公平競爭理念下平臺型企業政府補貼的優化路徑

劉偉，向林志

長沙學院法學院，湖南 長沙 410022；湖南工業大學法學院，湖南 株洲 412007

隨著新一輪科技革命的到來，全球數字經濟出現迅猛發展的勢頭。以互聯網和大數據為支撐的平臺經濟異軍突起，成為我國現代市場經濟中不可缺少的新型經濟形態，并由此誕生出騰訊、阿里巴巴等大型平臺型企業以及其他諸多中小平臺型企業。對此，國務院辦公廳和國家發展改革委等部門相繼發布了指導意見①2019 年8 月8 日，國務院辦公廳印發《關于促進平臺經濟規范健康發展的指導意見》（國辦發〔2019〕38 號）； 2021 年12 月24 日，國家發展改革委等部門印發《關于推動平臺經濟規范健康持續發展的若干意見》（發改高技〔2021〕1872 號）。，一方面加強平臺經濟監管，另一方面為平臺經濟提供政策保障。為貫徹落實中央對發展平臺經濟的戰略部署，加快產業轉型升級，促進當地經濟發展，各省區市在指導意見的基礎上出臺了諸多扶持平臺經濟的政策文件，為平臺型企業的規范發展提供政策供給。

在各種政策性保障措施中，政府補貼作為政府實現經濟社會發展特定政策目標的重要工具，成為各省區市促進平臺經濟發展政策中必不可少的規范性內容。政府補貼是政府基于特定的政策目的，向滿足特定條件的企業或個人無償提供直接或間接經濟利益的財政支出行為，是政府提高企業創新能力的重要政策工具［1］。從本質而言，政府補貼是政府干預市場的行為，是應對市場失靈的國家手段。在中國特色社會主義市場經濟體制下，我國不斷強調轉變政府職能，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。然而，就目前來看，無論是對平臺型企業，還是對其他市場主體，政府補貼的覆蓋范圍廣、補貼種類多，一定程度上超出了合理的干預范圍，政府補貼的負外部性不斷凸顯。就平臺型企業而言，政府補貼還存在管理失范、政策效果差、補貼失衡等問題，影響了我國平臺經濟的健康發展，導致產業轉型較難有序推進。因此，為解決當前我國平臺型企業政府補貼的難題，消除補貼負外部性，我們對政府補貼問題進行梳理與研究，并從宏觀與微觀層面提出平臺型企業政府補貼的優化路徑。

一 政府補貼平臺型企業的機理緣由

（一）政府補貼平臺型企業有利于發揮補貼內生性功能

當政府動用財政資金對特定企業或行業提供支持時，該企業或行業會在短時間內獲得豐富的資源，從而實現快速發展。與之對應的是，那些落后于時代的陳舊產業，則因得不到政府的政策保障而逐漸衰落，最終被新興產業所取代。因此，政府可以借助政府補貼對市場進行干預，調整市場行為，從而完成政府所期望的產業結構調整和轉型升級。目前，數據要素市場對數字經濟發展具有重要意義［2］。在數字經濟迅猛發展的當下，以數據為關鍵生產要素的平臺型企業展現出極大的發展前景，且獲得了政府的高度關注：無論是中央人民政府還是地方各級人民政府都希望通過發展平臺經濟來培育數據要素市場，推動產業升級，優化資源配置，從而進一步促進我國社會主義市場經濟的發展。作為新的生產力組織方式，平臺經濟在發展初期勢必需要大量的資金來推動，而市場經濟的盲目性、自發性致使平臺經濟起初難以獲得穩定且足夠的資金支持。在這種情況下，政府這雙“有形之手”能夠通過財政獎勵、稅收優惠等政府補貼的方式影響市場行為，激勵越來越多的市場主體成立平臺型企業，發展平臺經濟，從而完成產業轉型升級的政策目標。

云計算、大數據等新一代信息技術產業，是數字經濟時代下帶動性最強的產業，尤其是平臺經濟，其利用數據生產要素，通過優化社會資源的全局配置，為整個市場帶來了強大的發展動力。就地方層面而言，平臺經濟是區域新舊動能轉換的重要抓手。地方各級人民政府基于產業基礎和特色優勢，希望借助平臺經濟的強大動能，以點帶面，促進當地經濟的全面發展。地方各級人民政府在貫徹落實中共中央、國務院有關平臺經濟決策部署的背景下，出臺支持平臺經濟健康持續發展的政策文件，以補貼的內生性功能促進平臺型企業發展，如山西明確提出，要推動平臺經濟集聚集群發展，培養一批獨角獸企業、瞪羚企業，形成新經濟增長極①2021 年2 月20 日，山西省人民政府辦公廳印發《山西省促進平臺經濟發展的若干政策》（晉政辦發〔2021〕18 號）。。

