自然資源權屬爭議視角下行政裁決中裁量的適用規則

張小萌

(中央財經大學 法學院,北京 100081)

0 引 言

從現有研究來看,學界對行政裁量問題存在諸多討論,且多集中于行政裁量基準建構、行政裁量的控制等方面,而有關行政裁量在行政裁決中的研究并不多見。裁量基準的優勢并不能體現在所有的裁量行為上,例如控制權屬爭議的行政裁決行為,難以像行政處罰條款一樣制定等級化、技術性的細則,如果強行套用可能有悖行政裁量能夠靈活適應現實執法的優點。就行政裁決行為中裁量的適用和控制而言,學界對其專門的研究并不充分,往往置于行政裁量大主題下簡要提及。行政裁決并非類似于行政處罰、行政強制等典型的管理性行政行為,其在行政法治體系建設中承擔著化解矛盾糾紛、維護基層穩定的重要功能,而其中裁量權的運行需要進一步探索與完善。

行政裁量是行政法的特色所在,行政裁決中的裁量同樣存在諸多問題。以土地、林地等自然資源所有權、使用權的歸屬為爭議焦點的糾紛在實踐中并不少見,而且行政機關處理糾紛后作出的裁決行為也容易引起當事人的不服和持續訴訟。2023年2月2日之前在中國裁判文書網將“裁量”“權屬”“行政案由”“最高人民法院”作為關鍵詞共檢索出87份裁判文書,其中有43份屬于自然資源權屬爭議的案件,如土地行政確權、林木林地行政確權、林業行政處理等。再進一步分類可知,22份為最高法院在說理部分提到“裁量”一詞,21份為其他部分提到,如二審法院說理、當事人主張等。分析上述43份裁判文書可以發現,行政機關在處理自然資源權屬爭議案件中,往往依照我國《森林法》《土地管理法》《草原法》等專門法律,以及配套的部門規章、省級地方性法規作出處理,在此過程中有以下三個問題值得思考:首先,認定爭議資源的權屬需要考慮何種因素,權屬“證書”、管理“事實”,以及有利于生產生活、經營管理、社會和諧穩定等“原則”,行政裁量的運作邏輯需要厘清。其次,此類自然資源“確權糾紛”案件中,行政機關作為中立第三方進行處理的行為屬于行政裁決,不同于行政登記等以往常見的單向性管理行政行為,行政裁決中裁量空間大小以及具體特點有待研究。最后,從案例內容來看,法院在說理部分使用“并無不當”“尊重裁量”等表述,突顯出行政權與司法權之間微妙的配合關系,如何控制權屬爭議行政裁決中的裁量,司法如何評價裁量行為合法,需要展開具體討論。

1 行政裁決實務中裁量運行之初探

在對案例分析前,有必要為行政機關成為自然資源權屬爭議處理的合法主體尋找法律依據。根據《土地管理法》第14條第1款、《草原法》第16條第1款、《水法》第56條、《礦產資源法》第49條、《森林法》第22條等有關規定,行政機關是處理土地、林木林地、草原等自然資源所有權或使用權爭議的有權機關。

1.1 包含行政裁量的案件類型

首先需指出的是,我國有專門的不動產登記機構為自然資源的權屬頒發證書,當事人可以憑借具有公權力認證的權屬證書主張自己的權利,頒發證書行為由于不同時涉及平等主體對自然資源權屬的爭議,不是本文所討論的行政裁決。根據案例統計,最高法院直接在說理部分提到“裁量”的裁判文書以裁定書為主,共有21份裁定書和1份判決書。該份判決書系(2020)最高法行再196號五華縣大玉村案,最高法院撤銷二審判決、維持一審判決,認為爭議地權屬歸單方所有。而21份裁定書里最高法院都駁回了再審申請,其中:9份裁定書認定權屬歸一方單獨所有,11份裁定書認定為當事人共有;還有1份裁定書出自(2017)最高法行申8 431號陸川縣珊羅村案,最高法院認為政府認定事實不清,支持二審撤銷判決,沒有直接作出權屬界定結論。

