村民積分制如何助推鄉村治理有效模式的思考*

羅新遠,王光明

(1.陜西開放大學,陜西 西安 710119;2.西北政法大學,陜西 西安 710122)

一、引言

自黨的十八大以來,我國將實施鄉村振興戰略作為“三農”工作的總抓手,深度推進鄉村治理能力和治理體系現代化,鄉村治理手段不斷創新、治理體系更加完善,廣大農民獲得感、幸福感、安全感持續增強。鄉村作為我國最基層治理單位,是國家治理的微觀基礎,也是社會治理“重心下移”的重要指向,鄉村治理有效不僅關乎鄉村社會的和諧穩定,也深層影響農村經濟發展水平。因此,探索出高效實用的鄉村治理辦法,使鄉村治理在與國家政策接軌的同時避免政策剛性、充分發揮基層自主[1],是實現鄉村治理有效落地的必要前提。作為一種量化績效管理的有效模式,積分制能夠正向激勵并合理引導組織成員,以達成既定的管理目標。這種模式在眾多領域中得到了實際應用,例如商業領域中的會員積分制度,用以提升銷售量并培養顧客的忠誠度[2]。如今作為鄉村治理實踐演化產物,已被視為助推鄉村治理有效的新型制度。2020年7月,中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部下發的《關于在鄉村治理中推廣運用積分制有關工作的通知》肯定了積分制在鄉村治理中的重要作用,并強調各地區在實施積分制時要充分考慮自身實際,因地制宜靈活調整積分制。作為鄉村治理新型管理制度,積分制對村民主體參與、提升治理成效等方面具有顯著作用[3]。通過積分制管理有效地提升農民參與程度,以激勵、引導和規制三類內生機制切實地發揮農民主體作用[4]。村民積分制通過對村民日常事務及行為進行量化考核并打分,并給予村民與自身積分相對應的物質或精神獎勵來形成一種“軟約束”式獎懲機制。目前各地實施的積分制度主要通過提供補貼、兌換物資等激勵措施促進村民參與,很少涉及圍繞產權入股參與集體經濟創建長效激勵機制?；诖?本文以陜西省Q縣F村為例,從鄉村治理積分制的實際運行情況出發,深入剖析其在實踐過程中存在的問題,并進一步探討如何運用積分制來促進鄉村治理有效的實現。

二、村民積分制的地方實踐:陜西省F村案例

為探索積分制在基層場域的實踐邏輯,基于典型性原則[5],本文以陜西省Q縣F村作為個案展開探索性研究。F村作為Q縣脫貧攻堅后重點打造的產業發展、治理有效示范點,曾經是當地最窮困的自然村之一,全村轄7個村民小組,482戶1528人,耕地面積4089畝,建檔立卡貧困戶194戶635人?！叭郎峡缙呓M、數里無人煙、人多難留住、地多難增收、溝多難行路”是F村脫貧前的真實寫照。2017年F村實現脫貧摘帽,退出貧困村。2019年F村開始實行村民積分制,針對村民不孝敬老人、等靠要思想嚴重、爭當低保戶貧困戶、不團結鄰里等不良風氣,制訂了Q縣第一部村級治理積分制管理辦法,歷時三年試點后于Q縣全縣域推行。F村先后被評為“陜西省集體經濟示范村”“陜西省黨組織標準化建設示范村”等榮譽,鄉村治理成效斐然。因此,基于F村在鄉村治理村民積分制方面積累的豐富經驗,可為本研究提供持續的典型案例和實證材料。

(一)制度運行

2019年,F村作為Q縣村民積分制首批試點鄉村,為引導村民參與村級事務管理,發揮村民主體作用,營造優良村風、家風、民風,F村制訂了Q縣第一部村級治理積分制管理辦法。積分細則涵蓋遵紀守法、誠實守信、孝老愛親、助人為樂、勤儉節約、移風易俗、環保衛生等八項指標,另設“愛心超市”兌換商品,將村民積分情況與村集體產業的分紅掛鉤。2022年,Q縣實行全縣推廣村民積分制,F村遵循縣域整體把控趨向,積分細則新增民主評議和獎優懲劣,現積分細則共十項,每項10分,共計100分。從積分細則來看,F村積分依據類別進行評定:任務型細則統一由輪值村干部負責進行積分認領并登記在積分冊;鄉風文明型細則統一經黨支部及村議事中心負責人審定列入負面清單并統計積分情況提交至積分冊處;環保衛生型及其他細則由村民個人提交至積分冊處。通過對村民的綜合表現進行量化積分管理,實現“以積分記錄美德、以積分兌換服務、以積分贏得榮譽”,激發群眾自治活力。

