情況。同時，市民政局也會把日常的業務培訓交由市社工聯一并組織實施，并隱晦地表達對培訓可視化效果（參與人數、時間、機構資質等）的期盼。這就導致項目培訓不再純粹，是在政府業務培訓和專業培訓中交叉進行。多而繁雜的培訓任務，使得社工機構力不從心。部分社工機構成員認為培訓并不能直接指導社會工作專業服務，對實際服務開展的作用不大，帶有強制性的培訓安排占用了人力、擠占了專業服務時間，有時還會打亂探訪機構開展個案、小組工作等計劃，故多將繁雜的月度培訓視為一項行政任務，敷衍了之?！吧绻ぢ撌钦M織嗎？為什么每次都要組織培訓，還要求必須來參加，本來我今天有個案要探訪的，但理事長來不了，就讓我代替來參加?！保╕ 機構社工訪談資料，2021 年6 月22日）

為了能完成既定目標并做到合理回應服務效果、數量等行政性要求，市社工聯默許了培訓過程中社工機構的“未到”“代簽”等行為，并采取“形式化”和“文本化”的外顯式策略，比如優化新聞稿等文本內容來替代服務的功能，以此實現對政府的行政交代。與此同時，為了能更好地滿足社工機構的專業服務需要，市社工聯在培訓之外，邀請W市內的社工專家提供更具針對性的督導，同時委托專家團隊綜合社會工作專業標準和項目特點，制定對應的W 市社會工作服務項目指引手冊，為社工機構的項目實踐提供社工服務指導。在此基礎上，社工機構根據社區特點和居民需求，在社區開展多元化、個性化的特色服務內容，同時在與市社工聯的互動中，總結提煉實務經驗模式，推動完善“五社聯動”機制。由此可以看出，市社工聯一方面接受了市民政局在項目培訓之外的“業務培訓”要求，另一方面也利用自身在項目資源配置上的權力，以設立專業督導制度、制定項目指導手冊、邀請行業專家的形式為社工機構提供適當的專業補償。這個看似迂回的辦法，是社工聯與社工機構互相妥協的結果，同時也避免了政府與社工機構的直接沖突。

（三）行政與專業之間的制衡：“隱性合謀”與“包裝策略”

項目運作的第三階段是評估與驗收，主要工作為服務效果評估。按照合同規定，在一年的項目周期內，市社工聯要組織3～4 人的評估團隊對項目實施情況進行中、末期兩次評估。全過程采用實地評估、項目匯報、現場查看服務檔案和項目財務資料等方式，了解項目實施情況和服務效果。此外，評估團隊要以報告的形式反饋評估意見，以此對項目執行情況進行指導。在這一環節，市社工聯更是借助與政府和社工機構的良好關系，代替政府行使檢查驗收權?？刂茩喟l生新的配置后，政府成為象征性權威，市社工聯同時擁有正式權威和實質權威。

W 市社工項目的實施辦法并未明確具體考核和驗收方式，社工服務的衡量標準又難以準確制定，這就為市社工聯提供了彈性決策空間和自由裁量權。市社工聯承擔起更為實質的管理任務，并且出臺了考核辦法和驗收標準，驗收側重于合同指標內容的完成與否，通常為“是”或“否”兩種劃分?？己藙t更為具體和量化，包括中末期的兩次評估，其中實地評估占比60%，項目匯報占比20%，財務審計占比20%。實際操作中，作為管理方的市社工聯與作為代理方的社工機構有著共同的利益，即確保契約所要求的成果能被委托方接受。同時，參與項目的社工機構多為市社工聯的會員單位或理事成員，故加上這一層面的關系，兩者達成了一種默契，即互不為難。因此，我們可以看到市社工聯一系列邏輯相悖的行為。一方面，市社工聯基于自身的發展，依舊遵循著考核驗收的高標準要求，按部就班地開展工作，并給各項目點反饋了諸多問題癥結；另一方面，市社工聯實際上并未嚴格地讓各項目點去落實整改，而是對專家團隊反饋的評估報告再次進行文字修改完善，并以此作為文本材料和數據向政府匯報。在這個過程中，政府雖未直接干預評估過程，也并非完全放任不管、置之不理，而是要求市社工聯提供35 個項目實施情況的排名并公布。此排名會作為一項考量指標，與社會組織考核評級掛鉤。這樣的激勵設計具有一定的威懾力，讓社會組織在專業自主的空間里也必須保持著自我約束。因此，雙方的另一輪較量展開。