1.1.1 具有權屬憑證但憑證不具有排他性

根據《林木林地權屬爭議處理辦法》第10條的規定,判斷林木林地權利歸屬最重要的依據是清楚記載四至的權屬憑證,如果權證清晰則裁量空間基本不存在。但是,實踐中也出現了雙方當事人都持有權屬證書仍存在權利爭議的情況。在(2020)最高法行申2 699號融安縣泗頂村案中,縣政府認定雙方當事人提交的三份《山界林權證》都合法,但“上述權屬證書部分四至范圍存在重疊,即存在一山多證的情形”,最終撤銷了重疊部分的《山界林權證》并劃定權屬界線,一審、二審、再審法院均認可該處理決定。再如(2019)最高法行申9 245號乳源瑤族自治縣羅屋村案中,縣政府認為爭議雙方各自持有的《自留山使用證》均是《林木林地權屬爭議處理辦法》所規定的林權爭議處理的合法有效證據,但兩份林權證“界限不清、存在重疊,不能據此作出權屬認定”,遂在雙方都有管理事實且調解不成的情況下行使裁量權,“按照雙方各半的原則,作出權屬劃分”。

1.1.2 當事人均無權屬憑證需引入其他因素

從案例中可以發現,當事人都不具備對爭議地的權屬證書是常見情況。由于地理環境封閉、時代變遷、文化教育不足等因素的影響,部分集體組織沒有對所耕作管理的土地、山林進行確權登記。在權屬憑證缺位的情況下,人民政府需要通過其他條件確定權屬。第一,著重考察爭議地上的經營事實。(2017)最高法行申7 788號扶綏縣壇龍村案中,雙方當事人無法提供有關爭議地的書面權屬證明材料,最高法院認可行政機關的處理決定,同時強調,“解放后至今,將軍村民小組村民先后在爭議土地上建窯燒磚瓦、種植過冬麥和三角麥、種植竹子、發包建砂場、砍伐樹木出售”的連續和長期經營管理事實。該案中行政機關認定爭議土地權屬時,主要依據了當事人的經營管理事實,從時間的橫跨長度和連續性上裁決歸單方所有。類似的案例還有(2019)最高法行申10 578號武岡市南山村案、(2018)最高法行申323號全州縣柳甲村案等。第二,強調爭議處理原則的指導意義。在(2017)最高法行申6 515號來賓市福隆村案中最高法院指出,首先雙方均未提供對涉案土地具有權屬依據的憑證,區政府制定現場勘查筆錄和勘驗圖,根據管業事實和法律法規,“本著有利于生產生活、有利于經營管理、有利于社會和諧穩定的原則”作出裁量,處理決定證據確鑿、處理得當。該案的處理決定是根據地方性法規中三個“有利于”原則作出的,最后雙方當事人均分160畝土地。在(2019)最高法行申13 956號錦屏縣打巖村案中,法院在說理部分提到,縣政府通過現場調查了解,結合當事人自1983年以來開始營造爭議山的林木并經營管理等事實,按照“有利于”原則作出權屬歸于一方單獨所有的處理決定,具有法理依據和正當性。

1.2 行政裁量適用的邏輯進路

如前文所述,法律法規沒有對如何解決自然資源權屬爭議提供方案,但行政規章對此有所回應。2003年施行的《土地權屬爭議調查處理辦法》第3條提出“從實際出發,尊重歷史,面對現實?！痹摋l為土地權屬爭議處理的籠統標準。1996年施行的《林木林地權屬爭議處理辦法》第3條提到,“尊重歷史和現實情況,遵循有利于安定團結,有利于保護、培育和合理利用森林資源,有利于群眾的生產生活的原則?！鄙鲜鰞煞菪姓幷路謩e由原國土資源部(現自然資源部)、原林業部(現國家林業和草原局)作出,已經出現了解決爭議的原則性規定。

省級地方性法規在自然資源權屬爭議解決上已有探索?！逗Ｄ鲜⊥恋貦鄬俅_定與爭議處理條例》第7條第2款規定,“申請土地確權前已經發生爭議的,根據爭議各方使用爭議地的使用現狀、使用時間長短、生產活動習慣、人口數量、人均擁有的土地數量、距離遠近等具體情況,確定各方土地所有權?！痹摲菸募敿氁幎苏J定權屬時需要考慮的因素,(2017)最高法行申5 683號瓊海市參古村案中就適用了相關內容。此外,廣西省自然資源權屬爭議案件占本次統計案例的17/43,省級地方性法規《廣西壯族自治區土地山林水利權屬糾紛調解處理條例》的適用也較為頻繁,其中第4條規定,“調解、處理土地山林水利權屬糾紛實行屬地管理、分級負責、先行調解、有利于生產生活、有利于經營管理、有利于社會和諧穩定的原則?！痹趯嵺`中也被當地法院稱為“三個‘有利于’原則”。