F村積分制整體流程簡潔明了,每季度村民積分情況由村兩委及村民議事中心審核無誤后進行公示,村民憑個人積分到“愛心超市”兌換相應物品,并由“愛心超市”相關負責人將村民兌換情況整理后提交至村積分冊處。村民積分的主要使用去向如下:一是兌換物資。村民可根據自身積分情況及需求前往“愛心超市”自行兌取。二是村民模范評選。根據每戶每人在遵紀守法、勤勞致富、孝敬老人、鄰里和睦等指標得分情況,評選年度“好媳婦好婆婆”“五好文明家庭”“十星級文明戶”等獎章。三是“養老教育”。F村連續四年對本村高考一、二本上線學生,每人每年分別發放獎學金2萬元、1萬元,2022年發放獎學金17萬元;對80分以上家庭中,年齡60—70歲老人每人每月發放200元養老補助金,70歲以上老人每人每月發放300元養老補助金。四是作為村內“黑榜”依據。若某戶家庭整體積分過低乃至為負數時,將限制該家庭申請補貼及各類福利待遇,如不得申請公益崗位。F村將村級公共事務與村民切身利益相聯,把鄉村治理方式由傳統“任務型”治理轉為積分“激勵型”治理,鄉村治理成效斐然。

(二)村民參與

村級人居環境方面。自實施村民積分制以來,F村人居環境顯著改善。村民積分制以積分兌商品的形式,促使全村人民積極參與最美鄉村宜居環境建設。通過豐富“愛心超市”商品,調動村民積分積極性,讓村民用日常垃圾分類和“隨手賺積分”等文明方式來賺取積分兌換禮品,組織村民開展環境衛生觀摩評比,組織7個村民小組環保衛生大評比,舉辦“最美庭院”活動,并采取“有償回購可回收垃圾”的模式積極引導村民參與到村人居環境整治工作。鄉風文明建設方面。F村圍繞鄰里糾紛、婆媳關系、老人贍養等鄉風文明建設風險“高發地”,借助村民積分制,以積分約束村民不文明行為,以榮譽評選+獲取積分激發村民參與鄉風文明建設的積極性。F村以積分兌換物資的“愛心超市”為牽引,將積分制與村民自治相結合,一定程度上調動了村民參與村級公共事務的積極性,使得村民從“要我參與”轉變為現如今的“我要參與”,變被動為主動,當好自己的主人公[6],帶動了村民參加村級事務、鄉風文明建設行動和優秀衛生村建設等活動,達到了村民全覆蓋、全參與的預期效果;F村通過積分制“細化”內容、“量化”轉換切實指導了村干部和農民群眾“怎么干”,提高鄉村整體自治水平。

三、村民積分制實施存在的問題

(一)村民產業積分制管理模式有待進一步深化

F村村民積分制指標設定側重于鄉風文明等“軟約束”,對于發揮積分制助推村集體經濟發展作用有限。自2019年實施村民積分制以來,F村集體經濟發展勢頭良好,村民每年按自身獲取積分情況收益分紅。隨著村民積分制的深入推進,F村雖取得諸多成效,將抽象性的行為準則和價值理念轉化為村民能夠真切感受到的外界壓力,確保了村規民約在鄉村治理中的長久有效性。但隨著“半熟人社會”的出現,以及更具規則性的市場力量、更具強制性的法律力量在鄉村社會的擴張和全面滲透,作為參與主體的村民只注重享受共同體建設的成果,缺乏共建共治的責任意識,導致了集體行動中的“搭便車”現象,自身參與集體經濟發展的動力不足[7]。并且隨著我國戶籍制度的松動、全國統一勞動力市場的形成和城鎮化的加速,社會流動性不斷增強[8],F村同樣存在人口流失現象。伴隨勞動力人口外流的同時是村內大量固定資產閑置未被充分利用。作為積分制有效實施的操作者和執行者,村“兩委”尚未依托于F村村民積分制及村自身產業特色,探索制訂出相對合理的激勵約束機制,村民“閑置資產”未被有效盤活。