（二）政府補貼助力平臺型企業現代化治理

現實世界中的人類行為選擇極為復雜，但基本遵循利益最大化的價值取向。平臺型企業亦是如此。平臺型企業的本質為由人類個體所構成的組織體，仍然帶有人類個體理性的烙印，并以整體性的理性體系予以表現，即以人類組織體為載體的理性［3］。組織體的理性同樣受社會復雜情勢和條件的誘惑、引導與約束，從而實現利益最大化的追求。如果政策制定者能夠構建出可以理性激勵引導人類組織體的行為的相關制度，那么就能移動人類組織體個體利益與公共利益的博弈均衡點，以達到個體利益與公共利益的黃金比例。這也要求政策制定者轉變治理理念，對人類組織體的理性予以理解、尊重與包容，通過合理的制度安排來驅動、引導和激勵人類組織體在制度變遷中實現自身行為的動態優化，作出合乎公共利益與個體利益最佳平衡的行為選擇。政府補貼助力平臺型企業的現代化治理，意味著應更加重視政府補貼在平臺型企業治理中的作用，使其與行政規制式的平臺型企業治理模式達到合理平衡。通過政府補貼對人類組織體——平臺型企業的理性、有限理性與非理性進行一并引導，尊重市場規律，維護公平競爭，強化公共約束，應當成為平臺型企業治理的一個重要研究方向與政策優化目標。

從外部視角來看，政府補貼助力平臺型企業現代化治理主要是指政府補貼可以因勢利導促使平臺型企業采取合乎公共利益與個體利益最佳平衡的行為，使其“實際上認同實現公眾長期利益與實現自己長期利益的一致性，從而抑制短期行為”［4］。平臺型企業的最終行為策略，主要受到行為后果成本收益值的影響，從政府補貼的角度來看，其中就包括政府補貼力度、行為的成本（可能產生的損失）和成本分擔比例等因素。除此之外，企業的行為策略還受到因補貼產生的聲譽收益的影響。政府補貼本身就蘊含了政府對該平臺型企業的一種態度，能夠為市場資源配置提供指示和引導。從內部視角來看，政府補貼助力平臺型企業現代化治理是指可以將政府補貼與平臺型企業內部治理相結合，即以政府補貼為抓手，以平臺型企業內部現代化治理結構和體系為指揮棒，對內部現代化治理成效突出的平臺型企業實行補貼激勵，引導、促使其開展、維持和深化內部現代化治理的結構和進程，增強平臺型企業發展的內生動能。

政府補貼賦予平臺型企業的是一種增量利益，而非行政處罰那般剝奪其存量利益，是對平臺型企業的一種激勵，更加契合平臺型企業的理性需求。通過政府補貼這種形式來調節平臺型企業的增量利益，同時結合行政處罰式的存量利益調節，一并作用于平臺型企業，可以將平臺型企業的治理端口前移，克服行政處罰式末端治理的弊端，促進平臺型企業現代化治理目標的最大化實現。政府可以通過調整對平臺型企業的補貼力度，以及改變政府和平臺間成本分擔的比例來對平臺型企業進行利益協調。目前爭議頗大的網絡平臺互聯互通就可進一步說明政府補貼對平臺型企業現代化治理的作用。網絡平臺互聯互通牽涉多方市場主體的競爭性利益，通過對實施互聯互通的基礎性網絡平臺（其他平臺的運行以該平臺提供的業務為基礎）進行合理補貼，抵補其相應成本，促使其自覺承擔互聯互通義務，應是實現網絡平臺互聯互通治理的可行方案之一。此外，政府對平臺型企業補貼力度的增大，以及承擔更多行為成本的比重，都可以提高平臺型企業優化服務的積極性［5］，這也昭示著政府和平臺型企業可以以一種靈活的方式來引導和實現雙方互動。從更宏觀的層面而言，強調通過財稅手段治理平臺型企業，是對國家治理能力現代化和體系化的完善與豐富，是著眼長遠的企業治理之策。