綜合考察案例后可知,目前行政機關在對土地、林木林地權屬爭議作出處理決定時共有下列步驟:第一步是依照權屬憑證。合法有效的權屬憑證能夠及時便捷地解決爭議,此時行政裁量沒有發揮空間。如果權屬憑證記載不清楚或存在“一山多證”的情況,則行政機關才有法定權力進行裁量。第二步,綜合考慮歷史和現實狀況。從實踐來看,一般行政機關在認定所有權、使用權的歸屬時,會勘查爭議地的歷史流轉情況,根據當事人經營、管理和保護的事實進行認定,會重視有關爭議地較長時間由誰使用、如何使用的狀況,作出當事人單獨所有或共同所有的處理決定,此時的行政裁量是本類爭議中行政裁決的主要適用情形。在上述步驟中,爭議處理原則發揮著引導和檢視功能。對于行政規章和省級地方性法規提到的原則性規定,貫穿于行政裁量作出的全過程,有助于人民群眾生產生活安定、社會和諧穩定。

2 行政裁決中裁量適用的特點

2019年6月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》指出,“行政裁決是行政機關根據當事人申請,根據法律法規授權,居中對與行政管理活動密切相關的民事糾紛進行裁處的行為?！毙姓C關具有解決涉及土地、林木等資源所有權和使用權糾紛的法律授權,其作出處理決定的行為屬于行政裁決,相對人不服裁決結果的可以向法院起訴,法院按照行政案件受理。裁量權的授予來自立法機關,而行政裁決中的裁量權實際運行具有特殊性。

2.1 裁量啟動具有被動性

自然資源權屬爭議的案件,行政機關并非可以當然地介入,往往是爭議主體主動選擇由行政機關作為中立第三方給予處理,因此行政裁量活動啟動受限于相對人的申請?！爱斝姓黧w對民事糾紛作出單方決定時,就屬于行政裁決?！盵1]7就權利的行使內容與效果來看,行政機關作出自然資源權屬爭議處理的行為就是行政裁決,并且行政裁決與訴訟、調解等方式并行不悖,可以被其他爭議解決方式替代?！叭缃裨絹碓蕉嗟男姓嘟嬙诋斒氯恕郎暾垺A之上,諸多行政程序是由當事人來啟動甚至主導?！毙姓脹Q不是行政主動且直接的管理活動,具有“不告不理”的性質。[2]180因此從裁量活動的啟動性看,行政裁決中的行政裁量主動性較弱。值得指出的是,《水法》區分了不同區域之間與不同主體之間的水事糾紛,第56條和第57條規定當事人在選擇爭議處理機關和渠道時具有差異?？傮w來看,當事人在選擇自然資源所有權和使用權爭議處理方式時具有較大的自由空間,行政機關未必能介入進行裁決,啟動裁量的過程并非絕對。

2.2 裁量目的強調糾紛的實質性化解

自然資源權屬爭議本質上是民事糾紛,行政裁量的目的仍然是要解決民事糾紛?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要(2021—2025年)》提出要有序推進行政裁決工作,“發揮行政裁決化解民事糾紛的‘分流閥’作用”,將矛盾糾紛化解在萌芽狀態、化解在基層。行政機關作為第三方處理機構作出裁決,雖然影響了爭議雙方的權利義務,但當事人仍然可以通過訴訟的方式確定自然資源權利歸屬。行政爭議是民事爭議衍生出來的問題,“相關民事爭議的消解對于行政爭議的最終解決甚為關鍵?！盵3]68行政機關在自然資源權屬的問題中利用了裁量權處理糾紛,當事人不服裁決提起訴訟后,法院勢必對裁決結果和得出過程進行系統審查。本文所統計的案例已經將案由限制為“行政案由”,但法院所認定的爭議焦點并不完全集中在行政機關行為是否合法上,也有法院將爭議焦點直接歸結為爭議資源“如何確權”問題,例如(2019)最高法行再102號永?？h四合村案中,二審法院將爭議焦點歸結為爭議土地如何確權問題,以及(2016)最高法行申2 742號楊秀華案中二審法院將行政機關確權行為合法性分解為主體、程序、實質內容三個方面,其中實質內容直接指向爭議林地的權屬問題。另外實踐中即便法院作出權屬認定,具體爭議的化解也有賴于行政機關的介入和配合。在(2019)最高法行申3 958號金陽縣李子坪村案中,法院強調“縣政府仍應妥善化解雙方的矛盾糾紛,促成行政爭議的實質性解決?！笨梢娦姓C關如果不能妥善回應未被確權的當事人的意見,爭議的自然資源在事后的管理過程中仍易引發基層矛盾。