(二)數字治理背景下村民積分制治理手段陳舊

隨著大數據、云計算、人工智能等先進技術在社會各領域的應用拓展,鄉村社會的發展模式也發生了深刻而廣泛的變革。2018年,中央一號文件《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確提出要實施數字鄉村戰略。2019年,中共中央辦公廳印發的《數字鄉村發展戰略綱要》指出,在推進鄉村治理體系和治理能力現代化進程中要強調信息化、數字化的重要支撐作用,構建新型鄉村數字治理體系,這些舉措標志著我國以數字化服務鄉村建設的深入和完善。在這一時代背景下,數字技術的應用已經成為豐富農村治理手段、破解鄉村治理難題的重要途徑[9]。F村實施村民積分制以來,一直依靠紙質積分賬簿,設立一戶一賬,根據紙質積分賬簿進行一季一評。這種以人工和書面的方式進行的申請、審批和統計方式,使得村民對自己或其他農戶的積分有疑問時,自己往往不好意思查證。透明與公開既是治理合法性的基礎,也是集體行動獲得信任的基礎。一直以來,由于鄉村共同體內部的公開性和透明性不足,農村的自我監督和相互監督難以發揮作用,在一定程度上抑制了村民集體行動的積極性,致使群眾主動參與積分管理、民主監督的意識不強,作用發揮不充分。

(三)鄉村治理“大鍋飯”風險

基層農村工作具有涉及面廣、內容繁重且復雜等特點,各項業務近乎同步展開,村干部隊伍工作壓力較大。村民積分制為村干部開展村級事務提供了極大便利的同時使其產生了路徑依賴,陷入“唯積分論”。在F村村民積分制實踐中,其他治理事項皆依附于積分制展開,各項指標皆試圖與村民積分掛鉤,致使村干部在遇到各類村公共事務第一時間便想將其納入村民積分制細則內,以方便村事務開展。但這種做法不僅會逐步損害村民積分制的權威性,亦使村干部隊伍形成思維局限,陷入日復一日“吃老本”的治理困境。沒有全能的治理工具能夠完全涵蓋鄉村的公共事務。F村若過分強調村民積分制的工具性價值,必然會忽視村組織自身的革新與進步,甚至會進一步導致村級公共事務和公共治理陷入治理困境和制度失靈的情況[10]。此外,村民積分制運行中所需的物質與精神激勵需依托于大量的人力及物力等資源做支撐才能保證村民積分制的正常運行,正處于村集體經濟發展紅利期的F村現如今完全可以保障本村積分制正常運轉,但若是一味增添積分細則,村民總體積分愈發累計,后續可能會引發積分“權威危機”與村財務危機。因此,若僅依靠與土地緊密相連的集體收入來供養所有村內公共事務,兌現積分的承諾會難以完全實現,甚至可能引發農戶對村干部甚至村級組織的信任危機。

四、村民積分制的優化路徑

(一)深化積分制改革,探索產權積分化

積分制也常常被視為一種資源工具。在諸多城市的戶籍制度中,通過對流動人口的積分量化標準評估來判定其是否有落戶資格,以此來實現地方政府對公共資源的優化配置。在中國的鄉村振興實踐中,一些村莊開始探索將集體資源以量化分數的形式為合作社社員分紅,數值越高、權重越大,分紅越多。由此,便可以將資源和利益聯結起來,從而充分調動合作社社員的積極性,使老百姓愿意拿出自己擁有的資源參與共建。F村應深化村民積分制改革,新增土地資源積分,與個人行為積分構成村民的總積分。將村內細碎分包的土地、閑散的坑塘、有爭議的林地、產權模糊的集體土地等匯聚成可以在年底參與分紅的資產,實現資源的靈活配置。村民既可以將承包地轉化為積分,也可以用積分換取更多土地進行耕種或果樹種植,即產權積分化[11]。通過產權積分化幫助村“兩委”更好地進行土地資源整合工作,為村莊發展集體經濟奠定了資源基礎。創新F村村民積分制的核心內容之一是土地換積分,以此實現集體土地產權的清晰化。過去,F村土地問題集中表現為兩個方面。第一,農戶對土地的差異化需求使得土地流轉的交易成本居高不下,難以實現土地這一要素靈活配置的帕累托最優狀態。第二,部分土地由于權屬不清而處于長時間的荒廢狀態,例如坑塘、廢棄宅基地等,這既不利于美麗村莊建設,也不利于土地的有效利用。通過實施積分制,結合農村“三變”改革,穩妥開展村級閑置土地盤活利用,如農戶的1畝承包地可兌換1000積分,每1積分都可以根據當年村集體經濟的收入情況換取分紅。通過產權積分制解決產權中所有權、使用權、收益權等復雜問題,讓農民通過喜聞樂見的本地化知識了解股權和激勵的相關內容。土地產權換積分的制度安排給農戶提供了一個選擇,他們既可以自己耕種承包地也可以選擇將承包地兌換成積分。通過這樣的方式,農戶可以根據自身的土地需求或租或種,從而實現土地的靈活配置。其次,實施產權積分制,有利于村“兩委”在維持初始產權配置的基礎上,優先考慮規?；褂迷瓌t,對村集體所有的土地進行重新分配。這一舉措既滿足了村民個性化的土地需求,也盡可能規劃出連片的農地供日后合作社承包,為后續F村建設村集體合作社及產業發展奠定土地資源基礎。