二 公平競爭理念下平臺型企業政府補貼的問題檢視

（一）平臺型企業政府補貼依據的非公平競爭性

一方面，我國尚無規范政府補貼的專門法律，有關政府補貼的依據主要存在于國務院及其部門公布的政策性文件中，如財政部于2017 年印發的《企業會計準則第16 號——政府補助》，導致政府補貼缺乏全面且明確的規則。在政府補貼平臺型企業的過程中，盡管國務院出臺了《關于促進平臺經濟規范健康發展的指導意見》，各省區市在此基礎上形成了各具特色的平臺經濟扶持政策，但均無法滿足平臺型企業政府補貼的現實法治要求。立法層級不高、法律效力不強等弊端，使我國平臺型企業政府補貼難以實現全國統一管理。另一方面，我國地方政府對平臺型企業政府補貼的權限較大，可以自行設置補貼的對象、數額、程序等諸多事項。地方政府為追求政績目標，容易忽視本地實際情況，制定不合理的補貼政策，盲目招商，既無法實現產業轉型升級的目標，也可能導致群眾對政府權力濫用的詬病。這種各自為政、碎片化的補貼管理規范，體現了目前我國政府補貼平臺型企業依據的非公平競爭性。

（二）平臺型企業政府補貼受眾的非公平競爭性

縱觀地方各級人民政府對平臺型企業的政府補貼，其補貼的對象往往是大型企業，難以普惠中小企業。此外，由于國有企業的特殊性質，其作為商業主體的同時，需承擔一定的政策性責任，政府也會借助國有企業實現政策目標，因此，政府對平臺型企業的補貼多傾向于國有企業。與之相對應的是，中小平臺型企業尤其是民營中小平臺型企業獲得政府補貼的難度較大。一方面，政府出臺的補貼規范性文件要求被補貼的平臺型企業達到一定的規?；驖M足特殊的條件，而中小平臺型企業往往難以達到這些條件。如云南為支持平臺經濟發展，對具有良好經濟和社會效益且項目實際投資3 000 萬元及以上的平臺，給予300 萬元一次性補助①2022 年4 月23 日，云南省人民政府辦公廳印發《關于大力推動數字經濟加快發展的若干政策措施》（云政辦發〔2022〕32 號）。；安徽對平臺內項目年收入總計超過一定額度的平臺主體企業，分別給予不同數額的一次性獎補②2018 年10 月23 日，安徽省人民政府印發《支持數字經濟發展若干政策》（皖政〔2018〕95 號）。。另外，目前我國各省區市關于平臺經濟的扶持政策中，政府補貼的方式往往是財政獎勵。財政獎勵要求平臺型企業滿足較高的條件，如被納入示范性企業名單、入選國家級平臺等，這些條件是中小平臺型企業難以達成的。這種以企業規模、業績和榮譽等為補貼標準的操作，正反映出平臺型企業政府補貼在補貼受眾方面的非公平競爭性。另一方面，即使有些政府出臺了針對中小平臺型企業的扶持政策措施，且申報門檻較低，但中小平臺型企業自身獲取信息能力不足，政府補貼透明度不高，進一步加大了中小平臺型企業獲得政府補貼的難度。

（三）平臺型企業政府補貼情勢的非公平競爭性

政府補貼是政府基于特定的經濟形勢所采取的干預市場的行為，其實施應滿足特定的條件并根據經濟形勢的變化及時做出調整，只有這樣，才符合更好發揮政府作用的現代治理理念。然而，目前我國政府補貼制度不夠完善，設計不夠合理，缺乏必要的彈性機制。一方面，地方各級人民政府對平臺型企業補貼規范性文件未明確有效期限，即使部分省區市確定了文件有效期，但期限較長久，如《加快廣西數字經濟發展的若干措施》規定，該政策有效期為5 年。另一方面，地方各級人民政府出臺的補貼政策文件均沒有針對形勢變化的調整方案，未建立政府補貼調整機制，剛性有余而彈性不足，無法凸顯出政府補貼的政策時效性。近年來，作為平臺經濟的重要發力點，工業互聯網平臺成為政府補貼的重點對象。在國務院印發《關于深化“互聯網+先進制造業”發展工業互聯網的指導意見》后，地方各級人民政府紛紛出臺了工業互聯網的扶持政策，形成工業互聯網補貼熱潮。然而，工業互聯網行業在政府補貼的過程中形成了補貼依賴癥，一些工業互聯網平臺企業的營收中有許多來自政府補貼，自身產品營收比例較低。上述補貼依賴癥現象的出現很大程度源于政府補貼調整機制的缺乏，導致部分企業長期依靠政府補貼維持生存，若不及時修正補貼政策，這種癥狀就無法從根本上得到解決。此種固化、機械的補貼調整機制，體現了平臺型企業政府補貼在情勢方面的非公平競爭性。