在項目驗收階段，市社工聯和各項目點社工機構都積極動員起來。一方面，市社工聯要監督各項目點完成合同指標；另一方面，市社工聯也要對整體的項目進行匯總呈現。作為真正行使檢查驗收權和激勵設計權的一方，市社工聯在最終確定排名時，并沒有完全按照項目評估各項指標來進行打分，而是綜合考量政府的意愿以及執行社工機構的資質、態度和日常表現以作出“最優解”。與此同時，項目的整體情況關系到政府和資助方是否續約，故市社工聯也會采取策略控制項目成效?！拔覀冏鲂麄饕环矫嬉o公眾看，另一方面還要讓資助方和民政局看到我們是做了事情的?！保ㄊ猩绻ぢ撁貢L訪談資料，2021年7月12日）為了獲得更好的呈現效果，市社工聯負責人對項目總結宣傳片的定位是畫面豐富、實務案例多、亮點突出，主要目的是讓資助方和市民政局看到服務成效，而愿意選擇繼續合作。由于涉及許多服務對象補鏡，市社工聯便與社工機構形成聯盟，共同促成這一目標的完成?！岸嘁稽c最后的社區群眾合照，要人多一點，這樣拍出來才震撼，能夠突出項目的效果，這樣才可能爭取到甲方和我們繼續合作的機會?！保ㄊ猩绻ぢ撁貢L訪談資料，2021年5月12日）

政府并非不知曉社工聯的“計謀”，但比起過程，它們更關注結果，這也為社工聯和社工機構創造了更多的裁量空間。同時，對于項目驗收的結果，政府和社工聯的利益訴求一致，也想要借助外顯的項目成效來獲取與資助方的長期合作。在這個基礎上，社工聯借助與政府、社工機構的項目合作關系，對指標的完成情況和各自服務材料、數據進行“包裝”和“管理”，以此彰顯專業能力，并將其作為向政府和其他主體匯報的重要依據?？梢哉f，社工聯的“包裝”行為實質上是為了彌補自身專業實踐不足的策略，亦是與各主體一致對外，凸顯W市社會工作專業實力的一次合作，政府則選擇以組織嵌入、行政吸納、以評促管等方式實現隱性控制，行政力量與專業力量在驗收階段達致新的平衡。

四、“行政為基，專業為本”：樞紐型社會組織參與治理的內在邏輯

通過考察W 市社工項目的博弈過程，我們不難看出，從項目啟動、實施到驗收，樞紐型社會組織不僅有在權力與資源劣勢地位下的被動適應，更有謀求專業抱負的主動應對。這個過程中，樞紐型社會組織對社工機構的監控實際上是一種“代理人監督代理人”，其在項目運作中的策略演變實則是與其他社會服務機構一起，在獲取生存空間的基礎上努力拓展專業空間。為實現專業理想、遵守專業理念、服務目標群體，樞紐型社會組織抑或是社會服務機構都在精心經營與政府間的非正式關系，以此打破政府對承接主體的限制和分化，突破政府以項目制實現對組織聯盟的控制①王向民.中國社會組織的項目制治理［J］.經濟社會體制比較，2014（5）：130-140.。在W 市社工項目的運作實例中，我們看到了項目運作過程中政社互動的許多共性問題，如政府本位與社工本位、過程控制與內容控制、效率取向與效益取向之間的矛盾與張力，也看到了樞紐型社會組織的自主性、協調性和靈活性。它們參與項目運作后，可以通過采用項目啟動時的“加總”策略、項目實施中的“補償”策略以及項目驗收時的“包裝”策略，為社會服務機構謀取更多的專業實踐空間和議價能力。同時，作為具備專業屬性的管理方，樞紐型社會組織能因地制宜地完成合同所需的專業目標，因此政府往往會對一些做法予以默認。這也反映了樞紐型社會組織在行政權威與專業權威交易中的靈活性?？梢哉f，樞紐型社會組織以管理方或委托方的身份入場之后，不僅彌補了“政府—社會服務機構”運作模式中的專業活動和社工自身成為被管理的對象②劉龍強“.嵌入性發展”背景下社會工作機構服務與管理的關系——基于組織環境的分析［J］.社會工作，2014（1）：118-127，155.的不足，而且突破了“政府—鄉鎮街道—社會服務機構”運作模式中的項目權力高度集中于服從政府的機構領導③朱健剛，陳安娜.嵌入中的專業社會工作與街區權力關系——對一個政府購買服務項目的個案分析［J］.社會學研究，2013（1）：43-64，242.的科層桎梏，將原先的單向控制機制扭轉為一種新的雙向議價機制。