2.3 裁量結果重視個案差異

自然資源權屬爭議案件紛繁復雜,個案情況差異較大,行政裁量無法提供細化的指標或數據從而量化為裁量基準,就爭議的解決而言,仍要在法律的規定下堅持具體問題具體分析。比較法上,德國行政法將裁量分為具體裁量和一般裁量,一般裁量是上級為下級確定的統一行使裁量權的標準,而具體裁量“主要服務于個案正當性?！盵4]127-128一般裁量強調一視同仁,是在個案的基礎上凝練出的典型案件標準;具體裁量則重視案件差異,既需要考慮法律目的和合理性,又需要考慮案件的具體情況。我國法律沒有為自然資源權屬爭議提供一般性的解決方案,只有原則性的指導,具體的處理措施體現在部門規章和地方性法規中,同時也不存在完全一致的標準?！靶姓m然執行法律,但在其過程中,存在著有必要給予執行者以自己決定余地的情形?！盵5]89基于現實情況的復雜,從具體案件本身出發更能發揮裁量的價值功能。行政機關不僅是成文法律的執行者,也是法治社會的維護者,“行政裁量也是形式法治狀態下實現個案正義的最佳途徑。立法者制定法律的目的,乃在于實現正義公平,追求實質法治與形式法治的統一?！盵6]122一方面,立法機關無法預測到實踐中會出現的所有權屬爭議案件類型,具體的情節問題有可能未被立法機關納入考慮的范疇。另一方面,要求行政主體將具體的案件適用普遍性的規則,必須給予行政主體裁量的空間,以應對復雜的個案。即規定了解決自然資源權屬爭議應當采取的原則,實務中也仍然需要為行政主體進行裁決提供合理的裁量空間,而這些經驗會通過歸納與總結,指導更多類似案件的處理和爭議的解決。

3 對行政裁決中裁量的控制與審查

行政裁量權的存在不是絕對自由的,要受到法律約束。行政裁量的運行先從事前角度由行政機關對裁決行為合法性進行保證,進入訴訟程序后法院以第三方視角審視權屬結果,對行政裁決中裁量權做事后性審查。

3.1 行政機關應堅持比例原則

比例原則本質上是一種權衡方法,其“旨在權衡所有利益及價值沖突”[7]187,行政機關在處理自然資源權屬爭議時必然涉及對當事人利益、社會利益、國家利益的權衡,行政裁決中行政裁量的行使當然需要接受比例原則的檢視,其中目的正當性原則和必要性原則兩個子原則具有更為重要的操作價值。

行政機關在適用具體裁量時,首先要考慮法律授權的目的,然后從案件的實際情況作出相應的決定。在適用比例原則審查行政行為時,應當遵循其子原則之間遞進的邏輯關系,目的正當性審查應當先于手段的適當性、必要性和均衡性審查。[8]139法律賦予政府居中處理自然資源權屬爭議的權限,行政裁決行為應當符合法律授權的目的。行政裁量的存在意味著行政機關并不是沒有意識的執法機器,而是具有獨立意思并能將之滲透在行政行為中,“行政裁量本質上就是行政法上的意思表示,裁量行為就是以發生行政法律效果為目的的意思表示行為?！盵9]40行政裁決中行政裁量權的行使,應當遵循化解權屬糾紛、保護自然資源、穩定生產生活的目的,在尊重歷史和現實的情況下,謹防裁量違背法律規范的授權。(2017)最高法行申5 683號瓊海市參古村案中,山潮經合社自1994年將案涉土地發包給蘇某經營種植后并未中斷收繳承包金,足以說明其對案涉土地進行了穩定的管理和使用,市政府綜合考察了當地環境,結合其“人口較多、人均擁有土地數量較少、距離爭議地更近”等多項情況作出爭議處理決定。行政機關的裁決結果體現出對保護土地資源和穩定生產經營的目的。