（四）平臺型企業政府補貼實效的非公平競爭性

政府補貼的政策目標在于，通過為新興產業提供資源支持和保障，從而促進其發展。但有關研究發現，政府補貼盡管在短期內會提高市場主體發展平臺型企業的積極性，但從長期來看，卻并未達到預期的社會或經濟效果［6］。就目前的實踐來看，政府補貼的實際效果并不理想，反而呈現出一種非公平競爭性，即受補貼的企業并非因為其自身的積極生產與誠實經營而生存下來，只是因為其獲得了政府補貼而得以生存。此種結果是對未受到政府補貼而自立生存下來的企業的一種不公平。在此種導向下，部分企業不是通過積極生產、誠實經營、認真研發去取得競爭優勢，而是一心想通過政府補貼來獲得好處，其潛在激勵了市場主體的行為投機性，更加強化了補貼實效的非公平競爭性。早年間多次出現的新能源車企“騙補門”事件就是例證之一。此類問題同樣出現在平臺型企業領域。于工業互聯網平臺而言，目前一些企業依靠政府補貼艱難度日，實際盈利微乎其微，難以實現企業自身的創收和健康發展。此外，從近幾年的上市公司年報中可以看出，部分互聯網平臺行業上市公司獲得了大量的政府補貼，而這些政府補貼大多成為上市公司實現扭虧的“救生衣”或被用來包裝業績。從競爭法的角度來看，部分政府補貼不正當地增強了原本理應被市場所淘汰的受補貼主體的經濟勢力，使其脫離了市場競爭的約束，造成了受補貼主體與未受補貼主體之間的一種非公平競爭性。

三 公平競爭理念下平臺型企業政府補貼制度的路徑優化

（一）宏觀層面：以公平競爭理念統籌平臺型企業政府補貼建設

在社會主義市場經濟體系中，無論是市場的“無形之手”還是政府的“有形之手”，其根本目的均在于營造良好的營商環境，促進市場經濟的發展。作為市場經濟的核心概念，競爭對市場經濟的作用主要體現在優化配置資源、提高企業生產效率、提高消費者社會福利以及增強國家經濟活力四個方面［7］。毫無疑問，競爭借助上述作用機制，在促進市場經濟發展方面具有舉足輕重的作用。競爭以公平為前提，公平競爭要求市場主體平等、交易活動公正。只有在公平的環境下，競爭才能充分發揮出其功能?？梢哉f，公平競爭是市場經濟的基本原則，是市場機制高效運行的重要基礎［8］。政府補貼作為政府干預市場的手段，對市場公平競爭具有較大影響。政府補貼是利用國家層面的力量對滿足條件的部分企業提供資金支持，一方面為獲得經濟利益的企業進一步擴大競爭優勢提供了可能，從而在被補貼對象與未獲得補貼的市場主體間形成了事實上的差別待遇；另一方面向市場宣示了受補貼企業一定的優勢地位，這種地位主要表現在政府對該受補貼企業的認可，消費者基于對政府的潛在信任，自然會對政府認可的主體有一定的偏好性，從而使受補貼企業與其他市場主體之間形成了一種潛在的不平等。前述因素均會在一定程度上影響市場中的公平競爭。

為維護公平的競爭秩序，防止政府不合理干預對市場造成的不利影響，這要求政府僅在例外情形下才對特定行業進行補貼，且在施行補貼政策時應始終堅持公平競爭原則，最大限度地減少對市場公平競爭的影響。由于具備雙邊市場和交叉網絡外部性等外在表征［9］，平臺型企業在具備一定的市場規模后迅速成長，容易形成超大型企業，甚至成為壟斷企業。雖然壟斷企業能集中市場力量，充分利用資金、技術等各種資源，推動產業創新，但人們也擔心超大數字平臺占據極強的主導地位，以至于競爭機制失效，對消費者和社會經濟造成長期損害［10］。如阿里巴巴作為超大型平臺型企業的代表，因實施壟斷行為，被罰款182 億。因此，政府在對平臺型企業進行補貼時，應始終堅持公平競爭原則，盡量減少對市場的不當干預，防止平臺型企業利用政府的力量來維持壟斷勢力。

這里尤其需要注意的是涉及產業政策的政府補貼問題。由于公平競爭屬于競爭政策范疇，而政府補貼屬于產業政策范疇，通常而言二者具有不可協調性。然而，“將公平競爭審查融入具有產業政策屬性的政府補貼之中，有助于實現政府補貼政策的衡平價值和維護公平競爭秩序”［11］。此外，作為調節市場的機制，競爭是現代資源配置的決定性手段，亦是市場經濟活力的源泉［12］4，產業政策雖具有政治屬性，但作用的對象卻處于市場經濟體系內，此時競爭政策相較于產業政策應具有優先性地位，這在一定程度上也符合我國深化經濟體制改革的本意。因此，政府在制定平臺型企業補貼政策時，應當進行公平競爭審查，經審查認為不具有排除、限制競爭效果或符合例外規定的，才可實施該補貼政策。