(二)數字賦能治理有效,新“手段”應對“新局面”

依托Q縣政務微信公眾號開發數字鄉村治理“村級事務積分制管理”微信小程序,將農戶產權信息、戶主文明檔案袋、積分規則及流程等以數字化方式上線,實現村積分管理從傳統紙質檔案向數字檔案的轉型。村干部可以在該小程序上進行積分記錄、審批和公示等操作,村民也可實時查看所有農戶的積分獲取情況。數字技術作為新要素嵌入村莊會雖受到村莊社會的影響,但技術與社會是互構關系,數字技術引入鄉村,會對與農民密切相關的各個方面產生深刻影響,如生活應用、政務應用以及公共事務參與等。建立數字鄉村治理“村級事務積分制管理”微信小程序,一方面,有利于增強鄉村共同體內部的公開性和透明性,激發村民參與積分制積極性,增強民主監督作用,增加積分制實際效益。另一方面,對于產權積分化工作開展而言,鄉村數字政務的開展是產權積分化工作所繞不開的必經之路。數字技術憑借其跨越時空界限的特性,使得農民可以脫域或“缺場”地參與各種村莊公共事務[11]。F村村民積分制的積分對象主要為在本村居住的村民(含在本村居住的非本村村民),由于“自由流動資源”和“土地承包權”的出現,農民個體逐漸走向獨立,其生產生活等活動逐漸從村集體脫嵌[12],村民流出在各行政村都是普遍存在的現象。通過建立數字鄉村治理“村級事務積分制管理”微信小程序,村民可以實時查看自己的積分、村集體的積分分布、自己的積分排名等重要統計量,也可以通過線上向積分制負責人反饋自身意見。在現如今村莊流動性日益加大、傳統熟人社會不斷消解的情況下,傳統的紙質“積分檔案”已然不再適用,數字化積分制反而因數字鄉村建設而有了新的適用場域[13]。將遠在他鄉的村民納入村集體積分制管理體制中,不僅可以使其放心地將名下產權兌換積分,更使其能時刻關注到自身積分變化與可獲得的實際兌現利益。同時,對于村莊吸納回流農民亦是有十分重要的作用。通過數字賦能村民積分制,行之有效的發揮其利益聯結機制的作用,將個體化、分散化的農民組織起來,因地制宜發展壯大新型農村集體經濟。

(三)堅持適中原則,把握治理變革底線

限制積分制的適用范圍是確保其有效性和公平性的關鍵。合理的限制可以防止濫用和不當使用積分制,同時確保它能夠在恰當的情況下發揮作用。對此,F村應劃定村民積分制細則紅線,圍繞村公共事務核心事項設定具體標準及指標,建立起動態管理、高操作性的積分體系。積分體系的關鍵在于其核心內容、評估標準、運行程序等關鍵環節可依托村民自治組織和各類群眾性協商活動村民商定,并廣泛征詢村民意見,以確保積分設定符合村集體發展趨向的同時保證村民合法權益。通過對當地的經濟、社會、文化等各方面進行深入調研,了解農民群眾的真實需求和痛點,結合實際情況制定出相應的積分內容和評估標準。此外,在積分體系的運行過程中,應建立健全的監督機制和公開透明的工作程序,確保積分制的公正性和有效性。加強村民宣傳教育,提高農民群眾對積分制的認識和參與度,積極引導村民通過參與自治組織和協商活動等方式,發揮村民自治作用。同時,在資金來源方面,除了依靠政府投入和集體經濟自身的積累外,F村應積極拓寬資金來源渠道,以實現積分制的長效可持續發展。具體而言,可以通過政策扶持、稅收優惠等措施,鼓勵企業和社會組織參與到農村發展中來,為農村發展提供更多的資金支持,共同推動農村發展和農民群眾的福祉提升。