必要性原則要求行政機關在處理爭議資源權屬時,選擇對自然環境以及各方當事人損害最小的方式。其一,認定土地林地屬于共有時,要遵循雙方在長期管理過程中形成的田壟、河道走勢等自然界限,或者按照能夠合理區分雙方地界的特殊標志進行劃分,減少行政裁決結果作出后對各方經營管理活動造成的不便。(2020)最高法行申4 223號香格里拉市金龍社區居委會案中,市政府作出處理決定時全面考量征地給各方當事人帶來的經濟利益,以訴爭地中間穿過的鐵路中線為界,對土地進行了三方共有的劃定。其二,在認定爭議資源屬于單方所有時,獲得資源的一方也不得對爭議相對方的舊有生活生產情況進行阻礙。(2020)最高法行再196號五華縣大玉村案中,最高法院雖然認可縣政府的裁決結果,但也提到鑒于爭議地內有對方當事人的祖墳,為了便于其對祖墳的管理和到達附近耕作土地,權利人“不能妨礙”而且應“盡可能提供便利”。必要性原則的內涵就在于“最小損害”,其所要求的不是絕對的最小損害,而是在相同有效性的前提下追求造成最小損害的手段。[10]184-195在認定爭議資源屬于共同所有時,界限的劃分需要考慮自然和人文情況,選擇最小損害方式;而認定爭議資源屬于單獨所有時,未獲得該爭議資源的一方不屬于權益致損的情況,此時的損害可能來自造成某種既有生活和經營情況的不便利,選擇最小損害手段要權衡各方利益,找到損害相對最小的解決途徑。

3.2 法院著重審查行政行為合理性

形式法治對行政裁決行為的審查作用有限。由于行政機關擁有對自然資源權屬爭議的法定處理權,在實踐中如果當事人選擇由政府處理爭議,則在形式上已經滿足法治的要求。行政行為中的裁量,是“指法院在審查行政行為時,能夠在何種程度上進行審查的問題”,也就是法院通過何種方式以行政機關的判斷為前提進行司法審查的問題。[5]90如果法院僅僅考察行政機關行使裁量權的外在表現,由于法律在制定上已經預留了行政裁量的空間,因此行政行為可以說是形式合法。只不過在具體案件中,由于考慮因素的不同或因素比重的大小有差異,需要審查裁量權的行使是否符合立法旨意,也即實質合法,最高法院在多個案例的說理部分也提到行政處理決定“并無不當”。

實質法治對行政裁決行為的審查體現合理性審查。所謂合理,就是行政行為的準確性和適當性,行政機關在法定幅度內準確裁量、作出正確決定,稱為行政行為合理,反之就是不合理。[11]562014年《行政訴訟法》修改后,第70條規定人民法院可以審查“明顯不當”的行政行為,并作出撤銷判決和責令被告重新作出行政行為。本項規定意味著我國行政行為合理性審查制度得到立法確認。[12]70從英美國家行政裁量治理模式的演進來看,重視實質法治的功能主義對政府提出更高要求,行政裁量的適用也必須服從一般性的法律原則并接受司法審查。[6]124-127相較于征稅活動等羈束行政行為,作出自然資源權屬行政裁決的現有標準更加籠統、考量因素更加多元,法定的裁量空間既是必要的又是危險的,法院對行政裁量行為更需要開展合理性審查,維護實質法治。

4 結 語

為了更好了解行政裁量的理論與實踐運行困境,本文以土地、林木等自然資源所有權和使用權爭議為視角,對行政裁決中的裁量權適用狀況進行實證分析,得出行政機關在對權屬爭議作出處理決定時的一般步驟。行政裁決中裁量適用的特點與行政裁決行為本身密不可分,裁量啟動具有被動性,裁量目的強調糾紛的實質性化解,裁量結果重視個案差異。對于行政裁決中裁量的控制,首先行政機關在行為時需堅持比例原則,尤其是目的正當原則和必要性原則;其次強調司法機關對行政行為的實質合法審查也即合理性審查。研究行政裁決中行政機關對裁量權的行使,對于政府依法行政、行政裁決促進社會糾紛實質性化解具有重要作用,對于行政裁量規范在行政法學體系中的完善也具有補缺意義。