基于以上案例分析與討論，本文試圖再次回到社會服務項目運作組織的探討上，并從“行政—專業”的融合與張力中，提煉出樞紐型社會組織參與治理的內在邏輯，即“行政為基，專業為本”。在社會服務領域，專業始終是根本的、中心的和第一性的，不能脫離這個前提行事，但在中國社會體制結構下，行政自有其作用，是促進專業發揮的基石和關鍵。從治理主體構成來看，政府、樞紐型社會組織和社會服務機構大體分布在“行政性”和“專業性”的兩端并在其中發揮作用。其一，政府是代表國家意志的行政機關，嚴格按照權力等級和秩序運行，具有強大的體制權威性和強制力，但在社會服務領域的專業性偏弱。其二，樞紐型社會組織是由政府/社會認定而成的社會服務行業內的社會組織，在遵循專業價值和專業倫理的前提下，通過行政手段執行專業服務和協調管理等職能，是在政府與社會服務機構間發揮橋梁和樞紐作用的平臺組織，是行政與專業的復合體。其三，社會服務機構是以某一服務領域的專業人員為主體（如社工機構），承擔起困難救助、心理疏導、行為矯治等社會服務，具有專業的服務技能、知識體系和倫理規范的社會組織。三類主體共同參與到治理場域中，其不同的位置結構決定了各自的功能定位及資源差異，進而呈現出自下而上行政性遞增與自上而下專業性遞增的互動格局。

樞紐型社會組織處于中間層，必然需要在主體互動中協調好自身行政屬性與專業屬性的關系，避免二者此消彼長而導致過度行政化或過度專業化的問題。于上，樞紐型社會組織繼承政府的管理職能，依托政策支持和資源輸入孵化培育社會服務機構，引導和推動社會服務機構開展多元化、精準化的專業性活動，以此作為對政府的行政交代；于下，樞紐型社會組織的專業水平彰顯著社會服務領域的活力，其能將資源進行有效的整合和分配，給予社會服務機構足夠的服務支持，并在落實行政性任務時注重維護社會服務領域的利益，以此實現對同行的專業交代（見圖3）?！靶姓迸c“專業”互動形成內聚力，讓樞紐型社會組織在完成政策目標的同時推進專業社會服務，進而提升參與基層治理的能力和水平。

圖3 項目運作中政府、樞紐型社會組織、社會服務機構的互動關系

實際上，樞紐型社會組織在項目運作中的應對方式，亦是其行政屬性和專業屬性不斷與政府、社會服務機構互動的結果，是借助行政管理、專業服務等方式對項目運作方向和效果進行調節和控制，以達到維護政社關系平衡、推動社會服務機構高質量發展、促進社會治理專業化等目標的一種管理策略。W 市社工項目運作的個案也顯示，在樞紐型社會組織參與治理的過程中，行政與專業的互促共生應當為首選。一方面，樞紐型社會組織以指標化的形式完成過程控制，能夠消除實踐中的諸多不確定性，一定程度上可以抑制行業內部的非專業行為或壟斷等自利行為，讓社會服務機構能夠更好地專注到服務支持、孵化培育的專業角色以及保持專業自主性；另一方面，樞紐型社會組織運用專業價值、理念和技巧實現內容控制，能夠限制組織行政屬性恣意發展的空間，促使國家和社會承認并尊重組織的專業訴求，以此在項目運作和組織發展中獲得更多的認同感和話語權。