（二）微觀層面：優化公平競爭理念下平臺型企業政府補貼制度的路徑

1.加強平臺型企業政府補貼法治化、規范化管理

不論是中央人民政府還是地方各級人民政府，均應轉變觀念，強化對政府補貼復雜效應的認識，突出發揮政府補貼調節經濟的功能，同時也高度重視政府補貼所可能帶來的競爭扭曲等問題。為提高政府補貼的規范性、權威性，許多國家將政府補貼的內容通過法律形式予以規定，如美國《城市公共交通扶持法》詳細規定了聯邦政府對城市公共交通的補貼范圍，法國《家庭法典》建立了育兒補貼、托幼保障等家庭補貼制度。為保障政府補貼有序、規范推進，應加強平臺型企業政府補貼的立法工作，在立法中明確政府補貼平臺型企業的總體要求、基本原則、職責分工以及具體措施等內容，實行政府補貼規范化管理，防止政府濫用補貼權力。因為補貼資金是政府補貼措施的核心內容，因此應尤其注意對補貼資金的管理，從國家層面加強財政資金的規范使用。

2.增強平臺型企業政府補貼普惠性及加強中小平臺型企業補貼

政府補貼政策應具有普惠性，注重社會公共效益，不能實質上構成對中小企業的歧視。盡管國有企業或大型企業對當地政府的稅收或就業方面具有較大的影響，但政府補貼大型企業的偏好極易造成對市場結構的破壞，嚴重損害其他平臺型企業的利益，不符合更好發揮政府作用的職能轉變理念，不利于構建高水平社會主義市場經濟體制。相反，中小平臺型企業處于弱勢地位，地方政府增強對中小平臺型企業的資金扶持，既能防止利用政府力量形成壟斷性平臺企業，又能促進平臺型企業之間的競爭，更能有效發揮市場作用。在具體補貼項目設計上，政府應減少對發展良好的大型平臺型企業的補貼，因為這些企業本身有足夠的發展資源，并不迫切需要政府的扶持。因此，政府在對平臺型企業進行補貼時，應取消對平臺型企業規模、業績和榮譽等方面的限制性要求，對全體平臺型企業一視同仁，使其充分公平競爭。針對中小平臺型企業信息獲取能力不強的情況，政府可借助大數據分析企業登記和公示信息，識別符合補貼政策條件的對象，及時告知申請事項及具體流程，減少中小平臺型企業的申報成本。

3.建立平臺型企業政府補貼定期調整機制

政府對平臺型企業進行政府補貼的前提在于其發展之初的弱勢地位，而隨著平臺經濟和平臺型企業迅猛發展，政府補貼的現實基礎不斷喪失，補貼政策也應逐漸退出市場。因此，政府在制定平臺型企業補貼政策時，應建立補貼定期調整機制，遵循彈性原則，在政策有效期內開展階段性公平競爭審查，這既有助于防止出現補貼依賴癥，又能夠保障政府補貼政策的持續正當性。政府應當根據平臺型企業現實情況的變化，及時調整補貼的數額以及補貼的范圍，對已經不需要政府補貼的項目，及時廢止補貼政策。此外，各省區市平臺型企業政府補貼政策應設置一定的有效期限，且該有效期限不應太長。政策有效期限屆滿后，地方政府可根據平臺型企業和產業發展的實際情況決定是繼續適用該政策，還是調整相關內容后適用或重新制定政府補貼政策。通過以上措施確保平臺型企業政府補貼在情勢方面的公平競爭性。

4.強化平臺型企業政府補貼實施前評估與實施后監督機制

平臺型企業政府補貼實施前評估有利于平衡政府補貼的正反面影響。政府在制定補貼政策或實施補貼行為時，應堅持比例原則，從合目的性、適當性以及損害最小三個層面進行公平競爭審查，以期最大限度避免補貼政策對市場公平競爭可能造成的不利影響。此外，政府還應強化補貼實施后的監督機制，旨在實現對補貼資金的后續監督，促進補貼資金的規范使用。一方面，政府應建立信息披露機制，及時在官網或公報上公布政府補貼政策，必要時召開發布會予以解釋說明，保證平臺型企業補貼政策的透明度；另一方面，政府在實施補貼政策的過程中應設置補貼監督部門，對獲得補貼資金而不合理使用的平臺型企業，政府補貼監督部門可以要求企業調整相關行為；拒不調整的，政府有權按照法定程序收回補貼資金，并將平臺型企業納入補貼黑名單，在一定期限內禁止該平臺型企業申請補貼。