從結構和行動層面分析，樞紐型社會組織的運作需要轉換傳統的“向上負責，向下管理”的思維定式，探尋“向上管理，向下負責”的行動路徑，以獲取“上”“下”的信任與認同。一方面，“向上管理”的實質是協作、配合與互相成就，是樞紐型社會組織為了實現自身、政府和社會服務機構合作效益最大化而有意識地配合“上級”共同工作的過程。在這個過程中，組織借助于公對公的“事本主義”支持來“培植”與政府主要領導之間私對私的“人本主義”性質的個人關系，將體制的硬核包裹于個人關系的柔性之網中①吳毅.小鎮喧囂：一個鄉鎮政治運作的演繹與闡釋［M］.北京：生活·讀書·新知三聯書店，2007：31.。由此，樞紐型社會組織與政府建立相互依賴、長期信任而非管理與被管理的關系，借力而行以獲得充分的授權和更大的發展空間，并以此為社會服務機構爭取更多的資源。另一方面，“向下負責”則是樞紐型社會組織專業能力和工作方式的具化，即為了讓組織、社會服務機構和社會服務行業獲得更好的發展，有意識地帶領和協助社會服務機構共同參與實踐的過程。樞紐型社會組織通過提供專業實踐平臺、設計符合專業標準及特性的職責分工和精準把控專業效果等，讓管理和服務產生績效，最終體現到社會服務機構和行業的成長和發展中，并以此兌現承接政府職能的專業承諾。對此，作為同時具備行政屬性與專業屬性的樞紐型社會組織，首要前提是要提升自身協調和培育社會組織、提供社會服務的專業能力，加固“專業”之本體，同時還要在各項行政事務的交替中與各級行政單位建立良好的關系，在業務往來中實現專業滲透，強化“行政”之基礎。整體而言，樞紐型社會組織參與的項目實踐是在對行政和專業的雙重調控中展開的，而“行政為基，專業為本”可以作為其內在邏輯的一個初步解釋。

五、結 語

在專業導向明確的社會服務領域，行政性與專業性常被視作相互沖突、彼此否定的對立關系。在面對行政性與專業性問題時，部分學者基于二者關系對立的預設前提，提出了完全“去行政化”策略，試圖追求一種專業的純凈，但在我國現有體制下，這種對立的思維恐難以生效。伴隨項目制中樞紐型社會組織的進入，科層體制內所采用的強控制手段已發生轉變，項目的權力支配以更為協調的方式介入，一種新的權力控制手段展現在我們面前。本文并不打算也沒有對樞紐型社會組織產生的歷史背景、制度環境以及發展動力作橫向剖析，而是借助控制權理論的“委托方—管理方—代理方”分析框架，以運作樞紐——W 市社工聯的應對策略為重點，將社會服務項目運作中多級間的互動呈現出來。本文具體考察了政府主導成立的樞紐型社會組織參與治理的應對策略和內在邏輯，闡明了其與政府內部層級間的項目制和政府直接向社會組織購買服務的項目制之間存在的差異。與科層內的行政組織不同，樞紐型社會組織本質上仍為社會組織，專業能力是決定其發展高度的根本，行政屬性是影響其發展方向的關鍵，二者相輔相成、互促共生。通過對行政和專業的雙重調控，樞紐型社會組織能夠采取靈活的策略組合，不斷影響和形塑政社互動的方向，間接地為社會服務機構爭取討價還價的空間，推進社會組織在創新中發展，整體呈現出“行政為基，專業為本”的內在邏輯。然而，我們也要看到，除了本文側重分析的政府主導培育的樞紐型社會組織，諸多項目也采用了專業主導培育的樞紐組織傳遞模式，比如近年來部分鄉鎮街道培育的社區基金會項目、鄉鎮社工站項目，同時，一些企業主導或民辦的樞紐型社會組織也不斷在基層行政網絡下開展項目。因此，行政與專業屬性強弱不一的樞紐型社會組織，其參與治理的運作邏輯為何，以及不同類型樞紐型社會組織參與的項目制運作有何差異的研究尚未展開，這亦構成可進一步深化與拓展的研究方向。